2011 年 3 月吳登盛政府上臺后，推行了一系列改革?，F(xiàn)在是幾十年來，緬甸實現(xiàn)民主改革與全國和平的最關(guān)鍵也是最好的時機。但諸多難題使改革的前景仍不明朗。

政治改革前景

吳登盛的上臺并未解決緬甸此前存在的問題，舊危機和新挑戰(zhàn)并存。首先，聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨— 軍方、全國民主聯(lián)盟、少數(shù)民族武裝三大政治團體未來的角色和地位還不明朗。其次，憲法改革舉步維艱，政府拒絕對保障軍人地位的 2008年憲法進行重大改動。第三，邊境地區(qū)重新爆發(fā)的武裝沖突使全國范圍內(nèi)停火的目標難以達成。第四，社群、社會媒體和民間團體持續(xù)快速發(fā)展，積極參政議政。最后，佛教徒與穆斯林群體之間關(guān)系持續(xù)緊張。

軍人及相關(guān)的商業(yè)或家族利益集團仍享有特權(quán)。軍人通過制造沖突和分裂掌控政治。深層次的政治改革與民族和解在 11 月 8 日選舉前后能否順利推行，是當前最大的挑戰(zhàn)。

政治對話框架

軍人統(tǒng)治結(jié)束以來，緬甸政治改革取得了重要的進展，主要表現(xiàn)在：對媒體自由的限制減少，?；饏f(xié)議的范圍擴大，各方對話態(tài)勢加強等。然而，其中很多并未真正落到實處。

憲法改革是未來政治發(fā)展的基礎(chǔ)。目前存在兩個重要障礙：第 59（f）條禁止具有外國親屬的人擔任總統(tǒng)，這意味著昂山素季無權(quán)競選總統(tǒng)；第 436 條授予軍人議員對修憲的絕對否決權(quán)，成為其控制憲法的“萬能鑰匙”。反對派努力在憲法框架之外推動改革，如聯(lián)名呼吁、舉辦多方會談等。但政府以拖延戰(zhàn)術(shù)回應(yīng)。

去年 10 月，在美國奧巴馬總統(tǒng)訪問緬甸前夕，緬當局通過敏昂萊、瑞曼、吳登盛發(fā)表公開聲明稱，國家目前還需要軍隊，憲法改革只能通過議會進行，一些重要條款的修憲案還須進行全民公投。不管政府領(lǐng)導人是否在拖延，事實是，修憲一直沒有達成任何共識或時間表。

民族對話框架

與以前軍政府時期強調(diào)的個別雙邊談判不同，吳登盛政府采取了新的方式，以達成全國范圍內(nèi)的?；饏f(xié)議為目標。然而，2015 年初，對話勢頭減弱了，協(xié)議的達成與實施存在很多困難。

首先，和平談判仍存在諸多困境。如軍人政府仍延續(xù)“分而治之”的策略，在資源豐富的東北部使用武力對付地方武裝，與其他地區(qū)（如東南部）的武裝則進行談判；吳登盛總統(tǒng)和軍事領(lǐng)導人觀點不同；軍方反對?；饏f(xié)議簽署后對其實行獨立監(jiān)督，導致透明機制和安全保障措施的建立非常緩慢。

其次，20 個少數(shù)民族武裝的能力差別很大，意見也不同。自 2011 年以來，十幾個武裝組成的民族聯(lián)邦聯(lián)盟委員會（UNFC）是主要的少數(shù)民族武裝聯(lián)盟。但像佤聯(lián)軍、南撣邦軍這些實力最強的集團，卻未包含在內(nèi)。

最后，少數(shù)民族武裝不信任政府。緬北仍在爆發(fā)軍事沖突，而緬軍在東北部的軍事行動和人權(quán)侵害事件不斷被曝光。少數(shù)民族武裝擔心，在政府許諾舉行和談的同時，軍方卻在發(fā)動戰(zhàn)爭。幾十年斗爭與諸多和平會議并未帶來清晰的圖景，缺乏政治承諾的停火協(xié)議并不可信。經(jīng)驗表明，協(xié)議可以在任何時候被撕毀，而這會引發(fā)更深層的政治分裂。

主要社會政治集團

緬甸的大部分社會政治活動由四個實體統(tǒng)領(lǐng)：聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨—軍隊、在野民主黨派、少數(shù)民族集團，以及公民團體或社區(qū)組織。這些集團的互動將決定緬甸未來二十年的改革道路。

★聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨—軍隊

該軍政集團由四個要素組成：一個倡導改革的總統(tǒng)，一個由該黨領(lǐng)導、具有一定獨立性的議會，具備強大平衡力的強硬派軍人，以及強大又復(fù)雜的商業(yè)利益。軍人集團控制著諸多重要部門。目前，退休的丹瑞大將依然在幕后掌管軍政大權(quán)，下一任軍方領(lǐng)導人的身份和政策廣受猜測。大選后吳登盛是否繼續(xù)擔任領(lǐng)導人仍不確定。

聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨—軍人政府接下來的動向仍是未知數(shù)。撣邦政治分析員塞萬塞懷疑政府和軍隊一方面推行改革路線，另一方面又走軍事強硬路線，從而取得“雙贏”：既消除了國內(nèi)危機，又因改革承諾而獲得國際贊揚。國外分析者對緬政府的意圖則存在分歧，有人認為政府在真心推進民主轉(zhuǎn)型，也有人肯定軍隊的作用。未來軍事強人統(tǒng)治不可能回歸，但該黨下一代領(lǐng)導人仍無法確定。當局保證在政治改革成功與穩(wěn)定后，軍人會退出政治舞臺，但未制定出權(quán)力移交的明確步驟。

★在野民主黨派

2012 年，全國民主聯(lián)盟參加議會補選時，獲得了 45 個席位中的 43 個。人們普遍認為如果選舉公正，全國民主聯(lián)盟仍會獲得 2015 年大選的多數(shù)席位。為此，聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨—軍人集團很可能下定決心控制選舉結(jié)果，而他們有 2008年憲法的支持。

此外，如何發(fā)展成為一個現(xiàn)代型政黨，也是全國民主聯(lián)盟面臨的重大問題。從抗議運動領(lǐng)導者向潛在政府領(lǐng)導人轉(zhuǎn)變的過程存在諸多困難。該黨因領(lǐng)導人日漸脫離選民而受到頻頻抱怨；作為一個享有維護人權(quán)聲譽的政黨，全國民主聯(lián)盟并沒有強烈譴責軍人在克欽和撣邦的軍事行動及若開邦反穆斯林的歧視、暴力行為。過去四年中，他們在政治上的處境猶如走鋼絲，一方面需尋求與軍人政府的妥協(xié)，另一方面還要代表民意。但私下里，全國民主聯(lián)盟有領(lǐng)導人也承認，為少數(shù)民族權(quán)利發(fā)聲會對其不利。

為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，全國民主聯(lián)盟延續(xù)其早期的“大眾民主運動”策略。昂山素季繼續(xù)在全國巡講，同時與 88 世代和平與開放社會組織共同推動修憲，這是其改革策略的基石。當然，推動政治進步需具備高超的眼光和技巧，昂山素季也提醒說，這比戰(zhàn)斗還要艱巨。

★少數(shù)民族武裝

雖然少數(shù)民族人口約占全國三分之一，但在歷次政治轉(zhuǎn)型中總是遭到排斥。過去四年里，它們在聯(lián)邦劃分和穆斯林公民權(quán)問題上分歧眾多，但多數(shù)認同聯(lián)邦制，反對中央集權(quán)和當前憲法。

2009 年，軍政府命令所有與政府簽有?；饏f(xié)議的少數(shù)民族武裝都整編為受政府軍控制的邊防警衛(wèi)隊，以保證聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨—軍人的優(yōu)勢地位。主要的?；鹈褡逦溲b都拒絕整編，因為這會削弱他們的軍事力量。2011 年 3 月民選的吳登盛政府執(zhí)政后，推動全國范圍的民族和解與?；鹫勁羞M程，多數(shù)少數(shù)民族武裝參與政府推動的談判進程。今年 3 月底，政府和十幾個武裝簽訂全國?；饏f(xié)議草案。

少數(shù)民族武裝對中央政府的不滿主要集中在社會、經(jīng)濟和政治方面。首先，東北部戰(zhàn)亂重起，邊境地區(qū)的少數(shù)民族繼續(xù)跟貧窮、艱苦抗爭，很多人流亡國外。其次，他們相信，聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨—軍人政府精英（主要是緬族）的首要興趣是少數(shù)民族地區(qū)的土地和自然資源。最后，他們認為只有達成包含所有民族在內(nèi)的包容性政治改革協(xié)議，才能實現(xiàn)持久的和平與公正。

★社會組織

過去四年，緬甸政治改革的一大亮點是公民社會和社群組織角色的凸顯。它們既避免扮演“政治角色”，又堅信自己是支持和平與政治改革的關(guān)鍵力量。緬甸今天達成的任何諒解，都離不開這些組織的推動作用。

盡管奈溫軍政府時期壓制公民社會，眾多社群活躍分子還是在宗教組織的保護下生存下來。在蘇貌和丹瑞領(lǐng)導的軍人政府時期，達成?；饏f(xié)議的地區(qū)允許建立非政府組織，國際非政府組織也可以返回，公民社會運動發(fā)展起來。吳登盛上臺后，社會組織數(shù)量顯著增加，它們主要參與社會和福利事務(wù)，在政治轉(zhuǎn)型中為爭取必要的改革而進行游說。在 2007 年“袈裟革命”和 2008 年納爾吉斯颶風災(zāi)難中，他們也發(fā)揮了人道主義救援的重要作用，但由于政府管制，眾多社群活動網(wǎng)和活躍分子只能保持低調(diào)。

由于緬甸社會政治事件的多樣性，很難概括出這些社會組織的確切目標。雖然政治前景不明，但公民社會已成為促進緬甸改革前進的一個關(guān)鍵因素。

結(jié)論與建議

政治經(jīng)濟權(quán)利分配不均是緬甸內(nèi)部沖突的根源。為此，緬甸首先需要制定清晰的指標，保障所有民眾、政黨的權(quán)利，使其能夠無障礙地參與民主改革進程。其次，民族問題的解決必須摒棄軍事手段，改革憲法，保證大選的自由與公平。第三，保持政治改革的勢頭，使其成為全國和平的基石。第四，改革措施不能流于表面或以量取勝，改革協(xié)議應(yīng)當促進正義與合作，不能引發(fā)社會與政治層面的排斥與分裂。最后，社會政治改革需要國際援助的支持，援助需針對關(guān)鍵政治議題和大多數(shù)弱勢群體。

總之，緬甸處于政治轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。只有延續(xù)對話與和解的精神，一個進步的未來才會實現(xiàn)。接下來的幾個月，各黨派有機會進行建設(shè)性合作。如果各方繼續(xù)只顧爭斗和自身利益，國家建設(shè)將遭到失敗。任何黨派都不能獨立解決政治問題，只有所有人民的參與，才能讓緬甸走向美好的未來。

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本文原題“Political Reform and Ethnic Peace in Burma/Myanmar: The Need for Clarity and Achievement” （“緬甸政治改革與民族和平面臨的挑戰(zhàn)”）。跨國研究所是一家總部位于荷蘭阿姆斯特丹的國際研究機構(gòu)，該所從 2010 年起實施緬甸研究項目，出版系列政策簡報。中文版摘譯自其第 14 期簡報，刊發(fā)于北京大學國際戰(zhàn)略研究院《海外智庫觀點要覽》第13期。陶曉陽、張?zhí)碚g。澎湃經(jīng)授權(quán)轉(zhuǎn)載。