在城市人口增長的過程中實現(xiàn)科學的規(guī)劃和治理，面臨的一個問題是：如何能夠確定一個科學的人口規(guī)劃作為城市各項公共服務的基礎。之所以說是為城市各項公共服務的基礎，因為各項基礎設施和公共服務的配置，實際上都受到人口因素的影響，并相當大程度上依據(jù)人口數(shù)量和人均指標來加以配置。

因此如何對城市未來確定合理和科學的人口規(guī)劃，是城市管理和規(guī)劃者反復考慮的問題。確立合理的人口規(guī)劃，往往基于如下幾個主要的討論：一是人口向城市不斷集聚是否超過了城市的承載力；二是對于某個城市發(fā)展來說，是否存在一個理想的人口規(guī)模；三是對城市人口未來變動態(tài)勢的總體判斷。對于城市總體規(guī)劃的人口規(guī)劃來說，需要綜合衡量這些基本判斷，從而能夠得到一個“科學”的指導性的發(fā)展指南。

實際上對于具體城市而言，人口承載力基本上是沒有意義的。地球作為一個封閉體系存在承載力的問題。一個國家出于實現(xiàn)發(fā)展的安全，人口承載力一定程度上具有意義。城市本身就是開放性的系統(tǒng)，能源、糧食等要素資源可以通過貿(mào)易途徑得到解決。而且?guī)缀鯖]有一個城市是通過城市自身來承載其人口和發(fā)展。即使一些要素（如土地）是不能轉(zhuǎn)移的，但是考慮到城市本身在空間演化過程中具有動態(tài)性，而且城市的空間能夠從立體層面向上或向下發(fā)展，空間因素實際上也并不對城市的人口集聚帶來壓力。

對于城市的理想的人口規(guī)模來說，或者說是適度人口規(guī)模，一般的經(jīng)濟學模型認為城市人口集聚的初期會帶來規(guī)模經(jīng)濟，而當人口增長到一定程度會帶來累進的管理和技術成本，從而出現(xiàn)邊際效益為零的頂點，就構(gòu)成城市最優(yōu)規(guī)模的上限。這個理想的人口規(guī)模，是一種埃德溫·坎南（編注：英國經(jīng)濟學家、適度人口論的奠基者）所提出的在靜態(tài)體系下的最大收益點的最優(yōu)人口規(guī)模。而阿爾弗雷德·索維（編者注：法國人口學家、人類學家、歷史學家）所提出的理想人口規(guī)模，則包括財富、就業(yè)、國家實力、健康、教育、資源環(huán)境等人均福祉水平最大化的人口規(guī)模。但是，正如索維在“動態(tài)適度人口規(guī)模”的概念中提出的，理想的人口規(guī)模在一個長期尺度來看是不斷變化的。城市的物質(zhì)環(huán)境在發(fā)生變化、要素供給水平本身在發(fā)生變化、技術水平的進步、社會運行能力的提高、城市社會生活形態(tài)的變化等將會擴展最優(yōu)人口規(guī)模的約束條件，并提高城市人口規(guī)模邊際福利收益的上限。

也就是說，在靜態(tài)觀察下、在技術和要素約束下確實存在一個適度的規(guī)模，但是如果考慮到技術和管理能力的不斷進步，城市適度人口規(guī)模的上限是在不斷提升的。因此，如果我們能夠?qū)崿F(xiàn)一個穩(wěn)定持續(xù)的技術進步，如果能夠使城市運行的物質(zhì)交換體系和運行系統(tǒng)得到持續(xù)提升，城市的遠期發(fā)展在理論上也不存在最優(yōu)規(guī)模的上限。這也告訴我們在動態(tài)變化的過程中不存在一個僵化的理想的人口規(guī)模。

以上海為例來考慮城市的適度人口規(guī)模，到目前為止，人口增長帶來的邊際經(jīng)濟產(chǎn)出和邊際福利進步仍然是正的。也就是意味著，城市人口在不斷增長，而各項人均福利指標仍然在進步，那么上海仍然具有對人口繼續(xù)吸納的內(nèi)在需求，勞動力市場需求中的“民工荒”和“招工難”一定程度上可以表現(xiàn)出城市發(fā)展對于勞動力的需求。當然，不同的福利要素和人口數(shù)量增長的關系表現(xiàn)出不同的函數(shù)形態(tài)，但總體上看城市人口在增長，人口增長的邊際效用（或者說是邊際福利）仍然在增長，城市未來的理想人口規(guī)模數(shù)量還應該繼續(xù)增長。

城市的理想的人口規(guī)模具有動態(tài)特點，往往隨著技術進步不斷擴大。因此城市遠期規(guī)劃所判斷的理想人口規(guī)模，實際上也是一個參考性概念，并沒有多大的應用意義。正如桑德斯所說，人口有自發(fā)地實現(xiàn)適度人口規(guī)模的趨勢?；蛘哒f城市的人口會不斷增長，直到達到靜態(tài)的要素條件所規(guī)定的限度為止。這也意味著，城市的人口增長在帶來福利凈損失的同時，也會內(nèi)生地產(chǎn)生出限制人口增長的機制。

需要強調(diào)的是，雖然從遠期來看城市的適度人口規(guī)模是不存在限制的。但是并不是說在某個具體時點上城市的人口規(guī)模就越大越好。因為城市雖然能夠不斷地突破自身約束條件的上限，但是在任何具體時點上，城市卻始終面臨技術、管理能力和城市生活方式的約束。城市的人口如果過度集聚，超越了其約束條件的上限，會真實地制約當前城市的發(fā)展運行。這自然要求城市在人口集聚過程中應該積極地促進管理和服務能力的提高。同時說明，在任何時期，如果靜態(tài)地來判斷城市理想的人口規(guī)模，都不會是無限的。需要結(jié)合具體情況來實施平衡人口集聚與城市發(fā)展和福利的關系的公共政策。

在城市總體發(fā)展規(guī)劃中確立合理的人口規(guī)劃，另一個需要考慮的重要因素是城市未來會達到多少人口。城市的總體規(guī)劃應該基于對未來人口動態(tài)的判斷，并以此來確定城市資源的規(guī)劃和配置。

對城市未來人口發(fā)展態(tài)勢進行預測具有很大的不確定性，人口的生育、死亡和遷移都受到綜合因素的影響，使得對于近期的人口變動預測相對比較有把握，而對較遠時期的人口動態(tài)變動是非常不可靠的。對于特大城市的人口規(guī)劃來說，應該具有更高的錨，而不是更低的錨，這才有利于增強城市對人口增長的應對能力，有利于提高城市民眾的福利。我國東部地區(qū)主要的特大城市仍然有吸納人口增長推動城市經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在需求。

合理的人口規(guī)劃應該是在區(qū)域空間的人口承載、理想的人口規(guī)模和人口增長的未來態(tài)勢間尋找合理的平衡。對于一個開放性城市的人口規(guī)劃來說，人口承載力是并沒有意義的。如果我們看到中國城鎮(zhèn)化過程仍然在繼續(xù)推進，城市的經(jīng)濟將繼續(xù)發(fā)展、資源利用效率將不斷提高、新的資源和能源將得到更好地應用，那么人口規(guī)劃需要在動態(tài)的適度人口規(guī)模和人口增長態(tài)勢中確定其發(fā)展的方位。過低的城市人口規(guī)劃可能不能適應人口繼續(xù)增長的發(fā)展態(tài)勢，并可能導致公共服務的低配、不利于城市人口和發(fā)展服務的協(xié)調(diào)性、不利于城市總體發(fā)展的最優(yōu)化。

人口規(guī)劃、城市發(fā)展和公共服務配置的內(nèi)在失衡，可能會破壞城市的內(nèi)在機理，從而給土地利用、公共服務配置和相關移民政策帶來一系列不利的后果。

（本文節(jié)選自作者“特大城市的人口增長集聚和有效治理”的研究論文，該文發(fā)表于《城鄉(xiāng)規(guī)劃》雜志2017年第6期。）