利益沖突在各國（地區(qū)）都普遍存在。然而，在東亞各國（地區(qū)），利益沖突由于與復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、人情文化交織在一起更顯得難以甄別與有效治理。

其中，同屬于東亞文化圈的香港特別行政區(qū)也同樣面臨復(fù)雜的利益沖突現(xiàn)象。

自1990年代初期開始，隨著政府允許高層官員相對(duì)自由地向私營機(jī)構(gòu)流動(dòng)，利益沖突現(xiàn)象開始在香港的高層公務(wù)員中逐漸增多，尤其是高級(jí)公務(wù)員退休之后的工作應(yīng)聘現(xiàn)象屢見不鮮。

例如在1997年就有70名前政府高級(jí)公務(wù)員申請(qǐng)建立顧問（咨詢）公司。1997回歸之后香港的政經(jīng)環(huán)境的變化導(dǎo)致公務(wù)員人員構(gòu)成和管理也產(chǎn)生了相應(yīng)的變化。本土的高級(jí)公務(wù)員在退休后會(huì)傾向于受雇于私營機(jī)構(gòu)，這使得公務(wù)員退休管理面臨很大的挑戰(zhàn)；與此同時(shí)，香港特區(qū)政府曾一度致力于推行私有化為導(dǎo)向的新公共管理變革。

與之相對(duì)應(yīng)的正是兩種最為典型的利益沖突形式：其一是延后利益，即公職人員在退休或離任之后去私營機(jī)構(gòu)工作以換取曾經(jīng)在擔(dān)任公職時(shí)交換利益獲得的好處；其二是在私有化運(yùn)動(dòng)下，公職人員利用公共服務(wù)外包或其他機(jī)會(huì)尋求私人利益。

其中，最為典型的形式就是“延后利益”(deterred interest)，即高級(jí)公務(wù)員在退休之后受聘于私營機(jī)構(gòu)而有可能引發(fā)的延后利益沖突。

這方面的案例自1998年之后一直不斷。那么，香港是怎樣對(duì)這樣的新變化進(jìn)行管理的呢？

梁展文事件

梁展文（Leung Chin-man JP ）是特區(qū)政府一名已退休的高級(jí)公務(wù)員。其于1966年10月進(jìn)入政府工作，在1976年10月加入政務(wù)主任職系，并曾擔(dān)任多個(gè)職位；在1999年8月至2002年6月任職屋宇署署長；在2002年7月至2006年1月任職房屋及規(guī)劃地政局常任秘書長（房屋）/房屋署署長。2006年1月開始退休之前的離職前休假，直至2007年1月。在2006年9月至2007年11月期間，梁展文曾先后提出4項(xiàng)離職后從事工作的申請(qǐng)，全部獲公務(wù)員事務(wù)局局長批準(zhǔn)。

2008年8月1日，新世界中國地產(chǎn)有限公司（下稱 “新世界中國地產(chǎn)”）宣布，由該日起委聘梁展文先生為該公司的執(zhí)行董事及副董事總經(jīng)理。該項(xiàng)宣布引起公眾爭議。引起公眾嘩然的原因在于新世界中國地產(chǎn)是新世界發(fā)展有限公司（下稱“新世界發(fā)展”）的附屬公司，而新世界發(fā)展旗下另一附屬公司新創(chuàng)建集團(tuán)有限公司（下稱“新創(chuàng)建”），擁有添星發(fā)展有限公司（下稱“添星發(fā)展”）50%的股權(quán)。添星發(fā)展是紅灣半島私人機(jī)構(gòu)參建居屋計(jì)劃（下稱“私人參建計(jì)劃”）發(fā)展項(xiàng)目的發(fā)展商。

由于政府在2002年推出重新定位的房屋政策，當(dāng)中包括停建及停售居者有其屋計(jì)劃單位，以及終止私人參建計(jì)劃，因此該發(fā)展項(xiàng)目下的單位需作處理。香港政府在2003年以8億6400萬元的契約修訂補(bǔ)價(jià)款額，將這個(gè)位于市區(qū)林海地段，共有2470個(gè)單位的紅灣半島私人參建計(jì)劃項(xiàng)目售予添星發(fā)展，讓其在公開市場出售有關(guān)單位。而梁展文在1999年8月至2002年6月任職屋宇署署長，以及在2002年7月至2006年1月任職房屋及規(guī)劃地政局常任秘書長（房屋）/房屋署署長期間曾參與制訂或執(zhí)行的重大房屋或土地政策及根據(jù)該等政策作出的決定，包括處理紅灣半島私人參建計(jì)劃單位等。這其中是否存在利益輸送和官商勾結(jié)成為公眾質(zhì)疑的焦點(diǎn)問題。

由于事件關(guān)系到高級(jí)公務(wù)員，影響到香港特區(qū)政府的廉潔形象，因此香港特區(qū)第四屆立法會(huì)（2008.10—2012.09）于2008年12月10日通過決議委任專責(zé)委員會(huì)，調(diào)查梁展文離職后從事工作及相關(guān)的事宜。最終，該委員會(huì)的報(bào)告對(duì)此事件做出了以下結(jié)論：（1）梁展文先生在處理紅灣半島單位的過程中，有深入和直接的參與，并擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)及統(tǒng)籌者的角色；（2）紅灣半島發(fā)展項(xiàng)目是由新世界中國的母公司旗下附屬公司擁有的公司發(fā)展，而附屬公司的業(yè)務(wù)利益與母公司的業(yè)務(wù)利益是分不開的。梁展文受聘到新世界中國地產(chǎn)工作，顯然有利益沖突的問題存在。因此，梁展文接受聘任到新世界中國地產(chǎn)工作是不恰當(dāng)?shù)?；?）梁展文先生向公務(wù)員事務(wù)局提出到新世界中國地產(chǎn)工作的申請(qǐng)沒有盡其責(zé)任，坦誠地提供與其申請(qǐng)有關(guān)的所有資料，亦沒有持守《公務(wù)員良好行為指南》所載的公務(wù)員在離職后從事工作時(shí)應(yīng)秉持的良好行為。梁展文的行為不符前任高官應(yīng)有的操守，足以影響公務(wù)員隊(duì)伍的聲譽(yù)；（4）參與處理梁展文先生申請(qǐng)的官員，大部分均采取狹窄的角度考慮該申請(qǐng)，沒有全面考慮公務(wù)員事務(wù)局通告第10/2005號(hào)所載列的6項(xiàng)評(píng)審準(zhǔn)則，并對(duì)評(píng)審準(zhǔn)則各有不同理解。他們處理有關(guān)申請(qǐng)所采取的方法不一，手法粗糙，態(tài)度有欠認(rèn)真及過分依賴信譽(yù)制度。

上述案例說明高層官員在退休或離任后從事私營部門工作確實(shí)會(huì)引發(fā)公眾關(guān)注，其焦點(diǎn)就在于是否存在“延后利益”。

梁展文的案例顯示出，雖然對(duì)于高層官員退休后到私營機(jī)構(gòu)工作需要提出申請(qǐng)，但對(duì)于如何界定是否存在“利益沖突”，相關(guān)的審批機(jī)構(gòu)在理解和界定時(shí)會(huì)存在較大的主觀性，這直接導(dǎo)致監(jiān)管制度存在漏洞。

在這個(gè)案例中，香港立法會(huì)專門調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告指出，公務(wù)員事務(wù)局在批審梁展文的申請(qǐng)時(shí)采取“狹窄的角度”考慮該申請(qǐng)，但狹窄與寬泛的角度在操作層面上是很難具體量化的。因此，這個(gè)案例顯示出“利益沖突”作為一種新型的腐敗形式，其具有非常獨(dú)特的特征。

相比較于傳統(tǒng)的賄賂等腐敗形式，利益沖突更加具有隱蔽性和潛在性：它介于一個(gè)灰色地帶，不易于根據(jù)法律檢控，尤其難以用法律條文去制裁。由于這種潛在的利益沖突很難被取證，所以即便公眾質(zhì)疑其有延后利益，但僅僅限于政府進(jìn)行相關(guān)政策的檢討和改進(jìn)，而無法從法律上進(jìn)行任何制裁。另一方面，難以利用法律進(jìn)行制裁的這種灰色特性也使得利益沖突往往會(huì)引發(fā)民眾的極大不滿。

在這個(gè)案例中，梁展文的申請(qǐng)符合程序，獲得批準(zhǔn)，但卻遭受民眾的極大質(zhì)疑和不滿。這種客觀與主觀之間的落差引起對(duì)于利益沖突管治的理念沖突。究其原因就在于利益沖突并不能簡單地被定義為一種腐敗行為。

雖然梁展文沒有受到法律制裁，但這個(gè)案件卻使得香港對(duì)于利益沖突的管理提升至更加重要的地位。

正如立法會(huì)調(diào)查報(bào)告所指出：“首長級(jí)公務(wù)員離職后從事工作涉及公眾利益，因?yàn)榇耸玛P(guān)乎公眾對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的信任和信心。保障公眾利益應(yīng)是審核離職后從事工作的申請(qǐng)的首要考慮因素，但亦應(yīng)在保障公眾利益與個(gè)人就業(yè)權(quán)利之間求取平衡?！?/p>

這種理念一直貫穿在香港的利益沖突管理邏輯之中。

利益沖突的管理困境

香港管理利益沖突的思路和模式借鑒于英國。香港直接仿照了英國的商業(yè)任職咨詢委員會(huì)（the Advisory Committee on Business Appointments ，簡稱ACoBA），于1987年十月建立了獨(dú)立的離職公務(wù)員就業(yè)申請(qǐng)咨詢委員會(huì)（Advisory Committee on Post-retirement Employment of Civil Servants ，簡稱ACPE）。ACPE專門為政府提供“規(guī)管公務(wù)員在停止職務(wù)后從事外間工作的政策”，“旨在確保正值離職前休假的公務(wù)員或已離職的前公務(wù)員，不會(huì)在政府以外從事可能與其以往政府職務(wù)有實(shí)際或潛在利益沖突”。

但香港與英國又有所不同，除了都有相似功能的專門委員會(huì)之外，香港處理利益沖突的手段還有借助于專業(yè)的肅貪機(jī)構(gòu)廉政公署（ICAC）。香港的ICAC自從1974年打擊政府腐敗以來，成績顯著，因此深得人心。公務(wù)員事務(wù)局轄下的ACPE與ICAC的聯(lián)合模式成為香港目前預(yù)防和治理利益沖突的管理模式。

1.ACPE 的作法

自2006年之后，香港引入了英國的評(píng)價(jià)規(guī)則，將公務(wù)員按照級(jí)別不同分別規(guī)定不同長度的“冷河期”（管制期）。不同級(jí)別的公務(wù)員的管制期長度不同。

對(duì)于最高級(jí)別的公務(wù)員（D8）的管制期是離職或退休后三年。D8以下的公務(wù)員的管制期則是兩年。但這其中又會(huì)有具體的分別。例如級(jí)別在D4之上的需要12個(gè)月管制期，而級(jí)別在D4以下的則需要6個(gè)月。

根據(jù)這個(gè)規(guī)定，從2006年開始，不斷有案例出現(xiàn)。自2008年至2012年五年間，ACPE接受的離退休再就業(yè)申請(qǐng)的個(gè)案數(shù)目分別為56例，59例，40例，47例和54例。而D4級(jí)別以上的申請(qǐng)數(shù)字卻并不高，例如，2008年有23例，2009年有29例，2010年25例子，2011年有8例，2012年僅有7例。這也是香港ACPE透明程度不夠的表現(xiàn)之一。

與此同時(shí)，從歷年被批準(zhǔn)申請(qǐng)的數(shù)字來看，被拒絕申請(qǐng)的數(shù)字非常低。2008年拒絕3例，2009年拒絕2例，2010年拒絕0例，2011年拒絕6例，2012年拒絕3例。這樣低的拒絕率也表明ACPE在處理高層官員的申請(qǐng)時(shí)在如何界定利益沖突上具有較大的困難和挑戰(zhàn)。

上述分析表明ACPE存在一些問題。因此，香港的ACPE受到了香港媒體和立法會(huì)議員的強(qiáng)烈批評(píng)，認(rèn)為它們?cè)陔x退休高官的管理上缺乏嚴(yán)厲的規(guī)范。同時(shí)，香港的模式的特殊又在于除了借助行政機(jī)構(gòu)的力量之外，還一直依靠肅貪專業(yè)機(jī)構(gòu)ICAC一起處理涉及利益沖突的問題。相較于其他國家或地區(qū)，香港的公眾將處理利益沖突的問題更多地期望于廉政公署。因?yàn)镮CAC多年以來成功打擊政府腐敗的形象早已深入人心。

2.ICAC的作法

1990年代開始，廉政公署也已經(jīng)注意到利益沖突這種新型的貪污形式。在1998年的廉政公署年度報(bào)告中首次出現(xiàn)“利益沖突”的表述。隨后，關(guān)于“利益沖突”的內(nèi)容就不斷出現(xiàn)。利益沖突的本質(zhì)實(shí)際上是新公共管理過程中的道德倫理問題，即如何在公共服務(wù)私有化的過程中實(shí)現(xiàn)公共利益。

因此，廉政公署一方面依靠防止貪污處對(duì)政府及公營機(jī)構(gòu)制定各種相關(guān)的防止利益沖突指引；另一方面借助社關(guān)處的教育資源推廣一系列涉及公務(wù)員誠信的倫理道德教育活動(dòng)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字上看，防貪處制定利益沖突指引的部門自1998年后不斷增加，平均每一年都會(huì)涉及到2-3個(gè)政府及公營機(jī)構(gòu)部門。而社區(qū)關(guān)系處所做的防止利益沖突的教育活動(dòng)也平均每年都有1-2個(gè)專項(xiàng)講座。

3.ACPE 與ICAC聯(lián)合模式的問題

利益沖突被界定為腐敗是非常困難的。而一旦認(rèn)為利益沖突涉及腐敗，怎樣最大程度地優(yōu)化聯(lián)合策略進(jìn)行管治也是目前香港面臨的一個(gè)問題。

一旦有涉及利益沖突的政治丑聞出現(xiàn)，民眾和立法會(huì)議員要求政府加強(qiáng)更嚴(yán)格的管治。而政府面臨政治壓力時(shí)，它的選擇只是加強(qiáng)法律規(guī)范。但在長時(shí)間看來，政府卻不愿給予ACPE更多的獨(dú)立權(quán)和透明度。相反，香港現(xiàn)在只能借助公務(wù)員事務(wù)局和ICAC一起在公務(wù)員隊(duì)伍中推進(jìn)行政倫理管理。政府努力試圖通過加強(qiáng)公務(wù)員行政倫理道德教育來提高規(guī)避利益沖突的意識(shí)。

但是，在民眾看來，政府訴諸于軟性道德的管治策略卻不能有效解決問題。民眾更希望能夠引進(jìn)更加嚴(yán)格的規(guī)范來制裁。顯然，這種來自公眾的“強(qiáng)硬”規(guī)則要求與來自政府的“軟”性道德約束產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的意識(shí)沖突。

這種沖突實(shí)際上源于兩種矛盾：第一，工作權(quán)利與強(qiáng)硬規(guī)則之間的矛盾。在一些丑聞曝光后，公眾與立法會(huì)議員會(huì)較為嚴(yán)厲批評(píng)政府的作為不夠硬朗。那么是否可以采取完全取消公務(wù)員退休之后可以繼續(xù)工作的規(guī)定呢？然而，香港自從1992年引入人權(quán)法案之后，公務(wù)員工作的個(gè)人權(quán)利是必須予以保障的，因此，這種硬性的規(guī)則策略就遭遇到了第一個(gè)不可能解決的難題。其次，復(fù)雜的官商關(guān)系與強(qiáng)硬規(guī)則之間的矛盾。“香港的情況不僅是公務(wù)員有工作的人權(quán)保障與被認(rèn)為有可能存在的公私領(lǐng)域的利益交換之間的矛盾，還有權(quán)力集團(tuán)的問題，例如高層官員和商人之間，采取手段去保護(hù)他們的利益的潛在沖突?！痹谶@樣的環(huán)境下，試圖采取硬性法律約束的策略顯然不會(huì)獲得立法委員的通過。

因此，香港目前對(duì)于利益沖突的管理雖然已經(jīng)建立了一套較為規(guī)范的制度約束，例如專門處理機(jī)構(gòu)（ACPE）以及聯(lián)合管理模式等，但實(shí)際并未突破管治困境。這樣的現(xiàn)狀也表明利益沖突的概念具有不確定性以及在操作執(zhí)法上的灰色模糊性。對(duì)于如何平衡硬性的規(guī)則約束與軟性的道德培育也是香港目前在治理利益沖突過程中仍然在探索的重要問題。

香港經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國內(nèi)地的借鑒意義

上述香港關(guān)于利益沖突的治理雖然還存在一些不足和問題，但對(duì)于中國內(nèi)地的腐敗治理依然具有積極的借鑒意義。

首先，專業(yè)的處理機(jī)構(gòu)。

香港對(duì)于利益沖突的管理直接借鑒的是英國的經(jīng)驗(yàn)，即通過組建專業(yè)的管理部門進(jìn)行相關(guān)問題的處理。香港的ACPE雖然在權(quán)力上缺乏足夠的獨(dú)立性，因而其效率與效能都受到公眾一定程度的質(zhì)疑，但這個(gè)專門的專業(yè)機(jī)構(gòu)為處理日益增多的退休官員再次就業(yè)提供了制度性的解決渠道。通過這個(gè)機(jī)構(gòu)，退（離）休官員可以按照程序申請(qǐng)，進(jìn)行利益沖突的排查。這在一定程度上是非常重要而必要的。

我國目前對(duì)于退（離）休官員到私營機(jī)構(gòu)從事工作的處理是依照當(dāng)事人原屬單位及上級(jí)主管部門的審批和監(jiān)督。2011年12月7日出版的《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，刊發(fā)了中央紀(jì)委、中央組織部有關(guān)負(fù)責(zé)人就執(zhí)行《關(guān)于規(guī)范中管干部辭去公職或者退（離）休后擔(dān)任上市公司、基金管理公司獨(dú)立董事、獨(dú)立監(jiān)事的通知》。在這份通知中明確規(guī)定中管干部辭去公職或者退（離）休后三年內(nèi)按照規(guī)定擔(dān)任上市公司、基金管理公司獨(dú)立董事、獨(dú)立監(jiān)事的，必須由擬聘任獨(dú)立董事、獨(dú)立監(jiān)事的公司征得該干部原所在單位黨組（黨委）同意，并由該干部原所在單位黨組（黨委）征求中央紀(jì)委、中央組織部意見后，再由擬聘任獨(dú)立董事、獨(dú)立監(jiān)事的公司正式任命。顯然，這種由非該干部原所在單位黨組（黨委）同意的作法相較于專業(yè)機(jī)構(gòu)而言尚存在很多問題。

第二，法律與規(guī)定的可執(zhí)行性。

香港的經(jīng)驗(yàn)顯示，利益沖突的界定是非常復(fù)雜和困難的。因此，單純依據(jù)法律及相關(guān)規(guī)定進(jìn)行利益沖突的管理，就會(huì)在實(shí)際執(zhí)行中遭遇效果不佳的問題。

例如，我國目前對(duì)于涉及退休人員從事企業(yè)工作的規(guī)定具體有如下三種，其一是法律規(guī)定?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》第一百零二條規(guī)定：公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動(dòng)。其二，中紀(jì)委下發(fā)的有關(guān)文件或條例。例如2008年，中紀(jì)委、中組部在下發(fā)的《關(guān)于退出現(xiàn)職、接近或者達(dá)到退休年齡的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職、任職有關(guān)問題的意見》中指出，退出現(xiàn)職、接近或者達(dá)到退休年齡和在地方換屆時(shí)不再提名尚未辦理退休手續(xù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部原則上不得在企業(yè)兼職，一般也不得安排到企業(yè)任職；2013年中央組織部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職（任職）問題的意見》。

例如，在相關(guān)法律及規(guī)定出臺(tái)前后，尤其在媒體的廣泛報(bào)道下，就會(huì)有一批自愿離職的官員。2004年，全國曾清理了8400余名縣處級(jí)以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，共有8000余名辭去或被免去所兼職務(wù)。據(jù)《證券日?qǐng)?bào)》記者不完全統(tǒng)計(jì)，從2014年1月1日至今，兩市共發(fā)布332份關(guān)于高管辭職的公告。向公司遞交辭職報(bào)告的人員，有董事長、總經(jīng)理，也有董秘、獨(dú)立董事。其中，關(guān)于獨(dú)立董事辭職的公告共有63份。獨(dú)立董事們遞交辭職報(bào)告的原因中，有人表示因?yàn)閭€(gè)人原因，有人表示按照相關(guān)文件要求辭去獨(dú)董一職”。這種情況的出現(xiàn)一方面顯示出涉及利益沖突的官員數(shù)目不斷增多，另一方面則反映出在進(jìn)行利益沖突治理方面尚未形成一套制度性的約束機(jī)制。對(duì)于目前存在的眾多問題，還是需要借助“紅頭文件”進(jìn)行“運(yùn)動(dòng)式”地清理和整頓。

第三，公共倫理道德教育。

香港雖然建立了專業(yè)的ACPE機(jī)構(gòu)，但從目前的現(xiàn)狀看，由于它隸屬于公務(wù)員局，因此權(quán)力較為有限。因此，香港結(jié)合本土經(jīng)驗(yàn)將ICAC這個(gè)專業(yè)的獨(dú)立性的反腐敗機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來共同進(jìn)行利益沖突的治理，顯然具有較好的借鑒意義。

廉政公署素來以“三位一體”的肅貪策略聞名，其中最為特色的就是社區(qū)關(guān)系處。在與ACPE的聯(lián)合過程中，這個(gè)機(jī)構(gòu)更加顯示出它的特色功能，即社區(qū)關(guān)系處開展了大量的定期的公務(wù)員倫理道德培訓(xùn)和講座。這種聯(lián)合模式就使得香港在處理利益沖突問題上能夠“軟硬”兼得。一方面，可以依靠硬性的制度設(shè)施進(jìn)行管治；另一方面卻基于利益沖突涉及到公私利益沖突的本質(zhì)來進(jìn)行軟性的道德教育。因?yàn)樵诒举|(zhì)上，利益沖突尤其是退休（離職）人員的再次就業(yè)引起的利益沖突是很難嚴(yán)格用法律來界定和區(qū)分的。

公職人員退休或離職后作為普通的公民享有正常的工作權(quán)利，但由于其屬于政府公職，因此又比普通人掌握了更多的公共資源。因此，在限制沖突與保障個(gè)人權(quán)利之間不能完全依靠法律條規(guī)的硬性界定。相反，只有讓其自身能夠提升行政倫理與道德，自覺區(qū)分公私利益才能避免陷入利益沖突治理的誤區(qū)。目前在我國很多公職人員對(duì)于利益沖突的理解并未提高至公共行政倫理的高度上來審視，缺乏公私利益的識(shí)別。

香港的廉潔治理之所以取得成功，很大程度上在于香港將“廉潔”已經(jīng)建設(shè)成為一種可資“競爭”的實(shí)力?；诖耍愀鄣膫€(gè)案讓我們更加認(rèn)識(shí)到“廉實(shí)力”建設(shè)對(duì)于我國廉潔治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。（本文原載于《廉政文化研究》2016年第1期，轉(zhuǎn)載時(shí)略有刪節(jié)。作者李莉系清華大學(xué)廉實(shí)力建設(shè)與發(fā)展研究中心研究員。）