在日本，不管對什么事情，每進(jìn)行一次民意調(diào)查，總有些不滿的回答：政府過于袒護(hù)大企業(yè)啦，政治家自私自利啦，官僚盛氣凌人啦，學(xué)問不切實(shí)用啦，現(xiàn)代文明過分偏重于物質(zhì)文明啦，通貨膨脹過猛啦，住房情況太糟啦，等等。即使在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的最興盛時(shí)期，被調(diào)查的家庭，也會表達(dá)對經(jīng)濟(jì)的不滿?？墒?，關(guān)于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)城市、控制污染、取締犯罪等問題，歐美各國政府是否比日本做得更好呢？這不妨問一問考察過外國的日本人。他們往往是遺憾地?fù)u頭，慨嘆歐美各國為什么頹廢到那般地步。歐美以外的國家的狀況，不言而喻，那是更糟糕的。日本人雖然全部了解這些情況，但卻馬上轉(zhuǎn)換話題，問起你來：“你看日本什么地方還不行？”這在外國人看來，日本人真是不知足啊！

日本政府為什么能夠比其他國家更好地解決了當(dāng)代社會面臨的這些問題呢？日本是怎樣選擇和培養(yǎng)去解決這些問題的領(lǐng)導(dǎo)人的呢？那些身負(fù)重任的領(lǐng)導(dǎo)人們?yōu)槭裁茨芡瓿扇蝿?wù)而不沉溺于私利私欲之中呢？為什么日本的官僚制度既不腐敗又不脫離國民，而一直保持著能充分解決問題的權(quán)限呢？

日本由兩個(gè)集團(tuán)執(zhí)掌大政方針：一個(gè)是以首相為首、包括各省大臣在內(nèi)的政治家集團(tuán)，另一個(gè)是高級官僚集團(tuán)。與其他實(shí)行議會民主制的國家一樣，首相由國會選舉產(chǎn)生?？墒牵砸痪盼逦迥暌詠?，自由民主黨在國會中一直維持著第一大黨的地位，國會的權(quán)限只是承認(rèn)自民黨所選出的總裁為首相而已。首相主要是從國會議員中任命內(nèi)閣大臣及各廳的長官。通常，內(nèi)閣的核心成員都是自民黨各派系的首腦。

日本的政治家雖有權(quán)決策，但與美國的政治家相比，他們是不容易指揮官僚的。對于各省廳的人事，首相任命的只是大臣和政務(wù)次官，而實(shí)際左右各個(gè)省廳的卻是官僚出身的事務(wù)次官，可以說各個(gè)省廳的重要事務(wù)，并非由政治家，而是由官僚們一手包辦的。

這樣一來，日本官僚的權(quán)限很大，相反，比起美國來，地方自治體的權(quán)力較小，司法部門對行政部門的權(quán)限也小。雖然大臣有相當(dāng)大的權(quán)限，但比起美國的議會來，日本國會的權(quán)力較弱。在日本，許多行政法規(guī)是由官僚而不是由國會議員起草的。

所有的高級官僚都有足以炫耀的學(xué)歷。全國共有二百萬名大學(xué)生，其中最優(yōu)秀者均集中在東京大學(xué)，這一點(diǎn)是為社會所公認(rèn)的。進(jìn)入這所大學(xué)，必須通過嚴(yán)格的入學(xué)考試。在東大中，法學(xué)部又占有特殊的位置。學(xué)生們在這里與其說是學(xué)政治學(xué)、法律學(xué)，不如說是在學(xué)如何當(dāng)官執(zhí)政。應(yīng)屆畢業(yè)生經(jīng)過高等文官考試合格之后，才進(jìn)入官廳工作。其中，成績優(yōu)秀的畢業(yè)生，可進(jìn)入大藏省、通產(chǎn)省、外務(wù)省、經(jīng)濟(jì)企劃廳等有權(quán)力的省廳。這些省廳每年各吸收二十幾名精英學(xué)生進(jìn)來，其中十五名左右為東大法學(xué)部畢業(yè)生。過去，東大法學(xué)部畢業(yè)生曾占十八九名，現(xiàn)在比以前放寬了一些，也放進(jìn)一些其他大學(xué)的畢業(yè)生。其余的名額則為其他的國立大學(xué)，如京都大學(xué)、一橋大學(xué)以及慶應(yīng)、早稻田等著名私立大學(xué)畢業(yè)生或東大的經(jīng)濟(jì)學(xué)部畢業(yè)生。這樣培養(yǎng)出來的精英官僚，不僅有才能，而且為社會所尊敬。具有這種精英機(jī)構(gòu)的國家，除日本之外，恐怕只有法國了。美國有些官僚的薪金比日本高級官僚多，但是，他們既未受過這樣的教育，也不是通過考試選拔上來的。如果硬要在美國尋找類似的人，大概就屬那些大學(xué)畢業(yè)后又進(jìn)法學(xué)院學(xué)習(xí)，然后進(jìn)最高法院工作的人了。日本善于在本單位內(nèi)部長期培養(yǎng)人才，直到退休年齡，這一點(diǎn)與美國大相徑庭。

每年總共有五百余名精英進(jìn)入省廳工作，要求他們每一個(gè)人都是“全面手”。他們一進(jìn)入機(jī)關(guān)大門，便按“論資排輩制度”的慣例行事。例如，每天十點(diǎn)上班，比普通職員要晚一個(gè)小時(shí)，因?yàn)閼T例如此?？墒?，普通職員五點(diǎn)或六點(diǎn)鐘下班，精英官僚則工作到九點(diǎn)或十點(diǎn)鐘，星期六也不例外。他們總是準(zhǔn)備承擔(dān)額外的工作。工作忙時(shí)，就在機(jī)關(guān)里過夜。他們的薪水根據(jù)“論資排輩制度”晉升，但比在民間企業(yè)工作的同學(xué)，收入低一些。官廳的辦公室較簡陋，特別津貼也少。法律上未規(guī)定退休年齡，但幾乎所有精英官僚都在五十五歲退職。一般官僚可以多干幾年再退職，有的年過六十五歲，仍繼續(xù)工作。日本的精英官僚要求為國獻(xiàn)身，這一點(diǎn)其他國家大致相同。他們充分意識到自己是在處理國家大事，因此辦事得當(dāng)，就感到莫大的自豪。

這五百多名精英官僚結(jié)為一體，形成一種集團(tuán)思想。他們有時(shí)不免受到某種程度的政治壓力，但在過多干涉自己工作的政治家面前，官僚們能毫不猶豫地團(tuán)結(jié)起來。工作以“課”為單位進(jìn)行，“課”的工作如何，根據(jù)它對整個(gè)機(jī)關(guān)作出多大貢獻(xiàn)來衡量。一個(gè)人在“課”內(nèi)的評價(jià)如何，根據(jù)他能否同上下左右協(xié)調(diào)地工作來決定，上司是不會提升一個(gè)不能協(xié)調(diào)工作的人的。每個(gè)人在自己的“課”里發(fā)揮積極性，以保持本人在整個(gè)機(jī)關(guān)里的地位。

精英們按部就班，在一個(gè)崗位上工作二至四年。開頭幾年為見習(xí)期間，然后安排到地方、國外或機(jī)關(guān)的主要“課”里工作。他們歷任兩三個(gè)單位的職務(wù)之后，就可顯出普通精英與超精英的差別來。特別有培養(yǎng)前途的人，被安排到大臣官房等有權(quán)力的部局里工作。這批人到了三十歲，就可以顯出在同時(shí)進(jìn)機(jī)關(guān)的人中，誰可能在二十年后當(dāng)上事務(wù)次官。在五十歲前后，同期同學(xué)中幾個(gè)出類拔萃的人，當(dāng)上主要局的局長，其他的同學(xué)，則全體主動辭職。過不了很久，人們又會評論在局長當(dāng)中誰最適合當(dāng)事務(wù)次官。當(dāng)現(xiàn)職的事務(wù)次官指名誰接他的班時(shí)，其他的同期同學(xué)則全體主動辭職。辭職并不是規(guī)定，而是慣例。辭職之后，他們的未來是有充分保證的。民間企業(yè)和各種政府團(tuán)體的肥缺已為他們準(zhǔn)備好了。他們還可以登上政界舞臺。企業(yè)和團(tuán)體歡迎他們，固然是因?yàn)樾蕾p他們的能力，但主要還是期望他成為本單位與原官廳之間的橋梁。因此，他們在辭職之后，仍然努力繼續(xù)同原官廳的同事保持聯(lián)系。

在官廳任職年深月久，同屆同學(xué)中可能登上事務(wù)次官寶座的人選將越來越集中，到最后會集中到三四個(gè)人身上。一旦覺得自己可能當(dāng)頭頭，還要干二十年才行。在美國，政府有權(quán)任命一些不甚有知識和經(jīng)驗(yàn)的人去當(dāng)各部門的第一把手，這使日本官僚驚嘆不已。哪怕他是法律學(xué)家、學(xué)者或?qū)崢I(yè)家，都有個(gè)隔行如隔山的問題，一個(gè)外行難道能勝任工作嗎？在一個(gè)人地生疏的機(jī)關(guān)，怎么能夠掌握確切的信息資料，對別人發(fā)號施令呢？他們帶著這些疑問，并不完全是在諷刺地對訪日的美國人說：“你們能從外面選拔有能耐的人，最大限度地發(fā)揮他的才能，把新的思想帶進(jìn)來……貴國的制度，實(shí)在令人不勝敬佩之至?！?/p>

同屆同學(xué)的高級官僚們，不管在本部門，還是在別的部門，隨著同時(shí)升級，交往也加深。這種交往關(guān)系，許多人開始于就讀東大法學(xué)部時(shí)期，或者更早，開始于所謂尖子高中時(shí)期。當(dāng)然，在同一省廳工作的人，接觸機(jī)會多，容易親密起來，但與其他單位的人也有交際的機(jī)會。互相了解了，就能更好地溝通思想，交換意見，比單純的公文來往和公式會議上的討論要方便得多，也容易估計(jì)到在某個(gè)問題上，其他的省廳會作何反應(yīng)。一到四十歲，身居要職的官僚便要積極地利用與其他省廳的同屆同學(xué)交際的機(jī)會。這樣做，有利于順利地進(jìn)行工作，進(jìn)而，在晉升到真正的高位時(shí)，這些交際會比以前發(fā)揮更大的作用。

在華盛頓，每當(dāng)新政府誕生，總是任用新人為政府各部的部長，以求克服官僚主義的軟、懶、散狀態(tài)，這種做法已成慣例。這在日本人看來，是官廳部門完全屈服于總統(tǒng)的權(quán)力，等于失去官廳的自主性和無畏精神。而且，從長遠(yuǎn)來看，這也有礙于培養(yǎng)有才干的官僚。日本的高級官僚因平時(shí)辦事不受別人橫加干涉，他們以身為官僚而自信，善于互相配合，能大膽地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。如果他們不得不奉承外來的領(lǐng)導(dǎo)人，那就談不上有什么自信和威信了。對他們來說，把第一把交椅讓給外來的外行，是難以忍受的。

那么，日本是怎樣做的呢？首先，精英官僚的人數(shù)少，所以他們無需去干許多下級官僚干的那些繁雜的事務(wù)性工作，能從大局出發(fā)考慮國計(jì)民生的大事。第二，日本的精英官僚常常與記者、政治家、各種審議會接觸，每每需要向?qū)Ψ秸f明自己省廳的計(jì)劃和見解。

為協(xié)商共同的問題，各省廳的主要官僚們還經(jīng)常召開會議。每周舉行的事務(wù)次官會議就是其中之一。為了在這樣的會議上不使自己的單位落下壞名聲，他們得敏感地了解輿論動向和其他單位的要求。當(dāng)然，每個(gè)單位都各有自己的權(quán)限，所以，都能相應(yīng)地發(fā)揮各自的行政效果，而不會一味聽命于別的部門的意見?？墒?，因各省廳根據(jù)自己的判斷采取的行動常會引起別的部門的不滿，所以，各個(gè)省廳都為取得更好的成果而努力。這些高官要人同政界、實(shí)業(yè)界、新聞界頻繁接觸，互通聲氣，從而形成共同的見解。他們不愿意孤立，都希望努力工作，以取得為別人贊譽(yù)的好成績，所以，無需像美國那樣用免職的威脅來促其工作。

日本的官廳是如何保持精英官僚們的這種熱情和干勁的呢？首先，他們退職的年齡都較早，使權(quán)力都集中在正值壯年的人手中，這些人都希望能在有生之年見證自己制定的政策的效果。再者，精英官僚的人數(shù)少，彼此間的關(guān)系緊密，互相切磋的要求強(qiáng)烈。他們因受同事的尊敬而敏求上進(jìn)，也要善于體察同事的情緒。他們通過打麻將、打高爾夫球、宴會、周末旅行和逛酒吧等私人交往來消除彼此間的緊張關(guān)系。日本的官僚還善于互相幫助。這是因?yàn)樗麄冎?，只有跟眼前的同事同心協(xié)力地工作，取得好成績，自己才能有更好的發(fā)展。精英官僚社會地位高，還享有各種特權(quán)。他們的家屬十分明白這樣做大有好處，對他們加班加點(diǎn)毫無怨言。

政治家也承認(rèn)官僚的優(yōu)秀，因此，注意不得罪他們。國會議員沒有自己的調(diào)查機(jī)構(gòu)，因此，在專業(yè)問題上不得不依靠官僚。對官廳持批評態(tài)度的政治家很可能受到來自官廳的報(bào)復(fù)。譬如，官廳故意提供不完整的資料，政治家據(jù)此在國會上發(fā)表演講，就會受窘蒙辱。之所以不常有這種情況，是因?yàn)閲鴷h員清醒地知道與官僚搞好關(guān)系是上策。對國會議員來說，想要實(shí)現(xiàn)自己選區(qū)里的建設(shè)計(jì)劃和提高大米收購價(jià)格等，無論如何得有官僚的協(xié)助。從政界來到官廳當(dāng)大臣和政務(wù)次官的人，對于興辦公共事業(yè)、提高米價(jià)、幫助中小企業(yè)和增加福利預(yù)算等涉及政治家本分的問題，在某種程度上要發(fā)表意見。在處理農(nóng)民、中小企業(yè)和大企業(yè)的利害關(guān)系時(shí)，這些政治家就要大講特講了。不過他們要掌握分寸，不能使國家的預(yù)算發(fā)生大變化。至于日常行政事務(wù)，都委托事務(wù)次官和其他官僚去辦。

作為政治家，盡管能就有利害關(guān)系的問題行使相當(dāng)大的發(fā)言權(quán)，但就拿首相來說，他自己的調(diào)查機(jī)構(gòu)也是有限的，所以，他也知道，不挑官僚的毛病，與他們搞好關(guān)系，利用他們準(zhǔn)備好的材料是上策。各省廳派遣三四名財(cái)政、外交、內(nèi)政等方面的專家，以備首相就近咨詢。他們在首相身邊工作，但人們并不認(rèn)為他們是效忠首相的心腹，而僅僅把他們看作是本單位和首相之間的聯(lián)絡(luò)員。實(shí)際上，首相并不獨(dú)自制定政策。他只是同官僚們密切聯(lián)系，把各省廳的意見綜合起來，然后作為政策發(fā)表。總之，日本的官僚有許多特權(quán)和權(quán)限，以此來提高他們的士氣，使他們有所建樹。

首相產(chǎn)生的經(jīng)過同精英官僚的產(chǎn)生一樣，也需要經(jīng)年累月的培養(yǎng)過程，幾無例外。一位首相，畢業(yè)于哪個(gè)大學(xué)雖不一定很重要，但要成為首相的候選人，就要先成為自民黨內(nèi)的一派之長，這至少需要二十年的時(shí)間。所謂派系，最初就是以將來有希望當(dāng)首相的人物為中心的結(jié)合，派系內(nèi)的成員可望在總裁選舉中投本派之長一票。作為報(bào)答，可以在平日從本派之長那里得到經(jīng)濟(jì)上的援助，或者被安排擔(dān)任國會里的主要職務(wù)。

成為派系之長的人有兩種類型。一種是年輕時(shí)就當(dāng)上了國會議員的“地道的政治家”。當(dāng)選三四次，有六年以上議員資格，積累了作為國會議員的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，自民黨的高層認(rèn)為他是有前途的新生力量，就會任命他擔(dān)任某個(gè)省廳的政務(wù)次官。當(dāng)他歷任過幾個(gè)大臣職務(wù)之后，就建立自己的派系。有的人是接替某個(gè)引退的派系之長，也有人脫離某派系而獨(dú)立。派系原則上在一九七六年取消了?？墒牵F(xiàn)在結(jié)成了與派系有同樣機(jī)能的政策研究會來代替它。這個(gè)政策研究會不用說是共同對付在野黨的，但同時(shí)又捍衛(wèi)各自內(nèi)部成員的利益。

另一種類型是從官界進(jìn)入政界的人。當(dāng)幾年國會議員后，在被認(rèn)為有前途時(shí)，便形成派系，這與前者相同。最近，有許多立志成為政治家的優(yōu)秀青年，首先是進(jìn)官廳工作，在那里取得社會威信和行政經(jīng)驗(yàn)，再相機(jī)出馬競選國會議員。他們轉(zhuǎn)入政界較早，有時(shí)三十來歲就出馬競選。當(dāng)了國會議員并積累了一定的資歷之后，就成為一個(gè)派系之長。在幾位派系之長當(dāng)中，最有希望當(dāng)首相的就是這個(gè)官僚出身的政治家。他們有行政事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，其卓越的才能已經(jīng)得到證明，也不像政界那些從下面往上爬的政治家那樣受到各種制約。從五十年代中期到今天，非官僚出身的首相只有三木、田中兩人。這兩個(gè)人是在特殊情況下嶄露頭角的，從他們占主導(dǎo)地位時(shí)的自民黨內(nèi)的情況來看，今后官僚出身的人可望當(dāng)首相。

不管原是政界人物還是官僚出身的派系之長，至少歷任六種重要職務(wù)，才能成為首相的候選人。所謂重要職務(wù)是指自民黨干事長 要省廳（大藏省、通產(chǎn)省、外務(wù)省、經(jīng)濟(jì)企劃廳等）的大臣。當(dāng)黨的干事長，可以處理財(cái)政和黨務(wù)，以積累經(jīng)驗(yàn)。而即使當(dāng)了大臣，因省廳的實(shí)際業(yè)務(wù)如上所述，是事務(wù)次官獨(dú)自處理的，大臣本人不單獨(dú)對省廳的工作方針下指示。可是，他需要善于掌握省廳內(nèi)的主流的動向，與省廳的上層領(lǐng)導(dǎo)和黨的領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)調(diào)一致。另外，作為一個(gè)大臣，還要對本省的工作了如指掌，在社會上替本省說話。除了履行大臣的職責(zé)之外，還要關(guān)照本派系的黨員，學(xué)會掌管派系工作的經(jīng)驗(yàn)。

歷任幾個(gè)職務(wù)的各派系之長后，誰能當(dāng)首相，還與各種因素有關(guān)：資格要老，要能同其他政界領(lǐng)導(dǎo)人打交道，要看各派系的動靜和黨內(nèi)的氣氛，要看時(shí)機(jī)與社會上的評價(jià)等等。最后決定首相人選的是黨內(nèi)的元老們，他們的決定在很大程度上也受上述因素的影響。過去二十年中，因政治妥協(xié)而誕生的首相，只有三木武夫首相。當(dāng)時(shí)，兩大派系之長互相牽制，黨便選擇了第三勢力人物三木。雖是意外的決定，但他也曾歷任上述被認(rèn)為是當(dāng)首相先決條件的各職位。

當(dāng)首相的人都擔(dān)任過一些有影響的省廳的大臣，又擔(dān)任過國會里的重要職務(wù)，因此，與官僚和政治家們有幾十年的親密交往，必要時(shí)可以得到他們的幫助。在需要通過非正式途徑了解情況和征求意見時(shí)，隨時(shí)可以跟老部下、黨內(nèi)人士或有交情的新聞記者商量。在這一點(diǎn)上，英國的政黨領(lǐng)導(dǎo)人和官僚完全沒有私人交情，同日本大不相同。

首相在眾議院里是議席最多的黨的總裁，因此他是由多數(shù)黨的黨員來選定的。即使個(gè)人魅力無限，但如無法讓中央政府有效運(yùn)作，還是不會被選為首相的。政治經(jīng)驗(yàn)豐富、富于領(lǐng)導(dǎo)能力并得到許多省廳協(xié)助的人物最有可能被選上來。當(dāng)他碰到重要事項(xiàng)，不是他一個(gè)人的才智所能處理，可以交給下面的專家去解決。在美國，從未在華盛頓官僚體系內(nèi)任過職，或者從未在首都工作過的人當(dāng)選，對官僚們發(fā)號施令，這種做法使日本人大感不解。在日本人看來，這樣做會挫傷高級官僚的自尊心和熱情，提出外行或主觀武斷的政策，而這種模式導(dǎo)致的不夠老練的、缺乏一貫性的方針，可能會把外交關(guān)系鬧僵。