2014年12月，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正式擴(kuò)區(qū)：在原有28.78平方公里的基礎(chǔ)上，新增陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)和張江高科技片區(qū)。

        擴(kuò)區(qū)后的上海自貿(mào)區(qū)，馬上面臨一個(gè)的問題是：相關(guān)組織和協(xié)調(diào)架構(gòu)如何調(diào)整。

        筆者的建議是，立足于更高效率完成上海自貿(mào)區(qū)承擔(dān)的國家戰(zhàn)略性重任，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)（尤其是上海世博會(huì)事務(wù)協(xié)調(diào)局的經(jīng)驗(yàn)）并進(jìn)行創(chuàng)新，在完善現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上，做實(shí)上海自貿(mào)區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)與中央政府協(xié)調(diào)機(jī)制或機(jī)構(gòu)的對(duì)接，負(fù)責(zé)上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新和先行先試的設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)和組織工作；保留四個(gè)片區(qū)管委會(huì)，精簡(jiǎn)人員機(jī)構(gòu)并進(jìn)行相應(yīng)的職能調(diào)整。        

一、設(shè)計(jì)擴(kuò)區(qū)后的上海自貿(mào)區(qū)管理協(xié)調(diào)架構(gòu)需要考慮的問題

        1、陸家嘴片區(qū)、張江片區(qū)和金橋片區(qū)都有相應(yīng)的管委會(huì)，與28.78平方公里上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的層級(jí)類似，都比較高；尤其是陸家嘴、張江和金橋的管委會(huì)，經(jīng)過長期的運(yùn)作，已經(jīng)形成了與區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色相適應(yīng)的管理組織架構(gòu)。過去的一年多，上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)實(shí)際上也主要是承擔(dān)了操作層面的工作。

        2、28.78平方公里的原上海自貿(mào)區(qū)，加上新增的三個(gè)片區(qū)，GDP、稅收額、進(jìn)出口額、投資額、跨國公司總部數(shù)量、金融機(jī)構(gòu)數(shù)量等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，已經(jīng)占了浦東新區(qū)的很大份額。但與此同時(shí)，浦東新區(qū)政府作為區(qū)一級(jí)政府，承擔(dān)了大量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、社會(huì)治理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等繁雜的工作，還承擔(dān)了國家級(jí)綜合配套改革試點(diǎn)的重任。

        3、雖然擴(kuò)區(qū)了，但上海自貿(mào)區(qū)的核心任務(wù)，包括投資和貿(mào)易便利化、產(chǎn)業(yè)開放、金融創(chuàng)新等，仍然只能在120平方公里的有限區(qū)域內(nèi)先行先試。

        4、擴(kuò)區(qū)后上海自貿(mào)區(qū)的先行先試期限是2-3年。隨著3年后上海、天津、廣東和福建自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)在全國范圍內(nèi)的復(fù)制和推廣，以后外資相關(guān)法律的修訂，中美BIT的簽署，甚至中國加入TPP，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大規(guī)模制度創(chuàng)新和先行先試的工作將告一段落，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)轄區(qū)政府職能終將回歸到正常的功能區(qū)管理和服務(wù)的職能。

        5、國家始終對(duì)新設(shè)機(jī)構(gòu)、公務(wù)員編制等嚴(yán)格控制。

        6、過去的一年多，上海自貿(mào)區(qū)管理和協(xié)調(diào)方面遭遇到的體制和機(jī)制問題，亟需通過比較大的結(jié)構(gòu)性改良來解決。這些突出的問題包括條塊化的縱向協(xié)調(diào)費(fèi)時(shí)費(fèi)力、效率不高，政策零碎化程度比較嚴(yán)重，定期例會(huì)式的橫向協(xié)調(diào)周期較長、反應(yīng)較慢，不能順應(yīng)自貿(mào)區(qū)瞬息萬變的實(shí)際需求，企業(yè)“能進(jìn)不能干”現(xiàn)象背后的信息及時(shí)溝通和民眾預(yù)期管理等急待加強(qiáng)。

        7、隨著自貿(mào)區(qū)擴(kuò)容至四個(gè)，中央政府層面的自貿(mào)區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制預(yù)期將完善，將出臺(tái)新的協(xié)調(diào)機(jī)制，甚至出現(xiàn)新的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)而對(duì)地方政府層面的對(duì)接機(jī)制也將提出現(xiàn)實(shí)要求。

        即將新設(shè)的天津、廣東和福建自貿(mào)區(qū)跨區(qū)域特征更明顯，也會(huì)遭遇縱向協(xié)調(diào)和橫向跨區(qū)域組織協(xié)調(diào)的難題。具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)的上海，應(yīng)充分利用這次擴(kuò)區(qū)的契機(jī)，大膽進(jìn)行管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制的重大調(diào)整，順應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的實(shí)際需求，做好與中央政府新的協(xié)調(diào)機(jī)制或機(jī)構(gòu)對(duì)接的準(zhǔn)備，同時(shí)也對(duì)全國其他自貿(mào)區(qū)的管理體系建設(shè)提供好的經(jīng)驗(yàn)。

二、國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)

        國內(nèi)外實(shí)踐中，政府部門之間的結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)主要包括等級(jí)化協(xié)調(diào)和網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)。

        網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)是在沒有等級(jí)權(quán)威的指揮和命令下，政府各部門在對(duì)彼此信任和責(zé)任認(rèn)知的基礎(chǔ)上，通過自愿交流、溝通甚至資源分享以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。定期召開部際聯(lián)席會(huì)議，設(shè)立部際委員會(huì)或工作小組是常見的做法。上海市設(shè)立的上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和金融協(xié)調(diào)工作小組也是網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)的方式。但網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)對(duì)于部門之間的合作傳統(tǒng)、信任文化和規(guī)范程序都有比較高的要求。

        等級(jí)化協(xié)調(diào)的核心是對(duì)碎片化的組織框架和形態(tài)進(jìn)行層級(jí)整合和功能整合，以扁平化的傘狀結(jié)構(gòu)代替碎片化結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)政府的整體化治理。從實(shí)踐來看，國外等級(jí)化協(xié)調(diào)的做法包括：在等級(jí)體系中創(chuàng)建置于政府各部門以上的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，比如英國在內(nèi)閣中一直有一個(gè)特殊的職位，即不管部長（Minister without Portfolio），不管部長常被任命為內(nèi)閣委員會(huì)的主席，超脫各部門進(jìn)行部際協(xié)調(diào)；加強(qiáng)某些政府組成人員及其部門的協(xié)調(diào)能力，比如美國的不少總統(tǒng)根據(jù)重大任務(wù)增設(shè)總統(tǒng)高級(jí)助理，并賦予這些高級(jí)助理一定程度的權(quán)限；實(shí)行大部制，比如丹麥建立內(nèi)閣委員會(huì)，承擔(dān)部際之間絕大部分的協(xié)調(diào)職能。

        對(duì)于一些重大的、應(yīng)急性的跨部門任務(wù)，設(shè)立有限期限的專設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是常見的做法。比如為了快速建成貿(mào)易管理電子平臺(tái)——貿(mào)易網(wǎng)（TradeNet），新加坡政府在1986年成立了專門的跨部門機(jī)構(gòu)——文件與流程整合委員會(huì)，并由時(shí)任新加坡貿(mào)工部部長李顯龍牽頭推動(dòng)，快速有效實(shí)現(xiàn)了35個(gè)政府部門的協(xié)同，僅耗時(shí)3年就建成了至今仍是世界上最具效率的貿(mào)易管理電子平臺(tái)。

        上海世博會(huì)事務(wù)協(xié)調(diào)局（下稱世博局）也有幾方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。首先是成功對(duì)接了中央層面的領(lǐng)導(dǎo)小組。上海世博會(huì)組織委員會(huì)主任委員為時(shí)任國務(wù)院副總理的王岐山，副主任委員和委員來自相關(guān)的中央各部委、貿(mào)促會(huì)和上海市。世博局全方位對(duì)接了世博會(huì)組織委員會(huì)，承擔(dān)了具體的組織、協(xié)調(diào)和運(yùn)營工作。其次是作為專設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，世博局下設(shè)了37個(gè)部門，覆蓋了世博會(huì)籌備和運(yùn)營的所有職責(zé)，同時(shí)也保證了縱向和橫向協(xié)調(diào)工作的及時(shí)、連續(xù)和有效。第三是沒有產(chǎn)生機(jī)構(gòu)、編制擴(kuò)張的問題。為了完成有限期限的特定任務(wù)，世博局的人員主要是抽調(diào)自上海市各相關(guān)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)，上海世博會(huì)成功閉幕以后，抽調(diào)人員大部分返回原單位。

三、具體政策建議

        1、進(jìn)一步完善現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)機(jī)制。

        上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和金融協(xié)調(diào)工作小組可以完善定期聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，提高聯(lián)席會(huì)議頻率，現(xiàn)有兩個(gè)小組的對(duì)接機(jī)構(gòu)急需進(jìn)一步加強(qiáng)前瞻研究、橫向和縱向協(xié)調(diào)、后續(xù)督辦的工作。

        2、做實(shí)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

        這個(gè)機(jī)構(gòu)最好是新設(shè)。由上海市分管市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)，由浦東新區(qū)政府、市發(fā)改委、市商委和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副職。工作人員可以從市發(fā)改委、商委等市級(jí)機(jī)關(guān)，上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)、陸家嘴管委會(huì)、張江管委會(huì)和金橋管委會(huì)，上海的高校、科研院所，以及國有企業(yè)借調(diào)。如果新設(shè)有難度，在現(xiàn)有浦東新區(qū)政府或上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)基礎(chǔ)上衍生或升級(jí)也可以。但核心是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、職能和人員要專設(shè)。

        事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對(duì)接中央政府現(xiàn)有以及未來可能設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)制甚至協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一對(duì)接上海市自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和金融協(xié)調(diào)工作小組，負(fù)責(zé)120平方公里上海自貿(mào)區(qū)大規(guī)模制度創(chuàng)新和先行先試工作的設(shè)計(jì)、組織和協(xié)調(diào)工作。

        如果機(jī)構(gòu)是新設(shè)的，上海自貿(mào)區(qū)大規(guī)模制度創(chuàng)新和先行先試的工作完成后，該機(jī)構(gòu)也撤銷，借調(diào)人員原則上返回原單位。

        上海自貿(mào)區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)需要強(qiáng)化幾個(gè)核心部門。一是研究規(guī)劃部門，對(duì)接國家層面自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)部門，負(fù)責(zé)上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展思路和路徑的整體設(shè)計(jì)，負(fù)責(zé)負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單的設(shè)計(jì)，負(fù)責(zé)及時(shí)將經(jīng)驗(yàn)上升為制度。二是協(xié)調(diào)部門，負(fù)責(zé)與中央層面協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)接，負(fù)責(zé)與中央部委就具體政策設(shè)計(jì)、出臺(tái)和落地進(jìn)行協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)市內(nèi)各部門（包括中央事權(quán)部門派出機(jī)構(gòu)）的協(xié)調(diào)。三是巿場(chǎng)監(jiān)督管理部門，負(fù)責(zé)完善“單一窗口”的商事制度，負(fù)責(zé)全面的事中事后監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)統(tǒng)一信息平臺(tái)的建設(shè)。四是公共關(guān)系部門，負(fù)責(zé)與社會(huì)各界及時(shí)的雙向信息溝通，貼近市場(chǎng)了解各方面的需求和反應(yīng)，加強(qiáng)和完善公眾預(yù)期管理工作。

        3、保留原有4個(gè)管委會(huì)并進(jìn)行職能調(diào)整。

        保留原上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)、陸家嘴金融貿(mào)易服務(wù)區(qū)管委會(huì)、張江高科技園區(qū)管委會(huì)和金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)。各管委會(huì)要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。

        各管委會(huì)的工作職能進(jìn)行調(diào)整。一方面，作為上海自貿(mào)區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，各管委會(huì)負(fù)責(zé)大規(guī)模制度創(chuàng)新在區(qū)域的落地，負(fù)責(zé)各項(xiàng)先行先試工作的落實(shí)，負(fù)責(zé)事權(quán)范圍內(nèi)的監(jiān)管和服務(wù)工作；另一方面，本身作為浦東新區(qū)政府的下屬機(jī)構(gòu)，各管委會(huì)還要負(fù)責(zé)落實(shí)轄區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)功能區(qū)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和服務(wù)工作。

        （作者系復(fù)旦大學(xué)上海自貿(mào)區(qū)綜合研究院執(zhí)行秘書長，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)榘l(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，以科研課題負(fù)責(zé)人身份承擔(dān)國家社科基金一般項(xiàng)目“中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先行先試與經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣研究”。）