10月29日，十八屆五中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（下稱十三五規(guī)劃建議），全會(huì)提出了全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求，其中包含生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的目標(biāo)。

環(huán)保部政策研究中心主任夏光對(duì)澎湃新聞（www.school126.cn）表示，全會(huì)提出的目標(biāo)要求是一個(gè)重大轉(zhuǎn)折。

他認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，亟需在政府層面形成一套高效的環(huán)境管理機(jī)制，環(huán)保大部制成為可選政策之一，但從目前的信息來(lái)看，環(huán)保大部制仍未在十三五規(guī)劃建議中得以明確。

夏光謹(jǐn)慎地表示，大部制暫時(shí)不可能實(shí)現(xiàn)，“樂(lè)觀一點(diǎn)的話，也許在下一個(gè)重要的政治節(jié)點(diǎn)會(huì)有一些突破”。

要跟過(guò)去的發(fā)展模式?jīng)Q裂

夏光表示，十三五規(guī)劃建議將《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》以及《生態(tài)文明體制改革總體方案》（下稱《總體方案》）等相關(guān)文件提出的方案、思路和頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)規(guī)劃，將中央的動(dòng)力輸出到實(shí)際行動(dòng)中，這是很重要的轉(zhuǎn)化過(guò)程。

其中一個(gè)變化是，全會(huì)提出的全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求中包含“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”。

夏光認(rèn)為，這是一個(gè)重大轉(zhuǎn)折，“以前描述生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀時(shí)總是提到生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)還沒(méi)有遏制，仍處于沒(méi)有好轉(zhuǎn)的態(tài)勢(shì)，而這次則提出用五年左右時(shí)間將生態(tài)環(huán)境總體改善，這就是方向發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，這對(duì)關(guān)注環(huán)境健康的公眾來(lái)說(shuō)，是最好的好消息?！?/p>

十三五規(guī)劃建議提出，堅(jiān)持綠色發(fā)展，必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，為全球生態(tài)安全作出新貢獻(xiàn)。

“要堅(jiān)持綠色發(fā)展，就需要跟過(guò)去的發(fā)展模式?jīng)Q裂，我們自己造成的后果要在當(dāng)代解決，不留給后代?！毕墓庹f(shuō)，“尤其是要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的約束，在國(guó)土、資源、環(huán)境這幾個(gè)領(lǐng)域里都要完善一套責(zé)任體系績(jī)效的考核、責(zé)任追究制度，改變過(guò)去經(jīng)濟(jì)考核形成的行為習(xí)慣?！?/p>

另外，夏光認(rèn)為，十三五規(guī)劃建議中提到的“構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局”對(duì)生態(tài)文明建設(shè)很有意義，現(xiàn)在的城市普遍患有“城市病”，交通堵塞、環(huán)境污染、房?jī)r(jià)過(guò)高，這是城市發(fā)展只顧及經(jīng)濟(jì)效益，忽視生態(tài)功能導(dǎo)致的，所以要重新考慮城市化格局。

環(huán)保大部制尚未達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)

澎湃新聞：目前的生態(tài)文明體制改革還面臨各種障礙，比如說(shuō)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)方面的矛盾，環(huán)保部門(mén)和同級(jí)的政府之間在進(jìn)行監(jiān)管方面就會(huì)面臨這樣的問(wèn)題，您對(duì)此怎么看？

夏光：這是必然的。因?yàn)檎且粋€(gè)多目標(biāo)的體系，最主要的責(zé)任是創(chuàng)造就業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改變城市面貌等，你要說(shuō)政府完全支持你生態(tài)環(huán)保，不顧其他、不搞發(fā)展的話，不可能，沒(méi)有這樣的政府。

并且一個(gè)政府體系內(nèi)部甲部門(mén)和乙部門(mén)負(fù)責(zé)的職能有沖突，對(duì)立制衡也完全是有可能的，所以要靠領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)協(xié)調(diào)。這也是為什么中央出臺(tái)的文件叫做黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究辦法，而不是環(huán)保局長(zhǎng)責(zé)任追究辦法，就是說(shuō)把“五位一體”里較弱的生態(tài)加強(qiáng)，讓黨政領(lǐng)導(dǎo)自己去平衡、自己去做決策，不要老給環(huán)保局長(zhǎng)出難題，有后果，黨政領(lǐng)導(dǎo)自己承擔(dān)。

澎湃新聞：2015年9月《總體方案》出臺(tái)后，生態(tài)環(huán)境與資源的大部制改革方案內(nèi)容成為焦點(diǎn)話題，您對(duì)此怎么看？

夏光：大部制改革的主要目的，是減少職能分散交叉造成的協(xié)調(diào)困難、行政成本過(guò)高、效率很低的局面。

但《總體方案》重心還在制度建設(shè)上，目前對(duì)大部制還沒(méi)有一致的意見(jiàn)。因?yàn)楦鱾€(gè)部門(mén)對(duì)如何分配職能和管理還有一定的分歧，所以這次的《總體方案》里并沒(méi)有對(duì)管理體制作出明確的安排，這個(gè)問(wèn)題要先擱一下，進(jìn)一步協(xié)商、集中大家的智慧，來(lái)形成一個(gè)比較好的制度管理體制安排。

沒(méi)有最后統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的東西，不給予強(qiáng)行出臺(tái)，可以再研究，這是慎重的表現(xiàn)。

澎湃新聞：為什么生態(tài)保護(hù)的大部制局面沒(méi)法形成？

夏光：從理論上來(lái)講，環(huán)保部門(mén)應(yīng)該把生態(tài)保護(hù)和污染防治統(tǒng)一在一起，但歷史上環(huán)保部門(mén)成立較晚，之前像水利局、國(guó)土局、林業(yè)局等已經(jīng)具有了生態(tài)保護(hù)的職能，現(xiàn)在交出來(lái)，部門(mén)結(jié)構(gòu)變動(dòng)太大，部門(mén)之間的利益暫時(shí)難以調(diào)和，所以只好暫時(shí)放下。

所以說(shuō)生態(tài)文明（體制改革）方面大部制暫時(shí)不可能實(shí)現(xiàn)，還需要討論研究，再在地方做一些小的調(diào)研試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)。樂(lè)觀一點(diǎn)的話，也許在下一個(gè)重要的政治節(jié)點(diǎn)會(huì)有一些突破。

按中央加快生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)，各項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)已按現(xiàn)有部門(mén)職能做了分工，各就各位，可以實(shí)施一段時(shí)間，如果有問(wèn)題，等暴露出來(lái)后再改革調(diào)整也來(lái)得及。

相互交叉、扯皮內(nèi)耗仍存在

澎湃新聞：現(xiàn)有部門(mén)之間的分工跟之前有些什么改變？

夏光：目前我們?cè)谖廴痉乐畏矫娴慕y(tǒng)一性比過(guò)去要增強(qiáng)了，關(guān)于污染防治的工作更加集中到環(huán)保部。在污染防治方面，大部制其實(shí)已經(jīng)有了一定的體現(xiàn)，已經(jīng)具有大部制的性質(zhì)了，但還沒(méi)有最后完成，部門(mén)還不夠大。

污染防治方面最大局限就是治理能力不夠。污染防治治理體系的規(guī)模，中國(guó)是美國(guó)的二十分之一左右。光靠現(xiàn)有的部門(mén)這點(diǎn)人和這點(diǎn)架構(gòu)，要完成生態(tài)文明架構(gòu)規(guī)定的污染防治責(zé)任，還差得比較遠(yuǎn)。

但是生態(tài)保護(hù)方面，與大部制的距離還較遠(yuǎn)，仍按照原來(lái)的管理體制分工分散在各個(gè)部門(mén)，缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)，缺少統(tǒng)籌，各個(gè)部門(mén)之間在進(jìn)行管理的時(shí)候有相互交叉、扯皮、內(nèi)耗的弊端。

我認(rèn)為，一些具有整體性、牽頭性、協(xié)調(diào)性的工作主要安排發(fā)改委這個(gè)系統(tǒng)來(lái)承擔(dān)，比單獨(dú)再建立一個(gè)搞生態(tài)文明建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)更好。

因?yàn)榘l(fā)改委是搞發(fā)展的部門(mén)，現(xiàn)在把生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)交給發(fā)改委，本身就是克服生態(tài)文明建設(shè)阻力的一個(gè)巧妙安排，對(duì)發(fā)改委這個(gè)體系來(lái)講，可以利用其現(xiàn)有的組織資源，更權(quán)威。

另外發(fā)改委本身也需要綠色轉(zhuǎn)型，因?yàn)殡S著市場(chǎng)化改革的進(jìn)一步推進(jìn)，以后政府審批項(xiàng)目越來(lái)越少，發(fā)改委這個(gè)系統(tǒng)也需要一個(gè)新的轉(zhuǎn)變，向生態(tài)文明方向轉(zhuǎn)變來(lái)發(fā)揮職能，是一個(gè)新的發(fā)展空間。