國際環(huán)保組織的研究報告指出，中國的城市建設(shè)用地增加迅猛，在過去10年相當于擴張出了20個紐約或10個倫敦，而城市的人均能耗卻是農(nóng)村的3.9倍，建設(shè)精明的、緊湊型的城市已經(jīng)成為中國控制碳排放的不二選擇。

        上述報告是美國環(huán)保協(xié)會（EDF）、能源基金會中國（EF China）、可持續(xù)發(fā)展社區(qū)協(xié)會（ISC）、自然資源保護協(xié)會（NRDC）及世界資源研究所（WRI）5家國際環(huán)保組織在聯(lián)合國氣候變化利馬會議以“城市的綠色低碳未來”為主題的中國角邊會上發(fā)布的。這份題為《氣候變化與中國城鎮(zhèn)化：挑戰(zhàn)與進展》的報告（以下簡稱報告），呼吁中國通過合理的土地利用、改善公共和慢行交通系統(tǒng)以及提高城市尤其是建筑的能源使用效率來實現(xiàn)低碳城鎮(zhèn)化。

        當?shù)貢r間12月10日，利馬會議中國政府代表團團長、國家發(fā)改委副主任解振華出席該邊會時表示，城鎮(zhèn)化將成為未來我國碳排放和能源資源需求增長的主要領(lǐng)域，中國要樹立綠色、低碳的理念，走一條低碳城鎮(zhèn)化道路。

        撰寫報告的5家環(huán)保組織均在中國開展了多年低碳城市項目。自然資源保護協(xié)會從上世紀90年代開始向中國介紹美國LEED綠色建筑標識體系，如今中國已經(jīng)成為繼美國本土、加拿大外第三大LEED認證市場。2011年能源基金會與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部合作，在昆明呈貢新區(qū)開展低碳城市建設(shè)試點，該試點后被寫入中國《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃(2014-2020 年) 》。

10年造20個紐約或10個倫敦

        在今年11月中美聯(lián)合發(fā)布的聲明中，中國提出在2030年左右達到碳排放峰值，《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃》中也提出2020年低碳試點省區(qū)的碳強度下降幅度要超過全國平均水平。報告引述過去的研究結(jié)果稱，中國在2013年的碳排放量達到95.243億噸，超過美國和歐洲的總和，為世界第一，這其中，城市貢獻了約 70%與能源相關(guān)的碳排放量，城市的人均能耗是農(nóng)村的 3.9 倍。中國如果要達到上述爭取早日實現(xiàn)碳排放峰值的目標，就不得不面對如何降低城鎮(zhèn)碳排放，建設(shè)低碳城市的壓力。

        根據(jù)5家國際環(huán)保組織的研究，中國的城市建設(shè)用地總量僅在2003到2012年間就擴大了60%，相當于在10年間擴張出了20個紐約或10個倫敦。從另一個方面看，從1979年中國開始改革開放到 2008 年間，全國的耕地總面積減少了1300萬公頃，相當于 328 個目前的北京市主城區(qū)面積，距離守住耕地紅線僅僅一步之遙，中國的城市擴張速度超過了人口增長速度，使城市平均人口密度在過去10年間降低了約1/4。

        報告直陳碳排放強度較低的大量農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袇^(qū)域，不僅丟失原有植被和土壤的碳匯功能, 也因地上的道路和建筑設(shè)施，而大大增強了碳排放強度。

        報告撰寫者之一、能源基金會中國可持續(xù)城市項目主任何東全對此說，中國的城市要特別關(guān)注城市土地利用強度、街區(qū)人性化尺度和混合用地等問題，同時城市規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)也亟待改進。

“土地財政”加劇城市土地利用浪費

        報告呼吁要對稅收制度進行改革以提高土地利用的規(guī)劃水平。

        報告說，土地出讓金成為地方政府一大稅收來源。過去 20 年來，城市建設(shè)中土地的低密度開發(fā)和浪費與地方政府依靠“土地財政” 關(guān)系密切。報告援引此前的研究稱，2001至2003年中國土地出讓金收入合計約為 9100 億元，占地方財政收入35%。 2010 年，土地出讓金收入占到了地方財政收入的 69%以上。2012 年，全國土地出讓金收入達 26900 億元。

        報告認為，地方政府的動力源自于1994 年開始實行的中央和地方分稅制。在該稅收制度下，地方稅源一般則較為分散，征管難度大，征收成本高，因此，地方政府的收入有限。但是將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，地方政府可以收取土地出讓金，因此在稅收有限的情況下，地方政府熱衷于將農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，依靠土地出讓金補貼財政收入。

        據(jù)公開報道，今年以來，中央政府啟動了對稅收體制的深化改革。國家審計署開始了對地方政府財政和負債的全面摸底。另外，中共中央政治局會議6月30日審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。盡管該方案沒有對外公布，具體內(nèi)容目前還不清楚，但據(jù)新華社報道，財政部部長樓繼偉在接受采訪時說，中國將在2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務(wù)，2020年各項改革基本到位，現(xiàn)代財政制度基本建立。他同時提到，財稅體制改革的一項任務(wù)是建立有利于社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度。