30名全國(guó)人大代表聯(lián)名提出制定《長(zhǎng)江法》的議案，希望能夠盡快將其列入人大立法計(jì)劃。

去年的人大會(huì)上，呂忠梅等30名代表已經(jīng)提出過(guò)制定《長(zhǎng)江法》的議案，并已作為議案交由全國(guó)人大人口環(huán)境資源委員會(huì)審查，要真正列入人大立法計(jì)劃還需要一個(gè)過(guò)程。

目前，全國(guó)人大人口資源與環(huán)境委員會(huì)將制定《長(zhǎng)江法》列為立法調(diào)研項(xiàng)目。2015年國(guó)家社科基金將制定《長(zhǎng)江法》作為國(guó)家人文社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目予以立項(xiàng)。

呂忠梅代表。  澎湃新聞?dòng)浾?刁凡超 圖

3月7日，澎湃新聞（www.school126.cn）專訪了全國(guó)人大代表、第十二屆全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅，她是《長(zhǎng)江法》國(guó)家重大項(xiàng)目課題組首席專家，也是連續(xù)兩年領(lǐng)銜提出制定《長(zhǎng)江法》議案的人大代表。

呂忠梅認(rèn)為，開(kāi)發(fā)過(guò)程中要把長(zhǎng)江保護(hù)好，“長(zhǎng)江如果沒(méi)了，經(jīng)濟(jì)帶也就不存在了?！?/p>

長(zhǎng)江流域如何在大保護(hù)的前提下進(jìn)行開(kāi)發(fā)？呂忠梅以項(xiàng)目審批為例稱，如果沒(méi)有一個(gè)整體規(guī)劃和統(tǒng)一的執(zhí)行機(jī)制，而是由各地方、各部門(mén)自己去批，結(jié)果可能是“不可收拾”。

所以長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)帶不僅要有合理的規(guī)劃，還需要嚴(yán)格的權(quán)力約束讓這個(gè)規(guī)劃落地，長(zhǎng)江法的制定就是起到這樣一個(gè)作用。

不是要為每一條流域都制定一部法律

澎湃新聞：為制定《長(zhǎng)江法》您調(diào)研了十幾年，也呼吁了好幾年。

呂忠梅：對(duì)，呼吁了十多年，最早提出制定《長(zhǎng)江法》是在2003年我第一次當(dāng)選為第十屆全國(guó)人大代表時(shí)。去年領(lǐng)銜提出的制定《長(zhǎng)江法》議案也已經(jīng)大會(huì)審查通過(guò)，不過(guò)要想列入立法計(jì)劃還需要一個(gè)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，我還繼續(xù)提議案。修訂《環(huán)保法》的議案，是呼吁了十幾年才啟動(dòng)的。

澎湃新聞：為什么要單獨(dú)為長(zhǎng)江立法？

呂忠梅：長(zhǎng)江流域涉及19個(gè)省、4億多人口，占中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量三分之一那么大，如果長(zhǎng)江流域開(kāi)發(fā)造成的生態(tài)破壞達(dá)到不可遏制局面，對(duì)中國(guó)的影響是毀滅性的。所以為什么黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都強(qiáng)調(diào)一定要把大保護(hù)放到大開(kāi)發(fā)前面，強(qiáng)調(diào)要在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)，一定要處理好這個(gè)關(guān)系。如果在開(kāi)發(fā)過(guò)程中不保護(hù)好長(zhǎng)江，長(zhǎng)江沒(méi)了，我們的經(jīng)濟(jì)帶也就不存在了。所以，長(zhǎng)江法作為流域法最重要的任務(wù)就是要處理好流域內(nèi)的各種利益關(guān)系。

長(zhǎng)江流域如何在大保護(hù)的前提下進(jìn)行開(kāi)發(fā)，我認(rèn)為在決策者層面非常清醒，公眾也不會(huì)希望等到長(zhǎng)江毀掉了再去談保護(hù)，所以大家的保護(hù)意識(shí)都有。但具體到項(xiàng)目審批的時(shí)候，如果沒(méi)有一個(gè)整體的規(guī)劃和統(tǒng)一執(zhí)行機(jī)制，而是由各地方、各部門(mén)自己去批，批下來(lái)的結(jié)果可能就是“不可收拾”。所以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶不僅要有合理的規(guī)劃，還需要嚴(yán)格的權(quán)力約束讓這個(gè)規(guī)劃落地，長(zhǎng)江法的制定就是起到這樣一個(gè)作用。

澎湃新聞：長(zhǎng)江水利委員會(huì)（下稱“長(zhǎng)江委”）不能處理這些關(guān)系嗎？

呂忠梅：長(zhǎng)江委是水利部的派出機(jī)構(gòu)，代表中央對(duì)長(zhǎng)江流域?qū)嵤┕芾恚?fù)責(zé)制定流域規(guī)劃、防洪抗旱、河道管理、水利工程建設(shè)等工作。

但是，由于歷史的原因，長(zhǎng)江委目前是一個(gè)政、事、企未明確的機(jī)構(gòu)，《防洪法》、《水法》賦予了其監(jiān)管職能，但同時(shí)它又是一個(gè)事業(yè)單位，還有下屬企業(yè)。這樣一種“混合型”機(jī)構(gòu)如何中立、公正的履行管理職能？這是個(gè)非常大的問(wèn)題，流域機(jī)構(gòu)到底應(yīng)該在法律上如何定位，這不是《水法》和《水污染防治法》可以解決的問(wèn)題。

長(zhǎng)江流域有上中下游，有左右岸，有干流、有支流，有生活水、生態(tài)水、生產(chǎn)水，這里面有十分復(fù)雜的利益關(guān)系，需要建立規(guī)則來(lái)平衡，制定法律是協(xié)調(diào)利益關(guān)系的最正式方式。

另外，長(zhǎng)江流域不僅僅是水資源利用問(wèn)題，而是包括流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口布局、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等諸多與水資源相關(guān)的開(kāi)發(fā)和利用問(wèn)題，在這個(gè)過(guò)程中，更需要立足于長(zhǎng)江流域的生態(tài)安全，以法律的形式確定長(zhǎng)江流域的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)主體的權(quán)利義務(wù)、職責(zé)權(quán)限，建立有效的體制機(jī)制。

澎湃新聞：新《環(huán)保法》已經(jīng)實(shí)施，《水污染防治法》正在修訂，這些法律不夠嗎？

呂忠梅：不夠，因?yàn)殚L(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)問(wèn)題不僅僅是污染問(wèn)題，也不僅僅是保護(hù)的問(wèn)題，而是從法律上界定保護(hù)與開(kāi)發(fā)、保護(hù)與利用、保護(hù)與保存的關(guān)系問(wèn)題。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶涉及這么大的經(jīng)濟(jì)總量、這么多的人口、這么多的地方政府、這么多的企業(yè)。從政府的角度而言，涉及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶保護(hù)職責(zé)的部門(mén)有多個(gè)，但各部門(mén)保護(hù)的目標(biāo)是不一樣的。比如農(nóng)業(yè)部門(mén)要保護(hù)長(zhǎng)江的漁業(yè)，交通部門(mén)要保護(hù)航道，旅游部門(mén)要保護(hù)風(fēng)景，但這些部門(mén)的保護(hù)與生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)有時(shí)是不一致甚至沖突的。比如，保護(hù)漁業(yè)的目標(biāo)之一是要提高魚(yú)產(chǎn)量，有可能為了提高產(chǎn)量而過(guò)度捕撈，導(dǎo)致魚(yú)類數(shù)量減少甚至滅絕。

因此，我將《長(zhǎng)江法》定位為一部流域保護(hù)與開(kāi)發(fā)的綜合法，它既不是傳統(tǒng)意義上的資源法、也不是傳統(tǒng)意義上的保護(hù)法。

澎湃新聞：為長(zhǎng)江流域制定一部法，那黃河流域、珠江流域是不是也要制定？

呂忠梅：這是很多人都在問(wèn)的一個(gè)問(wèn)題。我也看到有人提出要將長(zhǎng)江、黃河等流域機(jī)構(gòu)都升格為正部級(jí)機(jī)構(gòu)。從我們的研究來(lái)看，為長(zhǎng)江立法不等于為中國(guó)的每一條流域都立法。我們必須回答的問(wèn)題之一就是為什么只需要為長(zhǎng)江立法。

我們已經(jīng)對(duì)流域立法比較成功的國(guó)家和地區(qū)，比如美國(guó)、日本、澳大利亞、歐盟的流域立法進(jìn)行了認(rèn)真的梳理，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)特別有意思的現(xiàn)象：這些國(guó)家都有流域特別立法，但沒(méi)有一個(gè)國(guó)家為每一條流域都立法。一個(gè)流域是否需要制定特別的法律，是有條件的，也是與國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略緊密相連的。

我們認(rèn)為，從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略層面、從長(zhǎng)江流域在中國(guó)未來(lái)發(fā)展中的地位、從長(zhǎng)江流域開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)利益的特殊性等方面綜合衡量，長(zhǎng)江流域符合制定特別法的條件。我們的結(jié)論非常清楚，雖然提出了要制定《長(zhǎng)江法》，但不會(huì)簡(jiǎn)單的說(shuō)為中國(guó)的每個(gè)流域都制定一部法律。

制定了十幾年的研究計(jì)劃

澎湃新聞：長(zhǎng)江流域不同的功能區(qū)、各方利益需要做哪些梳理？

呂忠梅：“十三五”時(shí)期，國(guó)家會(huì)為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展制定專門(mén)規(guī)劃，去年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了制定長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略規(guī)劃的相關(guān)會(huì)議。我們正在根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行梳理。首先是長(zhǎng)江流域不同區(qū)域的功能定位；其次，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶不同地區(qū)的發(fā)展階段與發(fā)展任務(wù)；再次，是政府相關(guān)管理部門(mén)在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中應(yīng)該擁有的職責(zé)與權(quán)限。如果說(shuō)，未來(lái)的法律，需要設(shè)立一個(gè)特別授權(quán)的流域管理機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有的長(zhǎng)江委之間有什么不同？它應(yīng)該被賦予哪些權(quán)力？這個(gè)機(jī)構(gòu)與各地方政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)的關(guān)系應(yīng)該是怎樣的？。

還有一個(gè)非常重要的問(wèn)題是，在國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略中，市場(chǎng)機(jī)制如何發(fā)揮決定性作用，長(zhǎng)江流域的各種不同水體，比如干流與支流、湖泊與濕地的保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用也不會(huì)是完全相同的，大量的市場(chǎng)主體在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)過(guò)程中應(yīng)享有哪些權(quán)利？同時(shí)，要承擔(dān)哪些保護(hù)的義務(wù)，這就涉及到《長(zhǎng)江法》與民法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、刑法等多領(lǐng)域法律的銜接問(wèn)題，這也非常復(fù)雜。

澎湃新聞：這些關(guān)系聽(tīng)起來(lái)很復(fù)雜。

呂忠梅：所以，我們對(duì)長(zhǎng)江法的研究做了十幾年，現(xiàn)在提出制定《長(zhǎng)江法》的議案，既不是一時(shí)興起，也沒(méi)有打算一夜之間完成。目前，我們已經(jīng)完成了流域立法的學(xué)術(shù)、理論梳理，包括各個(gè)國(guó)家流域立法的制度梳理。完成了長(zhǎng)江流域立法需求的前期調(diào)研，完成了對(duì)長(zhǎng)江流域已有法律、法規(guī)、規(guī)章實(shí)施情況的分析評(píng)價(jià)，也對(duì)《長(zhǎng)江法》的立法結(jié)構(gòu)進(jìn)行了較為充分的論證。下一步，我們還會(huì)繼續(xù)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，以問(wèn)題為導(dǎo)向找準(zhǔn)立法需求；另外，我們也會(huì)邀請(qǐng)經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等不同領(lǐng)域的學(xué)者加入研究工作，我們進(jìn)行立法前的充分評(píng)估，對(duì)立法可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響、社會(huì)影響等進(jìn)行論證。比如，我們會(huì)借鑒國(guó)外的立法評(píng)估技術(shù)，對(duì)重要法律制度可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益沖突、社會(huì)效益、執(zhí)行成本等問(wèn)題進(jìn)行研究，以保證制定出來(lái)的法律具有可實(shí)施性并且能夠具有“正能量”。在這些研究的基礎(chǔ)上，最后完成這部法律。

澎湃新聞：前期的論證工作做完了？

呂忠梅：對(duì)，從課題研究的角度，我們已經(jīng)做完了前期論證。包括對(duì)中國(guó)水管理理論和實(shí)踐的歷史背景分析，我們將新中國(guó)成立以來(lái)的水管理分為了五個(gè)歷史階段。長(zhǎng)江委的職能實(shí)際上是隨著不同的歷史時(shí)期逐步拓展的，最開(kāi)始它作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，最重要的職能是防洪；后來(lái)因?yàn)槌霈F(xiàn)了污染，就成立了水資源保護(hù)局，開(kāi)始防治水污染；但這個(gè)時(shí)候，常委主要管的是水量，且沒(méi)有法律明確授權(quán)，從性質(zhì)上講，長(zhǎng)委是一個(gè)技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有行政管理職能。后來(lái)，國(guó)家制定《防洪法》、《水法》，逐步賦予其管理職能，到2002年《水法》修訂時(shí)，賦予流域機(jī)構(gòu)水資源統(tǒng)一管理職能，既管水量、又管水質(zhì)，并明確授予了七項(xiàng)職能。就這樣，長(zhǎng)委從管水量、到管水質(zhì)、再到管長(zhǎng)江資源開(kāi)發(fā)利用（比如河道采砂）逐步變成了一個(gè)綜合治理機(jī)構(gòu)，但常委的水資源保護(hù)局實(shí)行的是水利部、環(huán)保部雙重業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。這種梳理對(duì)于將來(lái)立法剝離長(zhǎng)江委的非監(jiān)管職能、合理授權(quán)是非常有意義的。

第二塊是對(duì)現(xiàn)有立法的分析評(píng)估。除了對(duì)國(guó)外的流域立法進(jìn)行收集整理外，對(duì)我國(guó)的流域立法歷史與現(xiàn)狀我們也進(jìn)行了全面分析。2001年，由長(zhǎng)江委主導(dǎo)制定的《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》，實(shí)際上第一個(gè)長(zhǎng)江流域的行政法規(guī)，然后是《太湖流域條例》，它作為國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，進(jìn)行了流域綜合立法的探索，目前的實(shí)施情況良好。當(dāng)然，我們也還有其他流域立法，比如《淮河流域污染防治條例》，就是一個(gè)不成功的典型。對(duì)于這些已有立法的分析評(píng)估，有利于我們吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

目前是制定《長(zhǎng)江法》非常好的時(shí)機(jī)

澎湃新聞：你認(rèn)為現(xiàn)在制定《長(zhǎng)江法》的時(shí)機(jī)成熟了嗎？

呂忠梅：從時(shí)代背景來(lái)看，目前是非常好的立法時(shí)機(jī)?！伴L(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”發(fā)展戰(zhàn)略處于實(shí)施初期，國(guó)家明確了保護(hù)優(yōu)先放的戰(zhàn)略，這就明確了《長(zhǎng)江法》的價(jià)值取向。

從前期基礎(chǔ)看，長(zhǎng)江流域的立法研究已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)。長(zhǎng)江委已經(jīng)積累了十幾年的調(diào)查和研究成果，他們?cè)杏嘘P(guān)科研機(jī)構(gòu)，起草過(guò)《長(zhǎng)江法建議稿》，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。我們這個(gè)團(tuán)隊(duì)，從1996年開(kāi)始從事長(zhǎng)江水資源保護(hù)問(wèn)題研究，先后參與了《水污染防治法》、《水法》、《環(huán)境保護(hù)法》等多部國(guó)家法律的制定和論證工作；直接參與了《湖北省水污染防治條例》、《湖北省湖泊保護(hù)條例》等地方立法工作，在這些立法中，都將流域綜合管理、流域協(xié)調(diào)協(xié)同理念納入，并從理論上提供了支撐。應(yīng)該說(shuō)，這些積累也為長(zhǎng)江法的制定提供了基礎(chǔ)。

下一步的工作就是要把“事理”轉(zhuǎn)換成“法理”，把“理論”轉(zhuǎn)化為“實(shí)踐”，把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展“保護(hù)優(yōu)先”的理念變成合理的制度安排，契合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的需求，并切實(shí)保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展。

澎湃新聞：人大環(huán)資委對(duì)制定《長(zhǎng)江法》持什么樣的態(tài)度？

呂忠梅：他們態(tài)度很積極，也啟動(dòng)了相關(guān)的立法調(diào)研工作。

澎湃新聞：接下來(lái)還要做哪些工作？

呂忠梅：我們準(zhǔn)備從今年開(kāi)始，集中一段時(shí)間對(duì)長(zhǎng)江流域進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。從整體上把握流域的不同河段、不同水體面臨的不同問(wèn)題，比如有些生態(tài)敏感區(qū)是否需要建立特別保護(hù)區(qū)，禁止開(kāi)發(fā)；有些地方是否限制開(kāi)發(fā)，限制什么、采取何種限制措施？有些地方可以開(kāi)發(fā)，但生態(tài)保護(hù)的底線在哪里？所以，調(diào)研任務(wù)還很重。在調(diào)研的基礎(chǔ)上，我們會(huì)梳理主要問(wèn)題，并根據(jù)不同的問(wèn)題召開(kāi)若干研討會(huì)，充分聽(tīng)取各方面的利益訴求和意見(jiàn)建議，盡可能的在立法時(shí)不遺漏、不放棄各種利益訴求，只有這樣，才可能進(jìn)行充分的利益溝通和利益平衡，制定一部好的法律。

希望這部法律能夠與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃同步推進(jìn)?，F(xiàn)在，我們提議案、向媒體發(fā)聲，就是想讓各部門(mén)、全社會(huì)形成長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施必須立法先行、于法有據(jù)的共識(shí)，希望大家一起來(lái)推動(dòng)《長(zhǎng)江法》的盡快出臺(tái)。

（實(shí)習(xí)生朱美仙、藤藝菲、張蓓、趙婧怡對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）