2012年《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）發(fā)布。其中提出，到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。這是新中國成立以來，首次對事業(yè)單位改革進行頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃。

2013年，中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，“城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”，隨后啟動的北京、上海等城市總體規(guī)劃修編，均提出按“減量化”原則或目標開展規(guī)劃。

一系列政策推出，以及相應(yīng)的規(guī)劃方向調(diào)整，標志著我國城市在“土地財政”支撐下長久施行的粗放式“攤大餅”發(fā)展模式的終結(jié)，對處于半壟斷地位的規(guī)劃機構(gòu)產(chǎn)生巨大沖擊。規(guī)劃行業(yè)經(jīng)歷了十多年的“黃金時代”之后，體制僵化、創(chuàng)新無力、市場萎縮等問題集中爆發(fā)，近幾年呼喚改革之聲不絕于耳。規(guī)劃作為城市發(fā)展的“龍頭”，地位重要。規(guī)劃行業(yè)應(yīng)何去何從、從業(yè)者該如何應(yīng)對，如何才能真正發(fā)揮“龍頭”作用等問題，都迫切需要政府管理者和規(guī)劃從業(yè)者認真思考。

不過，大方向無疑是確定的，那就是尊重城市發(fā)展規(guī)律，讓市場在資源配置中起決定性作用。

規(guī)劃行業(yè)：公益屬性與市場競爭

規(guī)劃行業(yè)有很強的公益性，不適合完全推向市場，但這并不意味著，編制機構(gòu)競爭及產(chǎn)業(yè)鏈整合，就不能由市場配置資源。指導(dǎo)意見明確指出，“對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性”，并進一步對公益服務(wù)事業(yè)單位進行細分，“承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類”。

規(guī)劃機構(gòu)大都主動選擇被歸為公益二類，承擔(dān)部分公益服務(wù)功能，參與部分市場競爭。但這仍屬過渡措施，是綜合考慮到政府管理水平不足、事業(yè)單位群體規(guī)模龐大、人員工資收入不平衡等多方面因素的結(jié)果。當前，政府正處于由“大政府”向“小政府”過渡的時期，尚未建立清晰的公共服務(wù)購買機制，規(guī)劃市場發(fā)育不充分，保留部分事業(yè)單位的服務(wù)職能非常必要。對事業(yè)單位來說，習(xí)慣了以壟斷地位獲取高額收入，同樣難以一步到位去應(yīng)對市場競爭。所以，“指導(dǎo)意見”的實施期限只到2020年。筆者認為，公益二類中的公益服務(wù)，最終一部分會納入行政序列，而與市場相關(guān)的會全部推向市場。

堅守細分領(lǐng)域，道路并不寬廣

規(guī)劃行業(yè)“可由市場配置資源的部分”是什么？規(guī)劃機構(gòu)及從業(yè)人員自身處于產(chǎn)業(yè)鏈哪個環(huán)節(jié)，當如何應(yīng)對？只有將規(guī)劃行業(yè)放到全產(chǎn)業(yè)鏈，以產(chǎn)業(yè)分工和整合的周期視角觀察，才可能看清楚。

我們經(jīng)常聽到“規(guī)劃是龍頭”。這句話應(yīng)該從技術(shù)上理解，某些全局性的規(guī)劃（如戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃）有指導(dǎo)城市發(fā)展的地位和功能，而非指規(guī)劃居于產(chǎn)業(yè)鏈條頂端，可掌控全產(chǎn)業(yè)鏈。

大多數(shù)情況下，規(guī)劃只是產(chǎn)業(yè)鏈條上一個中間環(huán)節(jié)。實際操作中，融資、設(shè)計、施工、運營、管理等，每一個環(huán)節(jié)都會對規(guī)劃產(chǎn)生不可忽視的影響。我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，某些項目財務(wù)不可行、用地?zé)o法落實，這些均導(dǎo)致規(guī)劃不能實施或只好變通實施。規(guī)劃機構(gòu)往往因技術(shù)組織處于更上游，而產(chǎn)生主宰產(chǎn)業(yè)鏈的感覺，并強力付諸實施。這在計劃經(jīng)濟時代是可順利實行的，因為在政府主導(dǎo)下，資源可按規(guī)劃進行配置。而在市場經(jīng)濟體制下，參與者眾多、信息更透明、利益決策機制復(fù)雜，規(guī)劃的信息缺失嚴重，實際表現(xiàn)出的掌控力必然下降。反映到技術(shù)層面，就表現(xiàn)為規(guī)劃看上去像海市蜃樓，越來越不接地氣。

規(guī)劃是全設(shè)計行業(yè)鏈條中的一環(huán)，那為什么不能按市場經(jīng)濟的分工和交換，來固守并繼續(xù)做大這一市場？市場經(jīng)濟具有典型的周期性，無論大到市場與政府的關(guān)系，還是具體到某件小商品價格的波動。產(chǎn)業(yè)鏈的分工與整合同樣符合周期，本質(zhì)只有一點，是否可以超前獲取壟斷利潤，而技術(shù)創(chuàng)新是制造周期循環(huán)的背后推手。

當某家企業(yè)擁有超前于市場的技術(shù)或產(chǎn)品時，為了保障其持續(xù)獲取壟斷利潤，企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略就會突出自身分工優(yōu)勢，專注產(chǎn)業(yè)鏈條最頂端的環(huán)節(jié)。隨著所處行業(yè)整體技術(shù)水平提高，領(lǐng)先技術(shù)或產(chǎn)品替代增加，企業(yè)壟斷利潤不斷遞減，這時企業(yè)面臨兩種選擇，或加大研發(fā)更高精尖技術(shù)，繼續(xù)獲取壟斷利潤，縱向深耕；或通過產(chǎn)業(yè)鏈條整合，提高規(guī)模效益，降低成本，橫向拓展市場；或二者同時進行。這兩種策略分別對應(yīng)于波特提出的專一化和成本領(lǐng)先戰(zhàn)略。

而規(guī)劃依靠技術(shù)領(lǐng)先獲取壟斷利潤的周期已結(jié)束。這有外部因素和內(nèi)部因素。外部因素顯而易見，以往粗暴的土地財政模式難以為繼，城市發(fā)展進入精細化階段，規(guī)劃的功能和地位下降。內(nèi)部因素則是，規(guī)劃曾經(jīng)的技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢，2010年以后逐漸失去。

優(yōu)勢喪失，表現(xiàn)為兩個方面：1）規(guī)劃整體技術(shù)創(chuàng)新不足，水平相對下降——比較典型的是，為行業(yè)內(nèi)外詬病的城市總體規(guī)劃，往往宏大敘事風(fēng)格、目標導(dǎo)向主導(dǎo)、忽視人文關(guān)懷等，與城市現(xiàn)實需求存在強烈的沖突；2）規(guī)劃技術(shù)在機構(gòu)間下沉，造成內(nèi)部市場分化，以前只有國家頂級規(guī)劃結(jié)構(gòu)掌握的技術(shù)，逐漸變?yōu)轱@性知識，一二線城市不斷加強自身規(guī)劃機構(gòu)培養(yǎng)，這些機構(gòu)以低成本、貼身服務(wù)、技術(shù)實用等優(yōu)勢，不斷鞏固本地市場。

從外部因素看，政府管理向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，城市群體參與公共事務(wù)的積極性增強，且價值觀多元化。某種程度上，高高在上描繪美好藍圖的規(guī)劃，已經(jīng)難以被大家接受。

規(guī)劃行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合的兩大方向

與規(guī)劃密切相關(guān)的行業(yè)，主要是設(shè)計、房地產(chǎn)。這也是規(guī)劃行業(yè)進行全產(chǎn)業(yè)鏈整合的兩大方向。這代表了產(chǎn)業(yè)鏈整合的兩種思路：沿縱向上下游延伸，一體化構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈，可最大程度保留細分領(lǐng)域或機構(gòu)特色，屬行業(yè)內(nèi)部整合，可稱之為“轉(zhuǎn)型”；橫向跨界提升，通過與相關(guān)行業(yè)融合，重塑產(chǎn)業(yè)鏈，屬跨行業(yè)整合，可稱之為“跨界”。

1）轉(zhuǎn)型：全設(shè)計行業(yè)，縱向產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)

廣義的設(shè)計行業(yè)，包括從規(guī)劃到設(shè)計、施工、監(jiān)理、運營等各個環(huán)節(jié)。長期以來，我國城市采用分散的管理體制，橫向以城市綠化、環(huán)境、水電、道路、軌道等市場專業(yè)垂直劃分，縱向按照規(guī)劃、設(shè)計、施工、運營等環(huán)節(jié)鏈條劃分。鐵路、航空、水運等專業(yè)市場技術(shù)相對專業(yè)，處于半封閉狀態(tài)，市場組織采用總承包的形式，或設(shè)計主體具備總承包的能力。

目前全設(shè)計行業(yè)按照縱向鏈條換分，供應(yīng)商主體主要有規(guī)劃機構(gòu)、設(shè)計機構(gòu)、施工企業(yè)等三大類。由于缺乏詳細統(tǒng)計數(shù)據(jù)，只能從各行業(yè)收入來大致倒推判斷。三大類供應(yīng)商，規(guī)劃、設(shè)計、施工等細分市場的產(chǎn)值逐漸擴大，但利潤率逐漸降低，越往后，技術(shù)優(yōu)勢越低，越注重規(guī)模效益。對規(guī)劃機構(gòu)來說，對設(shè)計細分領(lǐng)域的市場規(guī)模覬覦已久；而自身的技術(shù)優(yōu)勢則被設(shè)計機構(gòu)所看重。按照全設(shè)計產(chǎn)業(yè)鏈條的思路，對行業(yè)優(yōu)勢資源進行重構(gòu)，可以整合技術(shù)、規(guī)模雙重優(yōu)勢，提供項目全生命周期服務(wù)，推動技術(shù)創(chuàng)新，提升企業(yè)核心競爭力。

從市場需求方（大部分為政府機構(gòu)）來說，城市規(guī)模增大之后，管理復(fù)雜程度增加、對科學(xué)性的要求提高，要求項目按照全程一體化組織，管理者越來越傾向接受“拿鑰匙”工程，希望有一個總承包角色，來提供項目全生命周期服務(wù)。

這符合當前國家正推進的“大部制”改革思路，按照行業(yè)類型進行垂直管理。當前，各地正在大力推動政府行政體制改革，“大規(guī)委”、“大交委”等機構(gòu)不斷涌現(xiàn)，同樣是這個道理。

北京市2016年6月發(fā)布《關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》，提出對城市規(guī)劃管理和國土資源管理機構(gòu)進行整合，成立規(guī)劃和國土資源管理委員會、城市管理委員會。上海早在2008年就已經(jīng)將規(guī)劃和國土部門合并設(shè)立規(guī)劃和國土資源管理局，2013年上海市政府印發(fā)《關(guān)于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平若干意見》，提出把所有建設(shè)用地納入“全生命周期”管理流程，加強土地出讓、開發(fā)流程、功能實現(xiàn)、運營等全過程管理。

從技術(shù)角度講，全產(chǎn)業(yè)鏈組織還能帶來一些好的變化：1）持續(xù)提高規(guī)?；档蛦挝怀杀?。在規(guī)劃市場競爭中，經(jīng)常出現(xiàn)設(shè)計機構(gòu)“送規(guī)劃”的現(xiàn)象，這常會被規(guī)劃機構(gòu)認為不公平，但這恰是規(guī)模效益的優(yōu)勢。尤其是，在規(guī)劃機構(gòu)的技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢消失殆盡的情況下，這有利于降低項目總成本，對需求方（政府）來說，能降低總成本。2）推動技術(shù)創(chuàng)新。規(guī)劃、設(shè)計、施工等各個環(huán)節(jié)孤立，經(jīng)常導(dǎo)致項目實施過程中出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，規(guī)劃層面對設(shè)計、施工，考慮不周，難以實施；而不注重規(guī)劃直接開展設(shè)計、施工，項目往往又缺乏統(tǒng)籌，遠見不足，導(dǎo)致“拉鏈”運動。將三個環(huán)節(jié)有機整合起來，能很好避免上述問題，催生技術(shù)創(chuàng)新，提高規(guī)劃的可實施性。3）提升行業(yè)服務(wù)水平。規(guī)劃行業(yè)長期處于半壟斷地位，缺乏服務(wù)意識，級別越高的規(guī)劃機構(gòu)越是如此，長此以往“溫水煮青蛙”，丟了市場渾然不知。按照全生命周期組織的項目需要頻繁與業(yè)主溝通，時間周期長、涉及方面廣，會客觀要求提升各個環(huán)節(jié)的服務(wù)水平。

從三大環(huán)節(jié)供應(yīng)商整合的積極性看，設(shè)計機構(gòu)積極性最高。設(shè)計市場經(jīng)過多年發(fā)展，市場競爭充分，利潤壓薄，逐漸陷入低成本競爭境地，引進規(guī)劃業(yè)務(wù)，可提高技術(shù)水平，提升自身競爭力，加上長期市場摸爬滾打，具有強烈的競爭和擴張意識。所以，全國各地大的設(shè)計機構(gòu)雨后春筍般成立規(guī)劃分支機構(gòu)。代表性的是中字頭的設(shè)計集團。

相較來說，事業(yè)單位占主體的規(guī)劃機構(gòu)遲緩很多。長期半壟斷地位導(dǎo)致危機意識淡薄是主要原因，再加上事業(yè)單位改革關(guān)口“牽一發(fā)而動全身”，規(guī)劃機構(gòu)產(chǎn)業(yè)鏈整合受到各種因素限制。

市場化的規(guī)劃機構(gòu)相對積極。如清控人居集團，橫向?qū)I(yè)齊全，縱向可提供“策劃＋規(guī)劃＋設(shè)計＋服務(wù)的全方位的技術(shù)解決方案”；而蕾奧提出融“目標謀劃+空間規(guī)劃+運營策劃+行動計劃”于一體的“行動規(guī)劃”。

從目前市場看，已有一些規(guī)劃機構(gòu)在開展“規(guī)劃+設(shè)計”總承包類項目。鐵路、民航等封閉市場反倒表現(xiàn)出顯著的全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢。尤其是，鐵路設(shè)計院在軌道細分領(lǐng)域，可提供資本運營、規(guī)劃咨詢、勘察設(shè)計、工程總承包、監(jiān)理等項目全生命周期服務(wù)。不得不說，合久必分、分久必合，大分之后必有大合。

2）大轉(zhuǎn)型：城市綜合運營商

在全設(shè)計行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的基礎(chǔ)上，橫向擴展到土地整理、融資、招商、運營等環(huán)節(jié)，則囊括土地開發(fā)全過程，這稱之為城市綜合運營商。2013年，清華大學(xué)整合優(yōu)勢資源成立的清控人居控股集團提出，“將選擇與地方政府合作，介入城市托管運營，全程負責(zé)城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的策劃設(shè)計建造運營托管”，這可以看做從設(shè)計行業(yè)向城市綜合運營商轉(zhuǎn)型的一種嘗試。

更多的則是房地產(chǎn)企業(yè)，主要有萬科代表的社區(qū)派、華夏幸福代表的產(chǎn)業(yè)派、中天城投代表的造成派，其它有萬達提出的“萬達城”、綠地集團提出的“產(chǎn)城一體”戰(zhàn)略等，涵蓋了從社區(qū)到園區(qū)再到新城不同的空間尺度。

從全設(shè)計行業(yè)擴展到城市運營商，難度要大很多，最根本的是工作理念的轉(zhuǎn)變。對規(guī)劃設(shè)計行業(yè)從業(yè)者來說，規(guī)劃方案是否符合原理、是否完美是最重要的，這是所受的教育理念決定的，擅長把確定性的歷史技術(shù)擴展到對不確定性的城市認知，相對缺失對市場規(guī)律的尊重及主動運用。規(guī)劃實踐中，這種認知造就了無數(shù)美好的戰(zhàn)略藍圖（或稱作美好的泡影）。好在這種藍圖往往周期很長，中間會不斷有市場規(guī)律修正，但如果直接應(yīng)用到實施性很強的土地開發(fā)運營上，后果將是災(zāi)難性的。這也是鮮有設(shè)計行業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型到城市運營商的原因——雖然這個行業(yè)自我感覺非常了解城市。清控人居集團所做的是一個大膽嘗試。

城市綜合運營商同樣代表房地產(chǎn)企業(yè)的一種轉(zhuǎn)型方向。在房地產(chǎn)行業(yè)“黃金時代”終結(jié)之后，房地產(chǎn)企業(yè)需要從單純的“建房子”的“建筑開發(fā)商”角色謀求轉(zhuǎn)換，尋求產(chǎn)業(yè)鏈延伸，自然擴展到前期土地開發(fā)及后續(xù)運營管理。對地方政府來說，可以得到資金、專業(yè)技能等一攬子綜合解決方案，何樂而不為。這種產(chǎn)業(yè)鏈條中，前期規(guī)劃雖然也比較重要，但只是價值比較小的一個環(huán)節(jié)，可替代性、可彌補性很強，更具價值的是整體策劃、運營組織、協(xié)同管理等。

相較來說，房地產(chǎn)行業(yè)資本整合手段熟練，市場經(jīng)驗豐富，善于和政府打交道，強大的銷售能力，擴展到城市運營商，則相對容易，走得也會更快更遠。轉(zhuǎn)型到城市運營商之后，企業(yè)大多加強自身的規(guī)劃控制能力，彌補短板。如萬達成立了全國唯一的商業(yè)規(guī)劃研究院，全國性的商業(yè)地產(chǎn)建設(shè)團隊；華夏幸福與全球知名智庫戰(zhàn)略合作，內(nèi)部組建包括產(chǎn)業(yè)研究院、產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展中心等在內(nèi)的專業(yè)團隊等。規(guī)劃本身不具有任何屬性，其本質(zhì)是把握城市發(fā)展規(guī)律、整合各種優(yōu)勢資源、將空間與現(xiàn)實有機結(jié)合起來的能力。

結(jié)論及展望

這是最好的時代，這是最壞的時代。當前規(guī)劃行業(yè)面臨的“大變革”，涉及“土地財政”模式的終結(jié)、政府體制及事業(yè)單位改革、城市精細化治理時代來臨、規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新面臨瓶頸等因素，每個因素都充滿未知，交織在一起，造成更大的不確定性。但這可能就是復(fù)雜城市的魅力。對規(guī)劃機構(gòu)和從業(yè)者來說，無論被選擇還是主動面對，都不必為規(guī)劃行業(yè)“黃金時代”終結(jié)而懊喪不已。向前看，變革同樣意味著機遇。

規(guī)劃的價值始終存在，需要堅守。需要調(diào)整的是行業(yè)整體心態(tài)。固守一隅高高在上的時代已經(jīng)過去，規(guī)劃應(yīng)當把自身放到全產(chǎn)業(yè)鏈中去思考，重新定位角色和功能，與上下游更緊密結(jié)合，以更開放的心態(tài)融合周邊領(lǐng)域，從只掃門前雪的“小規(guī)劃”跨步到謀劃全局的“全設(shè)計”。唯有如此，規(guī)劃才能獲得新生，城市才能持續(xù)爆發(fā)勃勃生機。

參考資料：

1、2012年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》

2、2013年，中央城鎮(zhèn)化工作會議習(xí)近平李克強講話

3、2016年，北京市《關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》

4、2013年，上海市《關(guān)于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平若干意見》

5、2016年，中國房地產(chǎn)網(wǎng)，中國城市運營商三大流派比拼：萬科、華夏幸福、中天城投

6、清控人居集團官網(wǎng)，http://www.thhdg.com

7、華夏幸福官網(wǎng)，http://www.cfldcn.com/http://www.lay-out.com.cn/

8、蕾奧規(guī)劃官網(wǎng)，http://www.lay-out.com.cn/