2014年9月18-20日，中青年改革開(kāi)放論壇暨莫干山會(huì)議30周年紀(jì)念會(huì)在浙江德清莫干山召開(kāi)。在這次論壇上，圍繞土地與城鎮(zhèn)化問(wèn)題所展開(kāi)的爭(zhēng)論是最為激烈的。對(duì)此，人們從近幾日媒體的報(bào)道和參會(huì)代表撰寫(xiě)的文章中可以了解一二。

        不過(guò)，在這次會(huì)議上，爭(zhēng)論并不只是發(fā)生在前輩學(xué)者與青年人之間，青年人之間圍繞土地與城鎮(zhèn)化問(wèn)題的爭(zhēng)論也很激烈，甚至更為激烈。那么青年人對(duì)于土地制度的全面深化改革持有哪些意見(jiàn)呢？他們的爭(zhēng)論與周其仁、華生和賀雪峰三位先生最近圍繞土地問(wèn)題所展開(kāi)的爭(zhēng)論有什么共性和區(qū)別呢？

        華生和周其仁兩位先生都是1984年莫干山會(huì)議的代表，30年后的青年人沿著前輩們的足跡繼續(xù)探索中國(guó)的改革之路，說(shuō)明這一代青年人跟30年前的青年人一樣，對(duì)于國(guó)家和民族的改革與發(fā)展事業(yè)抱有極大的熱情，并沒(méi)有辜負(fù)時(shí)代賦予他們的責(zé)任。

集體土地產(chǎn)權(quán)制度要不要改革

        如果說(shuō)30年前的莫干山會(huì)議討論的主題是如何從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，那么30年后的這場(chǎng)會(huì)議討論主題則是“改革再出發(fā)”，或者用中央的話來(lái)說(shuō)是“全面深化改革”。所以，本次圓桌會(huì)議爭(zhēng)議的首要問(wèn)題是，集體土地制度應(yīng)當(dāng)朝著哪個(gè)方向進(jìn)行全面深化改革。

        曾在浙江省發(fā)改委工作的劉亭先生提出，當(dāng)下土地制度改革應(yīng)從土地資源的有效配置角度來(lái)進(jìn)行，要讓“愿意下鄉(xiāng)的市民能下鄉(xiāng)，愿意進(jìn)城的農(nóng)民能進(jìn)城”。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，他認(rèn)為，首先要將耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅基地的用益物權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)中的股權(quán)要落實(shí)到農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員；其次，要盡快確權(quán)登記，然后確權(quán)之后允許這些土地權(quán)利在土地市場(chǎng)上進(jìn)行交易；最后，要按照“城鄉(xiāng)一體”的原則檢討和修改現(xiàn)行的土地法律制度，如果全國(guó)性的土地法一時(shí)修改不動(dòng)，那么可以在中央和地方分權(quán)的基礎(chǔ)上，像上海自貿(mào)區(qū)那樣，暫停相關(guān)沖突法律條款的實(shí)施，授權(quán)地方先行試點(diǎn)。

        浙江規(guī)劃研究院的秦詩(shī)立也認(rèn)為，目前的集體土地所有制帶來(lái)的結(jié)果是，一方面農(nóng)村的老大是“支書(shū)”或者村長(zhǎng)，只要村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)被政府或者開(kāi)發(fā)商收買(mǎi)，政府和開(kāi)發(fā)商就可以低價(jià)拿到土地；另一方面，土地利用的低效化，因?yàn)檎刂仆恋禺a(chǎn)權(quán)以后，隨意處置土地資源。所以，目前的土地利用粗放式利用是制度內(nèi)生性的。未來(lái)如果不確權(quán)的話，不但土地的集約節(jié)約利用實(shí)現(xiàn)不了，村級(jí)干部的貪腐問(wèn)題也解決不了。

        但是有學(xué)者反對(duì)給集體土地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)明確和確權(quán)登記。比如北京大學(xué)法學(xué)院凌斌認(rèn)為，給集體土地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)明確和確權(quán)登記，要區(qū)分不同情況，不能一概而論。過(guò)去30年間中國(guó)經(jīng)濟(jì)之所以能夠快速發(fā)展，主要原因在于中國(guó)實(shí)行了“集體代表農(nóng)民，政府代表企業(yè)進(jìn)行談判”的集體土地所有制。這種集體土地所有制，不能也沒(méi)有必要突破。

        蘇州大學(xué)王健法學(xué)院的程雪陽(yáng)同意秦詩(shī)立的看法，并對(duì)凌斌的觀點(diǎn)進(jìn)行了回應(yīng)。他認(rèn)為，現(xiàn)行的集體土地所有制不從根本上進(jìn)行改革是不行的，原因是目前這種模糊的集體所有帶來(lái)了一系列難以解決的問(wèn)題，比如農(nóng)民子弟通過(guò)考學(xué)、工作或者經(jīng)商等途徑在城市定居以后，農(nóng)村的承包地、宅基地和宅基地上的房屋處理問(wèn)題；外嫁女、入贅的女婿以及新生人口要不要分配承包地和宅基地的問(wèn)題，承包地要不要過(guò)幾年調(diào)整一次的問(wèn)題等等。這些問(wèn)題不僅困擾著依然生活在農(nóng)村的農(nóng)民，也困擾著那些已經(jīng)進(jìn)入城市的農(nóng)民和他們的子女。如果集體所有不按照產(chǎn)權(quán)明確和確權(quán)登記思路進(jìn)行改革的話，未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)的和平穩(wěn)定前景堪憂。

        經(jīng)過(guò)討論，大部分與會(huì)代表是贊成對(duì)行的集體土地所有制進(jìn)行全面深化改革。具體來(lái)說(shuō)，首先要繼續(xù)推進(jìn)1980年代未完成的“政社分社”改革，剝離村委會(huì)管理集體土地和集體資產(chǎn)的功能，將其變成跟城市居委會(huì)一樣的政治自治組織；其次，要對(duì)集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，然后由農(nóng)民按照其所具有的土地和其他財(cái)產(chǎn)份額重建集體經(jīng)濟(jì)組織；最后，要允許登記之后的土地權(quán)利在符合規(guī)劃的前提下自由進(jìn)行市場(chǎng)交易。

 集體土地入市問(wèn)題

        十八屆三中全會(huì)提出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，同等入市、同權(quán)同價(jià)”。與會(huì)者在這個(gè)問(wèn)題上也有不同的看法。

        北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院的王敏認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)的這個(gè)決定是正確的。目前政府強(qiáng)制征地造成了許多腐敗和群體性事件。今后允許直接入市取代了政府的強(qiáng)制征收，農(nóng)民和資本直接對(duì)接，不但土地資源的配置會(huì)更有效率，社會(huì)公平問(wèn)題也可以得以緩解。

        北京大學(xué)法學(xué)院的凌斌則認(rèn)為，統(tǒng)一的市場(chǎng)并不一定要以統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)方式，有的直接進(jìn)入市場(chǎng)，有的應(yīng)該是間接進(jìn)入，可以有不同的方式。由于允許出讓必然會(huì)帶來(lái)所有權(quán)的變動(dòng)，所以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地仍然應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)行法出讓給政府，經(jīng)由政府間接入市，而非直接出讓給其他組織或者個(gè)人。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)的陳柏峰轉(zhuǎn)述了其導(dǎo)師賀雪峰的看法，認(rèn)為土地資源沒(méi)有緊張到這么節(jié)約的程度，農(nóng)村宅基地空閑著也沒(méi)有多大的問(wèn)題，還可以確保農(nóng)民在城市里面生存不下去后回到農(nóng)村，因此建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)沒(méi)有必要。

        程雪陽(yáng)反對(duì)這兩種質(zhì)疑意見(jiàn)，認(rèn)為首先“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”必須盡快建立，截止2010年為止，全國(guó)約有16.4萬(wàn)平方公里（約2.46億畝）農(nóng)村建設(shè)用地都在低效利用，實(shí)在太浪費(fèi)；其次“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”不可能是有的直接進(jìn)入，有的間接進(jìn)入，而應(yīng)當(dāng)是集體土地與國(guó)有土地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”。所謂“同等入市、同權(quán)同價(jià)”，并不是說(shuō)集體土地要和國(guó)有土地賣(mài)出一樣的價(jià)格，而是說(shuō)兩種土地的法律地位應(yīng)當(dāng)是平等的，權(quán)能范圍和定價(jià)機(jī)制應(yīng)當(dāng)是相同的。如果國(guó)有土地在符合規(guī)劃的基礎(chǔ)上可以建設(shè)商品房和標(biāo)準(zhǔn)廠房，那么集體也可以進(jìn)行同樣的建設(shè)；如果國(guó)有土地可以用于抵押、擔(dān)保、融資，那么集體土地也應(yīng)當(dāng)擁有同樣的權(quán)能；如果國(guó)有土地的定價(jià)機(jī)制是市場(chǎng)化的，那么集體土地也應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)確定其價(jià)格。

集體土地增值收益分配

2014年4月26日，江西宜春市歧里村，紅光種養(yǎng)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社社員在田間管理毛豆。 新華社 圖

        在城市化過(guò)程中，如何合理分配土地增值收益分配，也是本次會(huì)議討論的一個(gè)重點(diǎn)。與會(huì)代表達(dá)成的共識(shí)是，土地增值應(yīng)當(dāng)在國(guó)家、集體和個(gè)人之間合理分配，而不能由任何一方獨(dú)享。但分歧在于通過(guò)何種機(jī)制來(lái)分配這筆新的財(cái)富。

        陳柏峰認(rèn)為，土地增值收益分配不應(yīng)當(dāng)全部分配城郊農(nóng)民和城中村農(nóng)民，因?yàn)檫@些只占全國(guó)5%的農(nóng)民已經(jīng)享受到了城市化的好處，按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償給他們，就會(huì)讓他們形成土地食利階層，而那些土地沒(méi)有機(jī)會(huì)被征收的偏遠(yuǎn)農(nóng)村和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)的農(nóng)民則永遠(yuǎn)無(wú)法享受城市化和現(xiàn)代化的好處。他認(rèn)為在土地征收過(guò)程中，可以適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但不能按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償被征收土地農(nóng)民。在城市化的發(fā)展過(guò)程中，也不能允許農(nóng)民集體土地上建設(shè)商品房，小產(chǎn)權(quán)房不應(yīng)該合法化。

        上海師范大學(xué)李泠燁認(rèn)為，現(xiàn)在的問(wèn)題是征地成本太高，有一些地方政府（比如上海）也更愿意由集體組織自行流轉(zhuǎn)土地權(quán)利，而不愿意再按照征地制度來(lái)獲得土地了。凌斌也認(rèn)為應(yīng)該提高農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但他認(rèn)為農(nóng)民獲得更多土地增值收益的方式和比例要進(jìn)一步研究。

        程雪陽(yáng)則認(rèn)為，用目前這個(gè)“低征高賣(mài)”模式來(lái)解決集體土地增值收益分配問(wèn)題，給公民權(quán)利的保護(hù)和社會(huì)的穩(wěn)定帶來(lái)了太大的傷害，也嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)政黨的形象和權(quán)威基礎(chǔ)。未來(lái)的集體土地增值收益分配應(yīng)該通過(guò)“市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償+合理征收+財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”的方式來(lái)進(jìn)行，比如政府可以土地增值稅、不動(dòng)產(chǎn)持有稅等稅種，然后將部分稅款用于偏遠(yuǎn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)區(qū)的公共設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。

關(guān)于宅基地的有償退出問(wèn)題

        凌斌認(rèn)為，農(nóng)村集體成員權(quán)根深蒂固，當(dāng)年高級(jí)社就是想打破這個(gè)，但最后失敗，又退回到這個(gè)狀態(tài)。因此，要靠農(nóng)村人口自然減少來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。也就是，在現(xiàn)有體制下依靠城鎮(zhèn)化讓農(nóng)村人口減少到一定比例，再考慮打破集體所有制和農(nóng)民集體成員權(quán)。其認(rèn)為，現(xiàn)在要進(jìn)一步強(qiáng)化集體所有制，強(qiáng)化利益共同體的作用。為此，他提出，首先集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以租賃、入股，但除了出讓給國(guó)家以外，不能直接出讓給企業(yè)和其他主體。因?yàn)槌鲎屖俏餀?quán)變動(dòng)，會(huì)打破集體土地所有制；其次在目前這個(gè)階段，如果進(jìn)城農(nóng)民獲得了城市的戶口和福利及合理補(bǔ)償，即在獲得進(jìn)城的經(jīng)濟(jì)保障、取得與城市居民同等的權(quán)利和福利后，應(yīng)當(dāng)放棄農(nóng)村的土地和住宅；最后，新生小孩也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)給其分配承包地和宅基地。

        陳柏峰基本支持凌斌的看法。他認(rèn)為，農(nóng)村的宅基地是農(nóng)民的棲身之地，如果農(nóng)民工在城市過(guò)不下去了，回來(lái)后還有一個(gè)棲身之所，因此不應(yīng)該允許他們流轉(zhuǎn)，他把這個(gè)結(jié)論稱為是“為了公平的不公平”。他也認(rèn)為，過(guò)去十幾年，集體所有一直被虛化，下一步農(nóng)村集體所有制需要維持和加強(qiáng)。

        北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院王敏指出，讓宅基地有償退出，不是要逼迫農(nóng)民必須賣(mài)掉宅基地，而是要給予他們這個(gè)權(quán)利。對(duì)于這個(gè)權(quán)利，農(nóng)民可以行使，也可以不行使。既然宅基地是農(nóng)民自己的財(cái)產(chǎn)，那么由其作出最終的決定才是最合適的，因?yàn)槊總€(gè)人都是自己利益的最佳判斷者。禁止宅基地有償退出，不但是對(duì)土地資源的巨大浪費(fèi)，而且是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)不恰當(dāng)?shù)南拗?。更為重要的是，這種限制所依賴的假設(shè)是“農(nóng)民都是理性不健全的人，需要國(guó)家做保姆來(lái)照看他們”?，F(xiàn)實(shí)中可能確實(shí)有一些人對(duì)自己，對(duì)家庭不負(fù)責(zé)任，或者會(huì)因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善而轉(zhuǎn)讓自己的土地和宅基地，但解決這個(gè)問(wèn)題的方法應(yīng)該是加快建立農(nóng)村的社會(huì)保障制度，而不是基于擔(dān)心一個(gè)人會(huì)出問(wèn)題，所以把剩下九十九個(gè)人的權(quán)利全部都剝奪掉。

        程雪陽(yáng)支持王敏的看法。他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)區(qū)分農(nóng)民的政治成員權(quán)和經(jīng)濟(jì)成員權(quán)之間的區(qū)別。所謂政治成員權(quán)就是某個(gè)公民在某個(gè)行政村居住到一定年限，就可以參與這個(gè)村莊的政治生活，比如，可以參加行政村村長(zhǎng)的選舉和被選舉等政治事務(wù)。就像一個(gè)公民獲得國(guó)家國(guó)籍那樣，這種成員權(quán)可以基于出生和居住期限而獲得，也會(huì)因?yàn)檫w出和死亡而消滅；而經(jīng)濟(jì)成員權(quán)則是基于財(cái)產(chǎn)而形成，其不因人的出生死亡以及戶籍所在地或者居住地發(fā)生變化而取得或者滅失。凡是想在某個(gè)農(nóng)村居住或耕種土地的公民，其應(yīng)該通過(guò)從家庭內(nèi)部繼承或者在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)的方式獲得農(nóng)地或宅基地，而不能僅僅基于其出生在某個(gè)農(nóng)村，就要求這個(gè)村給其無(wú)償分配宅基地和農(nóng)地。目前新生農(nóng)民之所以有這種“特權(quán)”，也源于中國(guó)改革尚不徹底。

        （本文所整理的觀點(diǎn)經(jīng)過(guò)了凌斌、陳柏峰、王敏、李泠燁和程雪陽(yáng)的審核。）