上海五個(gè)新城如何與中心城區(qū)及“大虹橋”產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)？綜合性節(jié)點(diǎn)城市的功能和定位如何體現(xiàn)？獨(dú)立的新城該獲得哪些賦權(quán)？新城建設(shè)的評估體系又該如何建立？

3月9日，澎湃新聞就當(dāng)前五個(gè)新城開發(fā)建設(shè)中的核心問題專訪同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長諸大建。諸大建教授結(jié)合自己的研究實(shí)踐和思考，對上述問題談了自己的看法。

同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長諸大建   澎湃新聞?dòng)浾?周平浪 圖

節(jié)點(diǎn)是向外發(fā)力，而不是對內(nèi)依附

澎湃新聞：新城是上海推動(dòng)城市組團(tuán)式發(fā)展，形成多中心、多層級、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)的重要戰(zhàn)略空間。對此您作何解讀？

諸大建：五大新城是上海從“單中心”城市到“多中心”“網(wǎng)絡(luò)化”都市圈的一次跳躍。過去將近40年，上海城市發(fā)展的重心是1000多平方公里的城市核心部分。最初是外環(huán)線以內(nèi)600多平方公里包括浦東部分地區(qū)的中心城區(qū)，后來擴(kuò)展到虹橋、閔行、寶山、川沙等4個(gè)片區(qū)，由此組成了上海2035城市總體規(guī)劃劃定的占地大約1191平方公里的主城區(qū)。周邊的長三角城市要跟上海接軌，大城市如南京、杭州，小城市如昆山、嘉善，都是跟上海市中心接軌。周邊城市要與上海接軌，不會(huì)說要與郊區(qū)新城接軌。

現(xiàn)在建設(shè)五大新城，就是要從單一中心城區(qū)的向外發(fā)力，變?yōu)椤?個(gè)中心+5個(gè)新城”的網(wǎng)絡(luò)化、多中心的向外發(fā)力?？臻g上從原來1000多平方公里中心城市的對外輻射，轉(zhuǎn)變?yōu)閹浊椒焦锍鞘屑旱膶ν廨椛?。這是為什么要將五大新城叫做“獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市”的原因。節(jié)點(diǎn)城市的作用不是對內(nèi)的，更主要的是對外的。五大新城發(fā)力，意味著上海城市空間的發(fā)展真正開始從中心城市的極化發(fā)展進(jìn)入到都市圈的抱團(tuán)發(fā)展。

東京都市圈發(fā)生發(fā)展的過程可以給我們啟發(fā)，它的外圍有三個(gè)圈層，第一圈是一都三縣，第二圈是一都七縣，第三圈是一都十一縣，現(xiàn)在東京圈最活躍的是一都三縣1萬多平方公里的空間。上海2035年總規(guī)，提出的上海大都市圈是個(gè)1+8的廣域都市圈，除了上海市，包括江蘇的蘇州、無錫、常州、南通，浙江的嘉興、寧波、舟山、湖州等8個(gè)地級市。我認(rèn)為，上海主城區(qū)加上五大新城應(yīng)該是上海都市圈發(fā)展的第一圈層；周邊的近滬城市，如海門、啟東、太倉、昆山、吳江、嘉善、平湖，構(gòu)成了最接近上海市域的都市圈第二圈層；然后才是更外圍的上海大都市圈第三圈層。上海發(fā)展都市圈，當(dāng)務(wù)之急是要把五大新城做起來。它們作為這個(gè)大的網(wǎng)絡(luò)化都市圈里的節(jié)點(diǎn)城市，應(yīng)該超越過去郊區(qū)城市的對內(nèi)依賴，強(qiáng)大起來建設(shè)成為對外有吸引力的獨(dú)立性綜合城市。

新城發(fā)力，要有市郊鐵路網(wǎng)絡(luò)

澎湃新聞：虹橋國際開放樞紐建設(shè)總體方案出爐，新城如何參與其中？

諸大建：“大虹橋”的定位是長三角整個(gè)城市群的中央活動(dòng)區(qū)和極中極。它的能級是國家級和國際級的，比五大新城高很多。五大新城當(dāng)然要同它接軌，接受賦能，傳遞賦能。五大新城都是上海對外的交通樞紐。一個(gè)最基本的做法是通過城際鐵路和市域鐵路把它們與大虹橋連接起來，一頭連接國際級的門戶樞紐，一頭連接都市圈中的江浙近滬城市。作為節(jié)點(diǎn)城市，每個(gè)新城在交通網(wǎng)絡(luò)和發(fā)展軸線上需要有雙向的傳導(dǎo)作用，例如嘉定新城要外通太倉，青浦新城要外通吳江，松江新城要外通嘉善，奉賢新城要經(jīng)金山外通平湖。

“大虹橋”的戰(zhàn)略意義在于它是國際和國內(nèi)雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接，具有大交通、大會(huì)展、大商務(wù)等功能。五大新城與大虹橋的鏈接，除了要有交通網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的鏈接，還要有經(jīng)濟(jì)社會(huì)等特定功能的擴(kuò)展和延伸。嘉定新城和松江新城分別處于大虹橋一南一北的兩大發(fā)展帶上，青浦新城更是位于大虹橋西側(cè)的連接區(qū)，新城發(fā)展都需要結(jié)合虹橋國際開放樞紐深化自己的特殊功能。

中國城市化是以軌道交通網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)的具有后發(fā)優(yōu)勢的新型城市化，軌道交通發(fā)展從小到大要形成4個(gè)網(wǎng)絡(luò)：第一個(gè)是大城市中心城區(qū)的地鐵網(wǎng)，第二個(gè)是都市圈內(nèi)的市域或市郊鐵路網(wǎng)，第三個(gè)是城市群內(nèi)的城際鐵路網(wǎng)，第四個(gè)是城市群之間如上海到北京、上海到廣州、上海到成都的國家高鐵干線網(wǎng)。過去30多年，上海這樣的超大城市發(fā)展中心城區(qū)，在交通方式主要基于大力發(fā)展地鐵網(wǎng)絡(luò)。但是這種模式再大規(guī)模地用來發(fā)展新城就有問題了。一方面，地鐵線越來越長，降低了地鐵作為主城區(qū)公共交通方式的效率和效果；另一方面，用地鐵來拉動(dòng)新城發(fā)展會(huì)影響后者成為獨(dú)立的節(jié)點(diǎn)城市。新城常常為此成為末端而不是交通軸上的節(jié)點(diǎn)。結(jié)果是新城里的人往中心城跑，中心城里的人不愿到新城去。

五大新城發(fā)展基于城際鐵路和市郊鐵路的網(wǎng)絡(luò)，不但要加強(qiáng)與虹橋國際樞紐、浦東國際樞紐等的聯(lián)系，要加強(qiáng)對外與近滬城市的聯(lián)系，還要加強(qiáng)新城之間必要的聯(lián)系。例如上海的西側(cè)要加快建設(shè)嘉定-青浦-松江-金山市域線，并且往北接通太倉，往南接通平湖。如果說過去建設(shè)幾百公里長度的地鐵網(wǎng)絡(luò)，是上海主城區(qū)發(fā)展的一次交通變革和驅(qū)動(dòng)力，那么未來大力建設(shè)幾百公里長的市郊鐵路網(wǎng)絡(luò)，就是上海都市圈發(fā)展的又一次交通變革和驅(qū)動(dòng)力。

新城布局，在發(fā)展軸上起到節(jié)點(diǎn)作用

澎湃新聞：五大新城的經(jīng)濟(jì)功能布局各不相同，您認(rèn)為是基于哪幾個(gè)方面的考量？

諸大建：第一是基于上海建設(shè)有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市或建設(shè)卓越的全球城市的需要，基于上海發(fā)展“五型經(jīng)濟(jì)”即創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)、服務(wù)型經(jīng)濟(jì)、總部型經(jīng)濟(jì)、開放型經(jīng)濟(jì)、流量型經(jīng)濟(jì)的需要，基于上海發(fā)展集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能等三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的總體布局。第二是結(jié)合五大新城現(xiàn)有的發(fā)展基礎(chǔ)和過去20年的積累，比如嘉定以汽車產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，青浦以信息技術(shù)為代表的數(shù)字經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，松江以智能制造裝備為主導(dǎo)，奉賢以美麗健康產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，臨港以集成電路、人工智能、生物醫(yī)療等為主導(dǎo)。這些都是新城現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，也是未來能做大做強(qiáng)、實(shí)現(xiàn)億級產(chǎn)能的特色產(chǎn)業(yè)。第三是新城作為節(jié)點(diǎn)城市，需要在上海大都市圈內(nèi)發(fā)揮對外服務(wù)的作用。

從2001年上?？傮w規(guī)劃的11個(gè)新城減少到目前的5大新城，一個(gè)主要考慮是新城要在上海對外的發(fā)展軸上發(fā)生作用。例如嘉定主要是在滬寧線上，今后還要在南通方向形成新的發(fā)展軸；青浦主要是往湖州方向；松江主要是往杭州方向；奉賢主要是在南部杭州灣方向；南匯今后要有舟山、寧波方向的戰(zhàn)略考慮。每一個(gè)發(fā)展軸上的節(jié)點(diǎn)城市都要起到“二傳手”、增長極的作用，跟上海市中心抱團(tuán)發(fā)力，輻射長三角城市群更廣泛的地區(qū)。

一個(gè)有趣的實(shí)踐問題和理論問題是，五大新城要不要具有某些方面的全球城市功能？傳統(tǒng)的全球城市理論認(rèn)為，以總部形式表現(xiàn)的金融和貿(mào)易等一般應(yīng)該集中在全球城市的中央商務(wù)區(qū)（CBD）和都會(huì)區(qū)。但是近年來的全球城市區(qū)域理論認(rèn)為，全球城市的功能應(yīng)該是貿(mào)易、金融、信息技術(shù)的綜合體，與第四次工業(yè)革命相一致，頭部產(chǎn)業(yè)的空間分布可以發(fā)生在更廣闊的全球城市區(qū)域里。如果這樣的發(fā)展是趨勢，那么上海五大新城就需要在特色功能上有登高一步的戰(zhàn)略和謀劃，就需要在特色制造業(yè)之外謀篇布局高端的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)。

新城發(fā)展，要“造血”做增量

澎湃新聞：針對新城人才引入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的優(yōu)惠政策，您有什么看法？

諸大建：首先我覺得要辨識一個(gè)誤區(qū)，大家覺得新城發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)、提高這方面能級，就是要將中心城區(qū)一些高能級的醫(yī)療、教育資源往節(jié)點(diǎn)城市轉(zhuǎn)移和輸送。我認(rèn)為抱著這種思路大概是做不大、做不好新城的。新城剛開始建設(shè)的時(shí)候當(dāng)然需要主城區(qū)扶持，但如果總是依賴主城區(qū)，期望資源空間轉(zhuǎn)移從左邊口袋換到右邊口袋，換來換去導(dǎo)致的后果是上海資源總量的攤薄、稀釋。

其實(shí)，五大新城只有把內(nèi)生性的功能做強(qiáng)了，才能真正發(fā)展起來。研究新城發(fā)展，我很喜歡講浦東開發(fā)的一個(gè)故事。浦東新區(qū)開發(fā)伊始，有外商問趙啟正主任（浦東開發(fā)開放親歷者，浦東新區(qū)管委會(huì)首任主任，國務(wù)院新聞辦原主任）一個(gè)問題，如果我生病了，在浦東能不能治療，還是要到黃浦江對岸的浦西去。這個(gè)問題具有挑戰(zhàn)性，趙啟正決定浦東必須搞一個(gè)自己的三甲醫(yī)院，應(yīng)該有先進(jìn)的醫(yī)療設(shè)施和高等級人才，現(xiàn)在全國榜上有名的浦東三甲醫(yī)院東方醫(yī)院就是這么搞起來的。五大新城發(fā)展也應(yīng)該有這樣的設(shè)問。如果有一天，新城的人不用到主城區(qū)去求學(xué)了，有毛病可以就地解決了，新城就是獨(dú)立了，就是綜合了，就是節(jié)點(diǎn)了，就是對外圍地區(qū)有吸引力了，人口和人才就會(huì)向新城涌入了。

我聽一個(gè)在奉賢工作的學(xué)生說，奉賢中學(xué)的高考一本率以及985/211大學(xué)的錄取率很高，超過了市里某重點(diǎn)中學(xué)設(shè)在奉賢的分校。我還聽說過，市中心的三甲醫(yī)院可以到新城設(shè)立分部，但是高等級的醫(yī)生卻不一定愿意常駐新城，因?yàn)樗麄儞?dān)心自己的手藝會(huì)荒廢。從這些事例可以說明五大新城的重要挑戰(zhàn)是如何培育自己的獨(dú)立競爭力，這個(gè)競爭力不是依賴于主城區(qū)的，而是新城通過做增量發(fā)展起來的。五大新城要有高明的政策和方法面向全國、面向國際吸引人口和人才。需要強(qiáng)調(diào)的是，新城的增量是要讓整個(gè)周邊區(qū)域都能受益的增量，而不是讓區(qū)域內(nèi)其他城市“失血”的、此消彼長的增量。歸根到底，節(jié)點(diǎn)城市是對外的，而不是對內(nèi)的，這個(gè)“外”不應(yīng)該再是上海市內(nèi)市外的區(qū)分，而是要從更廣闊的都市圈空間予以考量。

新城做規(guī)劃，不能自娛自樂

澎湃新聞：目前上海新城建設(shè)與舊城改造同時(shí)并舉，您如何看待此輪規(guī)劃中老城與新城的關(guān)系？

諸大建：新城不是孤立的新城，需要具備三個(gè)聯(lián)動(dòng)。第一層面，是要與主城區(qū)聯(lián)動(dòng)，新城的第一推動(dòng)離不開上海主城區(qū)，要在發(fā)展軸線上與主城區(qū)有關(guān)聯(lián)。第二層面，是要與行政區(qū)內(nèi)的老城聯(lián)動(dòng)。新城是行政區(qū)內(nèi)的功能集中區(qū)，未來要集聚100萬的人口，就要用好老城資源，逐步形成產(chǎn)城融合、職住平衡的局面。第三層面，是要帶動(dòng)近滬城市，新城要在更大區(qū)域范圍內(nèi)與近滬城市形成聯(lián)動(dòng)，比如嘉定跟太倉、昆山聯(lián)動(dòng)。

真正把五大新城理解成網(wǎng)絡(luò)化都市圈中的節(jié)點(diǎn)城市，而不是傳統(tǒng)的郊區(qū)新城甚至衛(wèi)星城，做新城的城市規(guī)劃就不能只關(guān)注自身，而是要做成一個(gè)有區(qū)域聯(lián)動(dòng)謀劃的新城市規(guī)劃。在新城范圍內(nèi)布點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、交通、教育、醫(yī)療、文化、生態(tài)等功能，絕對不能“自娛自樂”，一定要想著新城能為主城區(qū)、行政區(qū)內(nèi)老城、近滬城市提供什么樣的服務(wù)，而不僅僅滿足于新城內(nèi)部的人口與發(fā)展。

新城治理，都市圈背景下的簡政放權(quán)

澎湃新聞：新城建設(shè)在“產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利”基礎(chǔ)上加入了“治理高效”，如何理解這一新提法？

諸大建：管制常常是單一組織自上而下的科層式的管理，而治理則需要正式和非正式組織上下左右的多方合力。討論五大新城的治理高效問題，我覺得可以在有關(guān)區(qū)域聯(lián)動(dòng)、協(xié)同發(fā)展的“汪道涵之問”上做一個(gè)引申。曾有人解釋“汪道涵之問”，說每個(gè)城市都有自己的機(jī)制和活力，但它們彼此之間是同質(zhì)競爭的關(guān)系，跨區(qū)域融合就會(huì)出現(xiàn)“1+1<2”的問題?，F(xiàn)在上海要建設(shè)一個(gè)跨區(qū)域的都市圈，五大新城在上海市域范圍之內(nèi)，而吳江、昆山、太倉等則是上海行政區(qū)劃之外的江浙城市。討論都市圈含義上的治理挑戰(zhàn)，就是傳統(tǒng)的基于垂直管制的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)如何成為基于合作治理的經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)。我認(rèn)為，引申“汪道涵之問”來研究上海都市圈發(fā)展的治理高效問題，需要正視上海市域之外和上海市域內(nèi)部兩個(gè)方面的問題。

上海市域之外的治理高效問題，關(guān)鍵是不同行政區(qū)下有活力的城市如何一體化發(fā)展，這個(gè)問題是長三角一體化發(fā)展示范區(qū)正在探索的。我這里重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)另外一方面的問題，即上海市域內(nèi)部的治理高效問題，即同一行政區(qū)下有隸屬性的城市如何有活力和強(qiáng)的競爭力。上海從2001年就開始新城建設(shè)，目前看來新城的活力遠(yuǎn)不及昆山這樣的縣級市。這正是上海強(qiáng)調(diào)新城發(fā)力的一個(gè)重要緣由。有人說這是上海城市發(fā)展的“燈下黑”問題。那么為什么在上海的行政區(qū)里做不大，反而是一些在上海市域外的近滬城市快速發(fā)展起來了？有一種解釋說，上海周邊的縣級市有相對獨(dú)立的決策權(quán)力，招商引資、重大項(xiàng)目上馬、與海外聯(lián)合辦學(xué)等等，許多事情縣里面可以決定。而我們這邊的市轄區(qū)，就沒有那么多的自主權(quán)，條條框框限定多，許多需要迅速做出回應(yīng)的事項(xiàng)，層層上報(bào)最后可能就不了了之了。因此上海發(fā)展五大新城要治理高效，關(guān)鍵是要化解影響五大新城發(fā)展比較慢的體制機(jī)制問題。

在治理高效問題上非常重要的是市、區(qū)兩級政府之間的協(xié)同——怎樣對新城發(fā)展的重大戰(zhàn)略、重大項(xiàng)目、重大事項(xiàng)簡政放權(quán)，實(shí)行效果與效率相結(jié)合的扁平化機(jī)制，同時(shí)又能避免出現(xiàn)一放就亂、攤大餅圈地這樣的傳統(tǒng)發(fā)展模式。這需要系統(tǒng)性的體制安排和創(chuàng)新。我想新年伊始市政府緊鑼密鼓出臺“1+6+5”的政策文件，就是這樣的制度創(chuàng)新，例如新城要實(shí)行與主城區(qū)差別化的人口政策就是有含金量的創(chuàng)新。我覺得對于新城的扶持政策，有住房、人才、交通、公共服務(wù)、基建等一些具體的安排是重要的，但是這些扶持政策后面的深層含義是體制機(jī)制要沖破原來?xiàng)l塊分割的、垂直剛性的指揮機(jī)制，在以區(qū)為主、市區(qū)合作的基礎(chǔ)上，做出真正對新城發(fā)展有推動(dòng)力的靈活而具有戰(zhàn)略性的安排。未來新城發(fā)展的成功首先應(yīng)該是制度創(chuàng)新、治理創(chuàng)新的成功。

新城評估，要以“三高”為導(dǎo)向

澎湃新聞：您曾提出，城市研究要基于城市特色功能、可持續(xù)性品質(zhì)、城市合作治理三個(gè)極點(diǎn)的兩兩連線。能結(jié)合五大新城的實(shí)例具體談?wù)剢幔?/strong>

諸大建：是的，我曾經(jīng)說城市特色功能、可持續(xù)性品質(zhì)、城市合作治理是城市發(fā)展理論與實(shí)踐的三個(gè)維度，它們可以分別對應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展、高生活品質(zhì)和高績效治理。而將“三高”結(jié)合起來，就可以理解“產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利、治理高效”新城發(fā)展24字要求的內(nèi)在邏輯。

首先談高質(zhì)量發(fā)展與高生活品質(zhì)要關(guān)聯(lián)。高質(zhì)量發(fā)展對應(yīng)新城發(fā)展的特色功能，特別是對外圍區(qū)域有帶動(dòng)意義的經(jīng)濟(jì)功能；高品質(zhì)生活對應(yīng)新城發(fā)展的地點(diǎn)質(zhì)量，包含可就業(yè)性、可居住性、可休閑性、可出行性等方面。新城發(fā)展要產(chǎn)業(yè)引人和城市引人雙管齊下才能成功，兩者聯(lián)結(jié)起來就是產(chǎn)城融合的本意。要強(qiáng)調(diào)的是五大新城都已經(jīng)有了一定的發(fā)展年頭，某種角度上新城品質(zhì)提升要適度超前于城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能吸引人口和人才做大做強(qiáng)。比如說，南匯新城要服務(wù)于國際航運(yùn)、自由貿(mào)易等，這是它面向外部的特殊經(jīng)濟(jì)功能。但南匯必須要有高的城市生活品質(zhì)做支撐，如果相關(guān)行業(yè)的人口和人才不愿意住到新城來，那南匯就不是一個(gè)有吸引力的城市。

其次是高質(zhì)量發(fā)展和高效能治理要關(guān)聯(lián)。城市的獨(dú)特經(jīng)濟(jì)功能需要得到政府之間、政企之間、政社之間合作治理的支撐。研討五大新城如何做大特色功能，我曾建議每個(gè)新城能不能有一個(gè)有世界級影響的國有企業(yè)把總部進(jìn)駐到新城來。比如嘉定，它的主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)功能是汽車產(chǎn)業(yè)和智慧交通，那么上汽有沒有可能把嘉定作為它的總部，既可以帶動(dòng)新城發(fā)展，又可以形成有世界影響力的企業(yè)節(jié)點(diǎn)和網(wǎng)絡(luò)。此外，也可以讓有實(shí)力的企業(yè)采取政府與社會(huì)資本合作的方式參與到城市的建設(shè)和運(yùn)營中來，與政府共同推進(jìn)新城高質(zhì)量發(fā)展。

最后是高生活品質(zhì)與高效能治理要關(guān)聯(lián)。新城發(fā)展要有高品質(zhì)生活，需要大力發(fā)展“15分鐘生活圈”，讓生活在新城的人不用機(jī)動(dòng)化出行，用步行或共享單車的慢行方式，就可以在生活圈內(nèi)實(shí)現(xiàn)80%以上的基本需要。高品質(zhì)生活對接高效能治理，就是要讓老百姓自下而上地參與到15分鐘生活圈的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理中來，共同謀劃建設(shè)各種生活性微基建，以實(shí)現(xiàn)新城發(fā)展功能完備、生態(tài)宜居、交通便利的目標(biāo)。

 （諸大建，管理學(xué)博士，同濟(jì)大學(xué)文科資深教授，博士生導(dǎo)師，同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長，上海市政府特聘決策咨詢專家，享受國務(wù)院政府特殊津貼。）