潮起潮落，伴隨著各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)乎區(qū)劃調(diào)整這一深遠(yuǎn)命題的討論從未停歇。

行政區(qū)劃原本是國(guó)家為了鞏固政權(quán)統(tǒng)治，而對(duì)國(guó)土進(jìn)行劃分，建立相應(yīng)的政權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行分區(qū)管理的行為。但隨著國(guó)家的發(fā)展，行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)和劃分逐漸開始對(duì)一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民族、文化等諸多領(lǐng)域產(chǎn)生影響。

2015年，河北、遼寧、江西、湖南、山東等多個(gè)省份相繼出現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市的情況，尤其在安徽和江蘇局部地區(qū)，出現(xiàn)了劇烈甚至徹底的區(qū)劃變更。

但是，每一次行政區(qū)劃變更背后的法治問(wèn)題卻鮮有人提及。

近日，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)馬懷德教授在《行政法學(xué)研究》雜志上撰文指出，現(xiàn)有依據(jù)的簡(jiǎn)單化、滯后性以及法律體系的斷層，使得我國(guó)行政區(qū)劃管理工作時(shí)常處于無(wú)法可依的境地，嚴(yán)重影響了行政區(qū)劃的日常管理工作。

他呼吁，梳理清楚當(dāng)今行政區(qū)劃變更面臨的主要法律問(wèn)題，加快制定《行政區(qū)劃法》，是完善行政區(qū)劃變更制度、使區(qū)劃設(shè)置與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的當(dāng)務(wù)之急。

“新型區(qū)劃形態(tài)已突破《憲法》規(guī)定”

近年來(lái)，許多地方的行政區(qū)劃建置與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的問(wèn)題日漸突出，在一定程度上制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

也正是如此，越來(lái)越多的地方政府向國(guó)家申請(qǐng)變更行政區(qū)劃建置，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更加有利的條件。

大規(guī)模的區(qū)劃調(diào)整已有先例。例如，20世紀(jì)90年代以來(lái)，許多省、自治區(qū)進(jìn)行“市地合并”改革，行政公署都變成了市；再如20世紀(jì)80-90年代，大量的縣升格為市，在國(guó)家叫停“縣改市”后，大量的縣又變?yōu)閰^(qū)。

此外，我國(guó)的行政區(qū)劃制度本身也在不斷發(fā)展，“地級(jí)市”、“縣級(jí)市”、“副省級(jí)市”、“管委會(huì)”等新區(qū)劃形態(tài)不斷涌現(xiàn)。

據(jù)馬懷德介紹，目前，規(guī)范我國(guó)行政區(qū)劃的主要程序依據(jù)是國(guó)務(wù)院于1985年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)定》”）和民政部2004年發(fā)布的《民政部關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整變更審批程序和紀(jì)律的規(guī)定》?！暗咦鳛楝F(xiàn)行行政區(qū)劃變更的主要規(guī)定，內(nèi)容顯得過(guò)于簡(jiǎn)陋、滯后”。

事實(shí)上，他指出，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)行政區(qū)劃的管理多依賴于政策和行政手段的調(diào)控，依靠中央政府和省級(jí)政府的審批，缺乏法治思維和依法管理的依據(jù)。對(duì)行政區(qū)劃實(shí)行政策調(diào)控有利于中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制，但其缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性，隨意性較大。

作為中國(guó)首位行政訴訟法博士，馬懷德直接參與了《立法法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等多部法律的起草工作，也多次為各部委和地方政府作依法行政講座。

馬懷德表示，我國(guó)行政區(qū)劃的設(shè)置早已脫離了《憲法》的規(guī)定。例如，地級(jí)市管轄區(qū)縣、直轄市管轄自治縣、市和市轄區(qū)管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)等都是《憲法》沒(méi)有規(guī)定但又普遍存在的。

他提出，在法治國(guó)家，行政區(qū)劃的有關(guān)事項(xiàng)，均由一國(guó)《憲法》或憲法性法律加以規(guī)范。但因?yàn)椤稇椃ā返膶蛹?jí)太高且不易修改，就使得實(shí)踐中時(shí)常產(chǎn)生一些行政區(qū)劃的設(shè)置是否違憲的爭(zhēng)議。不論地級(jí)市管轄區(qū)縣體制在客觀上的利弊，地級(jí)市管轄區(qū)縣在法律層面是否符合我國(guó)《憲法》的規(guī)定，也存在很大的爭(zhēng)議。

“隔級(jí)決定有利于統(tǒng)籌規(guī)劃，但也影響地方自主性”

依據(jù)《憲法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院決定省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，決定自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分；省、自治區(qū)、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。

這被稱為“隔級(jí)決定”，也是我國(guó)行政區(qū)劃變更的主要制度。

在實(shí)踐當(dāng)中，我國(guó)行政區(qū)劃的變更絕大多數(shù)情況下都是有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)地方的申請(qǐng)，從而作出變更行政區(qū)劃的決定。但有時(shí)，上級(jí)需要從戰(zhàn)略發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)等角度，對(duì)所轄區(qū)域作出統(tǒng)一規(guī)劃和部署，從而主動(dòng)變更下級(jí)的行政區(qū)劃。

主動(dòng)變更與依申請(qǐng)變更在審批主體、程序等方面都有所不同。它往往是上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)從區(qū)域發(fā)展的大局出發(fā)，在下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)未申請(qǐng)變更行政區(qū)劃的情形下，直接變更下級(jí)行政區(qū)劃的建置和區(qū)域劃分。

馬懷德表示，“從理論上講，隔級(jí)決定更有利于統(tǒng)籌規(guī)劃，均衡地方的利益博弈。但在實(shí)踐中，隔級(jí)決定也影響了地方對(duì)區(qū)劃變更進(jìn)行自主管理和決定的權(quán)力，產(chǎn)生了很大的負(fù)面作用?！?/p>

以2010年北京市東城區(qū)與崇文區(qū)合并、西城區(qū)與宣武區(qū)合并為例，馬懷德提出，雖然這次區(qū)劃調(diào)整由中央直接決策，北京市委具體組織實(shí)施。但是，直到國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意北京市調(diào)整部分行政區(qū)劃的批復(fù)》，北京市人大及其常委會(huì)都未得到任何表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，北京市的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和絕大多數(shù)市民也不知情，有種“突然”的感覺(jué)。

在馬懷德看來(lái)，這次北京市行政區(qū)劃的變更就暴露出隔級(jí)決定忽視地方權(quán)力機(jī)關(guān)自主管理權(quán)的問(wèn)題，“在隔級(jí)主動(dòng)變更的情形下，應(yīng)當(dāng)尊重地方的自主管理權(quán)，由地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)本轄區(qū)范圍內(nèi)的重大事務(wù)作出最終決定。如國(guó)務(wù)院將北京市東城區(qū)與崇文區(qū)合并，將西城區(qū)與宣武區(qū)合并時(shí)，應(yīng)當(dāng)由北京市人大常委會(huì)作出最終決定?！?/p>

目前，我國(guó)行政區(qū)劃的變更主要依靠行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)、審批等內(nèi)部程序，并不對(duì)社會(huì)公眾開放，缺乏民主參與和論證等環(huán)節(jié)。北京2010年的區(qū)劃調(diào)整也暴露出這方面的問(wèn)題。

馬懷德指出，對(duì)我國(guó)而言，建立行政區(qū)劃變更的公民參與機(jī)制，應(yīng)通過(guò)信息公開和聽取公眾意見的程序來(lái)實(shí)現(xiàn)。信息公開和聽取公眾意見是現(xiàn)代法治政府在制定公共政策、決定公共事務(wù)或采取對(duì)公眾有影響的行動(dòng)時(shí)必須遵守的程序。

“我國(guó)傳統(tǒng)上行政區(qū)劃的管理權(quán)主要集中在中央政府，目前這種集權(quán)的管理模式已不太適合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多樣化、差異化發(fā)展需求和民主理念，暴露出諸多弊病，需要改革。”他建議道。