【編者按】

        長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)實(shí)行不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”備受批評(píng)。2015年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)職工一樣開(kāi)始實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”制度。至此，養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”改革思路已經(jīng)明確，但“并軌”后的相關(guān)問(wèn)題仍需持續(xù)關(guān)注。       

        全世界實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的國(guó)家不在少數(shù)，但制度本身并不必然導(dǎo)致公職人員和普通民眾之間出現(xiàn)顯著待遇差距。本文旨在考察中外養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的分類(lèi)及其利弊，啟示我們?cè)谥袊?guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”改革中，要重視工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)系，“雙軌制”改革的關(guān)鍵在于縮小收入差距。

        作者郭磊，中國(guó)青年政治學(xué)院社會(huì)工作學(xué)院講師、博士；潘錦棠，中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

116個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”占絕大多數(shù)               

        我們根據(jù)研究需要，以“雙軌制”為參照系，將世界116個(gè)國(guó)家和地區(qū)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分為“單一制”和“雙軌制”，分類(lèi)細(xì)則為：       

        （1）養(yǎng)老保險(xiǎn)“單一制”：公職人員和普通民眾的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完全一致，國(guó)家沒(méi)有為公職人員單獨(dú)建立任何形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。       

        （2）養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”：公職人員和普通民眾的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度或補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在差異，國(guó)家為公職人員單獨(dú)建立了某種形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。       

        在統(tǒng)計(jì)的116個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，只有13個(gè)國(guó)家和地區(qū)為全體國(guó)民（包括公職人員在內(nèi)）建立了統(tǒng)一的、單一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，集中于東歐和南美洲各國(guó)，包括阿根廷聯(lián)邦和部分省份、智利、烏拉圭、哥斯達(dá)黎加、新加坡、波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、愛(ài)沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、斯洛文尼亞。而絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)（103個(gè)）實(shí)行的是養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”，包括德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、俄羅斯、瑞典、美國(guó)、中國(guó)、中國(guó)臺(tái)北、中國(guó)香港、中國(guó)澳門(mén)、新加坡、日本、韓國(guó)、朝鮮、印度等。這些國(guó)家和地區(qū)為公職人員建立了完全不同（公職人員沒(méi)有參加全國(guó)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，整個(gè)體系獨(dú)立于普通國(guó)民）或者部分特殊（公職人員參加全國(guó)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是擁有專(zhuān)屬的第二支柱的職業(yè)年金，或者可以享受最高待遇）的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。前者的代表國(guó)家有德國(guó)、法國(guó)、比利時(shí)、希臘、盧森堡、葡萄牙、土耳其、中國(guó)（改革前）、韓國(guó)等，后者的代表國(guó)家有美國(guó)、加拿大、日本、澳大利亞、挪威、瑞士等。      

        從以上116個(gè)國(guó)家和地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度安排來(lái)看，“雙軌制”占到了絕大多數(shù)。而在“雙軌制”中進(jìn)行細(xì)分，從公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)和國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)系來(lái)看，一部分國(guó)家的公職人員參加了覆蓋全體國(guó)民的國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，在職業(yè)年金上與普通國(guó)民有所區(qū)別（比如美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞、瑞典、挪威、芬蘭、荷蘭、日本）；另一部分國(guó)家則為公職人員建立了完全獨(dú)立于其他群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并不從屬于國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（比如德國(guó)、法國(guó)、墨西哥、韓國(guó)、印度尼西亞、巴西、印度和中國(guó)）。從目前我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)正在逐步向前一種方式靠攏。               

養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”比“單一制”更可能導(dǎo)致利益分配不均       

        養(yǎng)老保險(xiǎn)“單一制”國(guó)家多集中于南美和東歐，總體而言，這類(lèi)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，但智利和新加坡的改革卻是較為經(jīng)典的改革成功范例。這樣的制度對(duì)于提高儲(chǔ)蓄率，促進(jìn)兩國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有很大的幫助，但也存在一些短時(shí)期內(nèi)難以變革的問(wèn)題：       

        一是兩國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是一種強(qiáng)制性的個(gè)人退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)個(gè)人義務(wù)，均以個(gè)人資本賬戶(hù)為基礎(chǔ)，弱化了國(guó)家和用人單位的責(zé)任。個(gè)人退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的多少，取決于本人就業(yè)期間繳納的養(yǎng)老基金額和基金投資收入。其帶來(lái)的結(jié)果是：一方面，個(gè)人賬戶(hù)不具有互助共濟(jì)的功能，對(duì)低收入者、就業(yè)不穩(wěn)定者等弱勢(shì)群體不利；另一方面，在整個(gè)個(gè)人賬戶(hù)的存續(xù)期間，投資的風(fēng)險(xiǎn)需由個(gè)人承擔(dān)，未來(lái)的退休收入存在一定的不確定性。       

        二是兩國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基本上不具備再分配的功能。一方面，個(gè)人賬戶(hù)為主的模式導(dǎo)致了資金只能在自己的賬戶(hù)中增長(zhǎng)積累，不適應(yīng)保險(xiǎn)的大數(shù)法則，排除了被保險(xiǎn)人之間的橫向資金流動(dòng)和代際之間的合理配置；另一方面，政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面承擔(dān)責(zé)任較少，也導(dǎo)致養(yǎng)老基金的縱向再分配難以實(shí)現(xiàn)。       

        但從制度設(shè)計(jì)理念來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)“單一制”的國(guó)家比“雙軌制”國(guó)家更加注重平等。在“單一制”國(guó)家，公職人員和普通民眾的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是完全一致的。也就是說(shuō)，從養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，部門(mén)間的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不存在差別，消除了部門(mén)間的不平等。從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的效果來(lái)看，由于主觀條件的制約，比如繳費(fèi)年限的不同，繳費(fèi)基礎(chǔ)（工資）的不同，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇仍然存在一定的差距，但相比養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”可能導(dǎo)致數(shù)倍的差距而言，這樣的差距是合理且可以忽略不計(jì)的。       

        當(dāng)然，采取養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的國(guó)家分布更廣。事實(shí)上，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都采取了某種形式的“雙軌制”，即公職人員和普通民眾的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度或補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在差異。相對(duì)于“單一制”國(guó)家，養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”國(guó)家在制度設(shè)計(jì)上存在明顯的差別，會(huì)考慮給予公職人員更為優(yōu)厚的待遇，所以在領(lǐng)取的養(yǎng)老金上，公職人員和普通民眾出現(xiàn)較大差距的可能性也就大大增加。（需要明確的是，雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”可能導(dǎo)致部門(mén)間的利益分配不均等，但制度本身并不必然導(dǎo)致公職人員和普通國(guó)民出現(xiàn)明顯的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距。文末將以美國(guó)的情況證明一些養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”國(guó)家是可以平衡和兼顧部門(mén)間利益的。）       

        以德國(guó)為例，德國(guó)與我國(guó)改革之前的情況較為類(lèi)似，個(gè)人不需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，公職人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都獨(dú)立于其他國(guó)民，但由于調(diào)整平衡機(jī)制不完善，公職人員與普通國(guó)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)差距過(guò)大，這成為“雙軌制”最為突出的問(wèn)題。德國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員2012年平均退休金為2570歐元，比10年前的2070歐元增長(zhǎng)了13%。同一時(shí)期，德國(guó)普通養(yǎng)老金的增長(zhǎng)比例則只達(dá)到了8.5%。2012年，養(yǎng)老金繳費(fèi)45年的普通退休職工，領(lǐng)取的養(yǎng)老金平均值為1200歐元左右。就此而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”可能是一把雙刃劍，并不是所有的優(yōu)惠政策都只顧及公職人員。2013年12月，德國(guó)聯(lián)盟黨和社民黨簽訂的聯(lián)合政府協(xié)議規(guī)定，“工作滿45年的德國(guó)人可以在63歲退休，并且養(yǎng)老金不會(huì)被縮減；1992年以前出生的人，其母親的養(yǎng)老金會(huì)有所增加”。而這一系列養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革并未將公務(wù)員納入其中。       

“雙軌制”本身無(wú)可厚非，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的問(wèn)題出在哪兒？       

        中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”備受詬病，問(wèn)題的關(guān)鍵并不在于“雙軌制”本身，而是機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)收入的高低差距?！半p軌制”在世界上是一種常態(tài)，其本身沒(méi)有什么可批評(píng)的；我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”也不是從一開(kāi)始就引起社會(huì)不滿，主要是因?yàn)闄C(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并沒(méi)有隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型后企業(yè)工資制度和養(yǎng)老制度的變化而變化，導(dǎo)致收入差距不斷擴(kuò)大。       

        從國(guó)家權(quán)威部門(mén)發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，兩部門(mén)的工資和養(yǎng)老金并沒(méi)有傳說(shuō)中的那么大，在12年的時(shí)間里（2002~2013年），機(jī)關(guān)職工的工資相當(dāng)于企業(yè)職工的1~1.2倍，養(yǎng)老金差距相對(duì)比較大，機(jī)關(guān)職工相當(dāng)于企業(yè)職工的1.4~1.8倍。養(yǎng)老金差距較大的原因主要是，養(yǎng)老金支付辦法不同使兩部門(mén)養(yǎng)老金替代率有較大的差距，即機(jī)關(guān)職工的養(yǎng)老金替代率一般為70%，而企業(yè)職工約為40%，高出30%。       

        《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》頒布實(shí)施后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位開(kāi)始與企業(yè)一樣實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，同樣的繳費(fèi)和同樣的支付公式。但是老問(wèn)題還是存在：一是“雙軌制”并沒(méi)有消除，因?yàn)椤敖y(tǒng)籌賬戶(hù)”兩部門(mén)還是分開(kāi)的，并沒(méi)有“并軌”。二是兩部門(mén)的養(yǎng)老金差距還會(huì)繼續(xù)存在。雖然機(jī)關(guān)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工資替代率會(huì)有所下降，但機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中有一個(gè)能保證的“職業(yè)年金”（單位按本單位工資總額的8%繳費(fèi)，個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的4%繳費(fèi)）作為“損失”彌補(bǔ)，兩部門(mén)養(yǎng)老金收入差距并不會(huì)有太大的改變。       

        企業(yè)按規(guī)定也可以自愿建立“企業(yè)年金”，但在我國(guó)大多數(shù)企業(yè)是得不到保證的。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，截至2013年年末，全國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工為13517萬(wàn)人；另?yè)?jù)人力資源和社會(huì)保障部2014年12月發(fā)布的《全國(guó)企業(yè)年金基金業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)摘要》的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年第三季度，全國(guó)共有72171個(gè)企業(yè)建立了自己的企業(yè)年金計(jì)劃，參與職工2210.46萬(wàn)人。這就是說(shuō)，2004年勞動(dòng)與社會(huì)保障部頒布《企業(yè)年金試行辦法》至今，我國(guó)參加企業(yè)年金的職工約為可參加人數(shù)的16%。也就是說(shuō)，“企業(yè)年金”制度推廣10年了，至今84%的企業(yè)職工是沒(méi)有補(bǔ)充養(yǎng)老金的。

美國(guó)是怎么做的？       

        因此，關(guān)于兩部門(mén)養(yǎng)老金分配公平問(wèn)題將會(huì)繼續(xù)討論下去。從討論達(dá)到基本共識(shí)乃至具體法規(guī)的出臺(tái)，改革將會(huì)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，任何其他國(guó)家的現(xiàn)行辦法都不可能照搬照抄，但可作參考。以美國(guó)公職人員工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)平衡調(diào)控機(jī)制的情況為例。       

        美國(guó)首先從初次分配的工資制度上入手，在平衡辦法上公職人員工資參照私人部門(mén)，且不能超過(guò)私人部門(mén)類(lèi)似職位的工資；調(diào)整辦法上一是公職人員的工資漲幅需要低于私人部門(mén)，二是沒(méi)有國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)，公職人員工資標(biāo)準(zhǔn)不能調(diào)整；而在控制上限上實(shí)行工資封頂制度；此外，全體公職人員工資透明，公民隨時(shí)可以查詢(xún)公職人員的工資標(biāo)準(zhǔn)。其次，在再分配的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上，以聯(lián)邦政府雇員為例，美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)收入由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和聯(lián)邦政府雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)共同組成，國(guó)會(huì)進(jìn)行內(nèi)部平衡，并削減過(guò)高部分；在調(diào)整辦法上，根據(jù)通貨膨脹率等因素調(diào)整，公職人員也不能超過(guò)全體國(guó)民的漲幅（2013年的收入上限為15120美元）；在控制上限方面規(guī)定公職人員封頂養(yǎng)老保險(xiǎn)是其工資基數(shù)的80%。這樣一套完整的調(diào)控制度從初次分配到再分配，從收入水平到調(diào)整辦法都進(jìn)行了有效的平衡調(diào)整，所以即使實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”，也可保證公職人員和普通國(guó)民的收入差距不會(huì)繼續(xù)增大。       

        吸收美國(guó)的合理規(guī)定，筆者認(rèn)為我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”改革過(guò)程中有以下幾點(diǎn)需重點(diǎn)關(guān)注：       

        其一，保障兩部門(mén)初次分配的公平。初次分配即工資收入，是計(jì)算養(yǎng)老保險(xiǎn)的依據(jù)，在養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”改革的同時(shí)，須建立兩部門(mén)工資收入的平衡機(jī)制，比如確定比值。需要討論的問(wèn)題有：兩部門(mén)工資比例是否應(yīng)該有一個(gè)固定的比值？比值的依據(jù)是什么？比值合理的確定程序？等等。這樣不僅能夠保護(hù)公職人員的合法權(quán)益，也為養(yǎng)老保險(xiǎn)的合理收入差距打下基礎(chǔ)。               

        其二，調(diào)控再分配的養(yǎng)老保險(xiǎn)收入。養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要作用之一就是縮小群體間的收入差距，所以對(duì)其進(jìn)行調(diào)控尤為關(guān)鍵。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的改革思路是為公職人員建立基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金制度，在保證體現(xiàn)工作人員之間貢獻(xiàn)大小差別的基礎(chǔ)上，注意對(duì)群體間養(yǎng)老保險(xiǎn)收入差距的宏觀調(diào)控，其中包括積極推動(dòng)和完善“企業(yè)年金”制度。       

        其三，建立和完善正常增長(zhǎng)機(jī)制。無(wú)論是企業(yè)職工還是公職人員，無(wú)論是工資還是養(yǎng)老保險(xiǎn)，都應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平和通貨膨脹等因素建立正常的增長(zhǎng)機(jī)制（如美國(guó)采用ECI指標(biāo)），而不是隨意的調(diào)整。      

        其四，形成透明公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制。健全的監(jiān)督機(jī)制是制度良性運(yùn)行的重要保證，公開(kāi)公職人員的工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)有利于建立互信機(jī)制，讓普通民眾擁有知情權(quán)，對(duì)制度的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。

        

        （全文原載于《探索與爭(zhēng)鳴》雜志2015年第5期，原題為“養(yǎng)老保險(xiǎn)‘雙軌制’的起源與改革”。因篇幅所限，澎湃新聞經(jīng)授權(quán)摘編精華刊發(fā)于此。欲覽全文，可前往《探索與爭(zhēng)鳴》微信公號(hào)：tansuoyuzhengming。）