【提要】

（1)非核心功能疏解不僅旨在緩解擁擠壓力，也是促進(jìn)上海功能提升和全球科創(chuàng)中心建設(shè)的重大機(jī)遇,而這需要多中心空間結(jié)構(gòu)的支撐。

(2)上海多中心建設(shè)在前期應(yīng)聚焦1個(gè)副中心城市,避免資源分散而形成不了足夠大的規(guī)模和足夠強(qiáng)的功能。

(3)主中心和副中心應(yīng)擁有相同能級(jí)，副中心可考慮具有全球科創(chuàng)中心和行政、醫(yī)療服務(wù)中心職能，與中心城區(qū)的金融、貿(mào)易中心功能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

(4)上海要與長三角城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展，構(gòu)建多中心的全球城市區(qū)域，代表國家參與國際競(jìng)爭(zhēng)。

(5)要把副中心城市建設(shè)放到上海經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)和全球科創(chuàng)中心建設(shè)的高度上加以重視。功能疏解與多中心建設(shè)的成功離不開政府積極引導(dǎo)，政府主要是建設(shè)交通設(shè)施、搬遷公共部門和污染企業(yè)，低效益企業(yè)遷移主要依靠市場(chǎng)力量，體制創(chuàng)新與政策聚焦是成功的保障。

隨著北京首都非核心功能疏解工作的推進(jìn)，上海市委主要領(lǐng)導(dǎo)也提出了疏解特大城市非核心功能的重要任務(wù)。非核心功能的疏解，涉及為什么疏解、疏解什么以及向哪里疏解的問題，回答這些問題首先需要對(duì)上海的城市空間結(jié)構(gòu)和功能分工有一個(gè)合理的規(guī)劃。20世紀(jì)的上海發(fā)展主要體現(xiàn)為中心城區(qū)的繁榮繁華。進(jìn)入21世紀(jì)，上海將形成城鄉(xiāng)一體的多中心格局，全市區(qū)域都將昭顯效率、生態(tài)和活力。

非核心功能疏解是促進(jìn)功能升級(jí)和科創(chuàng)中心建設(shè)的重大機(jī)遇

上海中心城區(qū)日益凸顯的交通擁擠和環(huán)境問題迫切需要疏解非核心功能;但另一方面，上海的集聚經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)還會(huì)源源不斷地吸引人口涌入，科創(chuàng)中心建設(shè)還會(huì)增加新的功能，而且科創(chuàng)功能的提升需要多樣化人力資本，同樣離不開外來人口遷入。為了協(xié)調(diào)擁擠與發(fā)展的矛盾，即在緩解擁擠的同時(shí)確保發(fā)展與創(chuàng)新，通過疏解非核心功能、在市域范圍內(nèi)構(gòu)建多中心格局是必然選擇。這是因?yàn)?，中心城區(qū)擁擠不是因?yàn)槿颂嗔耍侨丝诜植歼^于集中所致，一半常住人口集聚在土地占十分之一的中心城區(qū)。

通過功能疏解和多中心構(gòu)建，可以使人口和就業(yè)均衡布局，徹底減輕這一壓力。同時(shí)，上海未來發(fā)展的聚焦點(diǎn)是建設(shè)全球科創(chuàng)中心，副中心建設(shè)將為科創(chuàng)功能提供新的空間載體。

國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃，都要求疏解超大城市中心城區(qū)的功能，北京已經(jīng)開始建設(shè)通州副中心和實(shí)施非核心功能疏解，政策力度空前。上海早在1999年總體規(guī)劃中就提出了多中心思路，當(dāng)下只有下大決心，加大力度，才能避免起了個(gè)大早，趕了個(gè)晚集。

國際大都市實(shí)踐提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)

1.多中心戰(zhàn)略是國際大都市的共同選擇，也是歐美城市的殊途同歸。多中心是城市規(guī)劃的傳統(tǒng)理念，歐洲提出的田園城市、衛(wèi)星城、新城和多中心巨型城市區(qū)域理論都是這一理念的體現(xiàn)。倫敦、巴黎、新加坡和香港都通過新城建設(shè)緩解中心城的壓力。美國的城市發(fā)展以郊區(qū)化分散為主要趨勢(shì)，但近年來，美國理論界開始轉(zhuǎn)向，洛杉磯學(xué)派提出多中心是后現(xiàn)代大都市區(qū)的鮮明特征，這意味著歐美在城市空間發(fā)展理念上的殊途同歸，不得不引起我們的重視。

2.功能疏解與多中心建設(shè)成功不易，離不開政府積極引導(dǎo)。單純的市場(chǎng)機(jī)制只會(huì)使擁擠日趨嚴(yán)重，功能疏解和多中心構(gòu)建實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)于市場(chǎng)失靈的糾正，涉及利益廣，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，沒有強(qiáng)力的政府引導(dǎo)難以成功。倫敦和巴黎的新城效果存在一定爭(zhēng)議，原因在于行政引導(dǎo)作用發(fā)揮不夠。后來的新加坡和香港吸取了西歐的經(jīng)驗(yàn)，政府制定合理的規(guī)劃并長期、嚴(yán)格地執(zhí)行，新城建設(shè)取得較大成功。

3.政府主要是建設(shè)交通設(shè)施、搬遷公共部門和污染企業(yè)，其他企業(yè)遷移主要依靠市場(chǎng)力量。政府建設(shè)交通設(shè)施和使中心-外圍的公共服務(wù)均等化，為功能疏散創(chuàng)造條件。行政疏解的主要是公共機(jī)關(guān)（行政部門、公共事業(yè)部門以及國有企業(yè)）和有污染的工廠，其他企業(yè)疏解主要發(fā)揮市場(chǎng)作用。

4.實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，多中心結(jié)構(gòu)的績效高于單中心，為多中心戰(zhàn)略實(shí)施提供了依據(jù)。副中心不宜離主城過遠(yuǎn)，對(duì)于一般地級(jí)市來講，遠(yuǎn)郊的縣城都不宜作為副中心來發(fā)展；而對(duì)于上海來講，外圍市區(qū)都是合適的；副中心只有做到職住均衡才能真正發(fā)揮交通疏解作用。

上海多中心的空間體系構(gòu)想與功能定位

上海中心城區(qū)與郊區(qū)新城的規(guī)模級(jí)差懸殊，在中心城與二級(jí)城市之間出現(xiàn)“斷檔”。中心城區(qū)集聚了1000多萬人口，二級(jí)城市規(guī)模不超過50萬，不能承擔(dān)反磁力中心的作用。構(gòu)建多中心格局，疏解中心城區(qū)功能勢(shì)在必行。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)大規(guī)模構(gòu)建多中心體系，都是處于人均生產(chǎn)總值從幾千美元到1萬美元再到2萬美元的階段。上海在“十三五”期間，正處于從1萬美元向2萬美元邁進(jìn)時(shí)期，建設(shè)副中心城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件具備，多中心推進(jìn)正當(dāng)其時(shí)。

1.上海多中心建設(shè)的理想路徑是優(yōu)先聚焦發(fā)展1個(gè)副中心城市，甚至不排除雙城結(jié)構(gòu)的可能。上海上版總規(guī)的空間結(jié)構(gòu)是主中心加若干新城作為次中心，目前討論的2040空間戰(zhàn)略也基本如此。我們認(rèn)為在發(fā)展次序上可以優(yōu)化調(diào)整。疏解中心城功能一方面需要中心城區(qū)向外推，另一方面需要反磁力中心主動(dòng)吸。多個(gè)次中心會(huì)分散資源，每一個(gè)次中心都是小而全，形成不了足夠大的規(guī)模和功能，無法跟主中心匹敵，不能發(fā)揮反磁力中心作用，這也是上海多中心格局遲遲不見效果的重要原因。北京在原來規(guī)劃的三個(gè)重點(diǎn)新城之間選擇通州作為行政副中心，其目的也是集中力量做大一個(gè)副中心城市。上海的最佳選擇也是集中資源和要素發(fā)展1個(gè)副中心，盡快上規(guī)模，上檔次。同時(shí)也不排除雙城結(jié)構(gòu)的可能，即副中心達(dá)到與主中心相同的規(guī)模能級(jí)。

2.主中心和副中心具有相同的服務(wù)能級(jí)，如果說原來規(guī)劃中的中心城區(qū)與新城是母子關(guān)系，多中心結(jié)構(gòu)下的中心城區(qū)與副中心則是兄弟關(guān)系。副中心不應(yīng)是服務(wù)于某個(gè)區(qū)的地方中心城市，作為疏解中心城區(qū)的反磁力中心，應(yīng)該具有與中心城相同的能級(jí)，兩者是專項(xiàng)服務(wù)功能和綜合服務(wù)功能的關(guān)系。因?yàn)?，副中心城市只有具備市一?jí)的服務(wù)功能，才能將吸引力擴(kuò)大到全市域，才能吸引中心城的人口。鑒于現(xiàn)有中心城區(qū)承擔(dān)了金融中心、貿(mào)易中心功能，副中心可以考慮承擔(dān)全球科創(chuàng)中心職能，成為張江之后的另一個(gè)科創(chuàng)中心重要載體，上海科創(chuàng)中心需要多個(gè)載體共同支撐。更大膽一點(diǎn)，上海的行政、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療中心職能也可以創(chuàng)造條件轉(zhuǎn)移到副中心，這樣，副中心具有全球科創(chuàng)中心和上海行政、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療服務(wù)中心職能，與中心城區(qū)的金融、貿(mào)易中心功能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

3.上海要建成全球城市，代表國家參與國際競(jìng)爭(zhēng)，就必須突破有限的市域空間，與長三角城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展，構(gòu)建一個(gè)多中心的全球城市區(qū)域。國家之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，已不僅僅表現(xiàn)為單個(gè)城市之間的競(jìng)爭(zhēng)，而更多地表現(xiàn)為全球城市區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)。上海中心城區(qū)在長三角全球城市區(qū)域中具有組織、協(xié)調(diào)的核心功能，副中心和次中心城市也都承擔(dān)重要的職責(zé)。上海的空間實(shí)力中心將由原來一個(gè)中心城升級(jí)為多個(gè)高能級(jí)的特大城市，全球城市能級(jí)迅速提升，也使上海作用空間拓展到長三角，增強(qiáng)整個(gè)全球城市區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力。

為了協(xié)調(diào)擁擠與發(fā)展的矛盾，通過疏解非核心功能、在市域范圍內(nèi)構(gòu)建多中心格局是必然選擇。 澎湃見習(xí)記者 韋毅 圖

上海非核心功能疏解與多中心建設(shè)的要點(diǎn)

1.把非核心功能疏解和副中心城市建設(shè)放到上海經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)和全球科創(chuàng)中心建設(shè)的高度上加以重視，機(jī)遇不容錯(cuò)失。多中心構(gòu)建不僅有助于解決交通擁堵，還是拓展新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)、解決上海經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力的需要，從長期看，是優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)上海整體能級(jí)的必然選擇。因而，副中心城市發(fā)展涉及到上海發(fā)展全局，影響到上海發(fā)展長遠(yuǎn)，是關(guān)系上海未來發(fā)展的重大戰(zhàn)略抉擇，應(yīng)當(dāng)成為政策的重中之重。

2.上海中心城區(qū)非核心功能向市域疏解。（1）上海中心城區(qū)的核心功能是金融中心和貿(mào)易中心，其他高等級(jí)服務(wù)功能包括科創(chuàng)、行政、醫(yī)療和教育可以考慮向副中心疏解。（2）除了提供充足、多層次就業(yè)崗位外，高水平基礎(chǔ)教育和醫(yī)療設(shè)施也應(yīng)向副中心中心疏解，以做到多功能融合和職住均衡，真正具有宜居、宜業(yè)的吸引力。我們的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不愿意去新城的人口中，32%的認(rèn)為新城就業(yè)機(jī)會(huì)少，29%和20%的人認(rèn)為新城的基礎(chǔ)教育設(shè)施不理想和醫(yī)療條件差。(3)對(duì)于有污染、能耗高和影響城市生活的企業(yè)，應(yīng)制定負(fù)面清單，嚴(yán)格執(zhí)法，促使其搬離。對(duì)于其他低效益企業(yè)，主要還是尊重市場(chǎng)規(guī)律疏解，必要時(shí)可以給予稅收優(yōu)惠加以補(bǔ)貼。(4)主中心和副中心、次中心之間應(yīng)該建設(shè)高速交通走廊，每條交通走廊應(yīng)設(shè)多條軌道交通線，分直達(dá)一站式和多站式，滿足不同乘客需求，做到全市時(shí)空一體化。問卷顯示，60%~70%的人認(rèn)為新城至中心城交通不便。

3.上海非核心功能向市外疏解。國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心和全球科創(chuàng)中心是上海的核心功能，應(yīng)予以重點(diǎn)發(fā)展。對(duì)于有污染、能耗高和違背上海資源比較優(yōu)勢(shì)的功能應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格執(zhí)法促使其自行疏解，為上海核心功能發(fā)展騰出空間。對(duì)其他非上海核心功能持不鼓勵(lì)態(tài)度，任其自身發(fā)展，讓市場(chǎng)決定去留。我們對(duì)紐約、倫敦、東京的制造業(yè)布局研究發(fā)現(xiàn)，全球城市的制造業(yè)主要保留了總部、研發(fā)等環(huán)節(jié)，制造環(huán)節(jié)已經(jīng)向區(qū)域乃至全球擴(kuò)散，即使保留有制造環(huán)節(jié)也主要是都市型工業(yè)。而上海制造業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)很大部分還留在市域內(nèi)，一方面表明制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，另一方面應(yīng)尊重市場(chǎng)力量，在大范圍內(nèi)一體化布局，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

4.體制創(chuàng)新與政策聚焦。當(dāng)前新城主要由區(qū)政府開發(fā)，市級(jí)機(jī)關(guān)分領(lǐng)域管理，難以形成政策合力，實(shí)現(xiàn)資源和要素的規(guī)模集聚，如工業(yè)、大學(xué)、重大項(xiàng)目等，由于種種原因都沒有集中向重點(diǎn)新城傾斜，影響了新城上規(guī)模。應(yīng)該由具有市一級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌副中心的開發(fā)建設(shè)，以利于政策聚焦和資源集聚，解決體制多頭管理、缺乏政策重點(diǎn)的弊端。這是副中心城市能夠盡快上規(guī)模、上檔次的體制保障。

[本文由上海哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題(2014BCK003)和國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(41471139)資助。]