在農(nóng)村人居環(huán)境整體改觀、整治行動總體奏效的局面之下，部分人居環(huán)境領(lǐng)域的治理不充分、區(qū)域間治理不均衡等現(xiàn)實(shí)問題依然存在。圖為2020年4月30日，江西省吉安市永豐縣沿陂鎮(zhèn)涂家村，駐村書記與脫貧戶在清理河道垃圾。視覺中國 圖

農(nóng)村人居環(huán)境整治是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)，也是推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要環(huán)節(jié)。

基本公共服務(wù)均等化是縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要目標(biāo)。但由于我國的基礎(chǔ)設(shè)施投入和基本公共服務(wù)供給總量有限，投向農(nóng)村地區(qū)的公共資源往往被優(yōu)先用于與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的道路設(shè)施、灌溉設(shè)施和飲水設(shè)施，衛(wèi)生廁所、垃圾治理和污水治理等人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的供給不足。雖然近年來對人居環(huán)境設(shè)施的投入有所增加，農(nóng)村人居環(huán)境也在不斷改善，但由于長期的治理失位，農(nóng)村人居環(huán)境整體上仍處于較低水平，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出短板。

為加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治，滿足農(nóng)村居民對美好環(huán)境日益增長的需求，中央政府出臺了一系列支持政策。

早在2010年，中央一號文件就提出，要“搞好垃圾、污水處理，改善農(nóng)村人居環(huán)境”。十八大以來，農(nóng)村人居環(huán)境整治力度加強(qiáng)。2014年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》，要求 “以村莊環(huán)境整治為重點(diǎn)，全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量”。2018年，在鄉(xiāng)村振興背景下，《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》發(fā)布，明確了“開展廁所糞污治理、推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理、梯次推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理”三大重點(diǎn)任務(wù)。

“三年整治行動”收官之際，2021年的中央一號文件進(jìn)一步提出，“實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動”。近期，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021－2025年）》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。

厘清農(nóng)村人居環(huán)境現(xiàn)狀，總結(jié)上一輪農(nóng)村人居環(huán)境整治行動的經(jīng)驗(yàn)，不僅有助于切實(shí)解決農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中存在的問題，還有利于建立健全這項(xiàng)工作的長效機(jī)制，激發(fā)村莊和農(nóng)戶的內(nèi)生動力，造福廣大農(nóng)村居民。

一、人居環(huán)境改善的理論基礎(chǔ)

改善人居環(huán)境不僅需要投資私人環(huán)境設(shè)施，也需要投資公共環(huán)境設(shè)施。

隨著收入水平和環(huán)境衛(wèi)生意識提高，農(nóng)戶投資環(huán)境設(shè)施的意愿也在增強(qiáng)。但由于投資公共環(huán)境設(shè)施具有外部性，且公共環(huán)境設(shè)施是人居環(huán)境整治的關(guān)鍵部分，“搭便車”仍是農(nóng)戶更好的選擇。也就是說，當(dāng)沒有政府干預(yù)時，農(nóng)戶自發(fā)提升人居環(huán)境的激勵不足。而當(dāng)政府采取“給農(nóng)戶現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)貼、直接投資公共環(huán)境設(shè)施”等政策干預(yù)措施時，政府補(bǔ)貼、直接投資替代了部分或全部的私人投資，農(nóng)戶更有可能選擇改善人居環(huán)境。

此外，環(huán)境設(shè)施管護(hù)制度，如建立公共環(huán)境設(shè)施使用收費(fèi)制度，有助于設(shè)施的日常管護(hù)，可以帶來持續(xù)的環(huán)境改善，也就更可能促進(jìn)農(nóng)戶參與人居環(huán)境整治。

二、農(nóng)村人居環(huán)境現(xiàn)狀及滿意度

北京大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院建立的“中國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展追蹤調(diào)查”數(shù)據(jù)庫，旨在深入追蹤了解我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r，為國內(nèi)外學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)開展實(shí)證研究提供數(shù)據(jù)支持，為決策部門制定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策提供參考依據(jù)。該數(shù)據(jù)庫覆蓋遼寧、河北、陜西、四川、湖北、浙江、廣東、江西八省，本文采用除江西省以外的七省數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)樣本量為125個村的1451戶居民。

我們利用上述數(shù)據(jù)，對我國農(nóng)村人居環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理。

總體來講，近年來，盡管農(nóng)村居民在戶廁使用、生活垃圾處理和生活污水處理三方面得到較大改善，但一些地區(qū)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

第一，戶廁類型趨向衛(wèi)生化，廁所糞污處理方式趨向清潔化。從戶廁類型看，使用衛(wèi)生廁所（包括沖水廁所和衛(wèi)生旱廁）的農(nóng)戶比例逐年增加，使用普通旱廁的農(nóng)戶比例逐年下降，目前多數(shù)農(nóng)戶已經(jīng)采用衛(wèi)生廁所（圖1）。

圖1. 2015-2019年各種戶廁類型占比及其變化 注：衛(wèi)生廁所=沖水廁所+衛(wèi)生旱廁

2015至2019年，使用衛(wèi)生廁所的農(nóng)戶比例從61%增加到75%；相對地，使用普通旱廁的農(nóng)戶比例從39%下降到25%。在戶廁類型衛(wèi)生化的過程中，農(nóng)戶更傾向于采用沖水廁所。同期，使用沖水廁所的農(nóng)戶比例從53%增加到65%，使用衛(wèi)生旱廁的農(nóng)戶比例維持在10%左右。

從廁所糞污處理看，糞污清潔化處理的農(nóng)戶比例有所增加，但糞污清潔化的進(jìn)程滯后于廁所類型衛(wèi)生化（圖2a）。

2015至2019年，清潔化處理糞污的農(nóng)戶比例從53%增加到67%。在廁所糞污處理趨向清潔化的過程中，農(nóng)戶主要使用自家化糞池，而對公共設(shè)施和公共服務(wù)的利用率不高。同期，使用自家化糞池對廁所糞污進(jìn)行清潔化處理的比例從46%增加到58%；排到公共污水池和清潔員入戶收集的比例雖略有增加，但仍不足10%，這在某種程度反映了公共排污設(shè)施和服務(wù)不夠健全。

此外，與清潔化處理的增勢不同，糞污資源化利用的農(nóng)戶比例基本不變，但利用方式向更為清潔的發(fā)酵方式轉(zhuǎn)變（圖2b）。2015至2019年，糞污資源化利用（即還田）的農(nóng)戶比例從62%略減至60%；其中，直接還田的比例從23%減少到15%，發(fā)酵還田的比例從39%增加到44%。

圖2. 2015-2019年農(nóng)戶廁所糞污處理 注：糞污清潔化處理包括利用自家化糞池、排到公共污水池、清潔員入戶收集，糞污資源化利用包括發(fā)酵還田和直接還田。

第二，農(nóng)戶的生活垃圾處理方式快速向集中化轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為利用垃圾桶或垃圾房等公共設(shè)施集中處理生活垃圾的農(nóng)戶比例大幅增加（圖3a）。

2019年集中處理生活垃圾的農(nóng)戶比例為87 %，比2015年（53%）增加了34個百分點(diǎn)。相對地，2019年隨意丟棄和焚燒填埋的比例為12%和1%，分別比2015年減少了26個和8個百分點(diǎn)。

伴隨生活垃圾處理的集中化，農(nóng)戶層面對垃圾的回收利用卻略有消減（圖3b）。2019年回收利用生活垃圾的農(nóng)戶比例為14%，比2015年（15%）和2018年（16%）略有下降。

圖3. 2015、2018和2019年農(nóng)戶生活垃圾處理 注：集中處理指農(nóng)戶利用公共垃圾收集設(shè)施處理生活垃圾。

第三，農(nóng)戶的生活污水處理呈現(xiàn)逐漸集中化的趨勢，即利用公共污水設(shè)施處理生活污水的農(nóng)戶比例有所增加，利用自家污水設(shè)備處理污水的比例基本保持不變，直接排到公共區(qū)域的比例減少（圖4）。

圖4. 2015-2019年農(nóng)戶生活污水處理方式

2015至2019年，利用公共污水設(shè)施處理生活污水的農(nóng)戶比例從28%增加到36%；利用自家污水設(shè)備的比例穩(wěn)定在25%左右；相對地，將污水直接排放的比例從49%減少到40%?？梢姡m然生活污水的集中化處理逐漸增加，但這一進(jìn)程依然緩慢。

第四，多數(shù)農(nóng)戶對目前的人居環(huán)境設(shè)施表示滿意，但仍有部分農(nóng)戶期待更完善的環(huán)境設(shè)施。

如圖5所示，無論對公共垃圾收集設(shè)施還是公共污水設(shè)施，均有85%的農(nóng)戶表示滿意（或非常滿意）。而對自家?guī)?，整體表示滿意（或非常滿意）的農(nóng)戶比例約占70%；具體來說，農(nóng)戶對廁所便捷程度的滿意度最高，其次是對廁所衛(wèi)生條件的滿意度，對廁所使用成本和施工質(zhì)量的滿意度較低。

圖5. 農(nóng)戶對人居環(huán)境設(shè)施的滿意度評價

為改善農(nóng)村人居環(huán)境，各地在村莊層面陸續(xù)開展了以改廁項(xiàng)目、垃圾治理和污水治理為主要內(nèi)容的人居環(huán)境整治，尤其是在三年整治行動開始實(shí)施后，農(nóng)村人居環(huán)境整治行動加快了（圖6）。

圖6.  2015-2019年開展人居環(huán)境整治的村莊占比 

第一，改廁項(xiàng)目的覆蓋范圍逐年增加，尤其是在2018和2019年快速增加。2015至2019年，開展過改廁項(xiàng)目的村莊比例從31%增加到82%，累計(jì)增加51個百分點(diǎn)；其中，2018和2019年累計(jì)增加37個百分點(diǎn)。

第二，以配備公共垃圾收集設(shè)施為主要措施的村莊垃圾治理的覆蓋范圍大幅增加。至2019年，93%的村莊已經(jīng)開展垃圾治理，比2015年增加43個百分點(diǎn)。

第三，以修建公共污水設(shè)施為主要措施的污水治理的覆蓋范圍也在增加。2015至2019年，開展污水治理的村莊比例從22%增加到50%，累計(jì)增加28個百分點(diǎn)。

在開展人居環(huán)境整治過程中，不同村莊采取的措施有所相同。從改廁項(xiàng)目的具體措施看，2019年，在開展改廁項(xiàng)目的村莊中，采取無補(bǔ)貼無配套、無補(bǔ)貼有配套、有補(bǔ)貼無配套和有補(bǔ)貼有配套四種改廁措施的村莊分別占比8%、11%、42%和19%。

從垃圾治理的具體措施看，公共垃圾收集設(shè)施的清潔服務(wù)水平也在不斷提升，2019年，40%的村莊能做到每天清理一次垃圾，49%的村莊2至7天清理一次垃圾，分別比2015年增加11個百分點(diǎn)和33個百分點(diǎn)。同時，對農(nóng)戶收取垃圾處理費(fèi)的村莊比例也有所增加，但收費(fèi)金額基本不變。在有垃圾收集設(shè)施的村莊中，2019年有30%向農(nóng)戶收費(fèi)，比2015年高11個百分點(diǎn)，而每戶每年的繳費(fèi)金額穩(wěn)定在70元。

從污水治理的具體措施看，雖然目前已有50%的村莊修建了公共污水設(shè)施，但農(nóng)村污水治理仍不容樂觀。一方面，村莊的公共污水設(shè)施不盡完善；在有污水設(shè)施的村莊中，2019年僅有50%的村莊設(shè)施比較完備，同時建有排污設(shè)施和凈污設(shè)施。另一方面，實(shí)施污水排放收費(fèi)的村莊比例較低，在有污水設(shè)施的村莊中，2019年僅有不到20%的村莊收取污水排放費(fèi)。

三、農(nóng)村人居環(huán)境整治效果分析

通過實(shí)證分析人居環(huán)境整治政策的實(shí)施效果，本研究主要結(jié)論如下。

近年來，農(nóng)村人居環(huán)境取得較大改善。具體表現(xiàn)為：衛(wèi)生廁所使用率快速增加，生活垃圾集中化處理快速普及，生活污水集中化處理有所提升。

人居環(huán)境整治行動（改廁項(xiàng)目、垃圾治理和污水治理）是農(nóng)村人居環(huán)境改善的重要推動力量。實(shí)證分析表明，這些村莊層面的整治措施有效激勵了農(nóng)戶參與人居環(huán)境整治，并得到了農(nóng)村居民的普遍認(rèn)可。

進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，給農(nóng)戶現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)貼、直接投資公共環(huán)境設(shè)施和建立環(huán)境設(shè)施管護(hù)制度等治理政策工具，是人居環(huán)境整治取得顯著成效的關(guān)鍵所在。具體而言，發(fā)放改廁補(bǔ)貼有效地激勵農(nóng)戶參與改廁項(xiàng)目，并且鋪設(shè)配套公共排污管道有助于強(qiáng)化補(bǔ)貼的效果；提供公共垃圾收集設(shè)施及其清潔服務(wù)、修建完備的公共污水設(shè)施分別是激勵農(nóng)戶集中處理生活垃圾和生活污水的前提條件，并且建立設(shè)施使用收費(fèi)制度有助于強(qiáng)化垃圾和污水的治理效果。

在農(nóng)村人居環(huán)境整體改觀、整治行動總體奏效的局面之下，部分人居環(huán)境領(lǐng)域的治理不充分、區(qū)域間治理不均衡等現(xiàn)實(shí)問題依然存在。

一方面，部分人居領(lǐng)域治理不充分，部分治理環(huán)節(jié)需要深化治理。例如，“廁所革命”中糞污清潔化處理的進(jìn)程滯后于廁所類型衛(wèi)生化，也就是說，部分農(nóng)戶的戶廁改造不徹底。且糞污的資源化利用比較滯后。垃圾治理中，伴隨生活垃圾處理的集中化，農(nóng)戶層面對垃圾的回收利用卻略有消減，集中后的垃圾的循環(huán)利用需要加速。污水治理進(jìn)程尚緩，多數(shù)農(nóng)戶沒有可得的公共排污設(shè)施。

人居環(huán)境改善也可能增加農(nóng)戶的生活成本，例如沖水廁所使用成本、垃圾處理收費(fèi)、排污收費(fèi)等，需要市場化的手段來利用廢水廢棄物，補(bǔ)償農(nóng)戶的衛(wèi)生開支。

另一方面，區(qū)域間的基礎(chǔ)條件相差很大，人居環(huán)境整治很不均衡。農(nóng)村人居環(huán)境整治的模式選擇與鄉(xiāng)村區(qū)位、地理氣候條件和人口經(jīng)濟(jì)構(gòu)成等息息相關(guān)。面對村莊復(fù)雜多樣的自然和社會經(jīng)濟(jì)條件，政府部門面臨因地制宜地創(chuàng)新使用不同環(huán)境政策工具的挑戰(zhàn)。

四、推動農(nóng)村人居環(huán)境整治的政策建議

我們認(rèn)為，目前人居環(huán)境整治仍然薄弱的地方，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)、自然條件受限地區(qū)，應(yīng)結(jié)合其他地方的治理經(jīng)驗(yàn)和適宜的技術(shù)模式，綜合利用補(bǔ)貼和直接投資等政策措施，激勵農(nóng)戶參與，加快提升人居環(huán)境整治的覆蓋廣度。

就人居環(huán)境整治中的生活污水處理來講，修建、運(yùn)營公共污水設(shè)施需要大量資金投入，在“空心村”等有效需求不足的村莊進(jìn)行投資可能降低資金使用效率。因而，地方政府一方面需要充分考慮村莊的有效需求，例如，可以在有條件的地方對“空心村”重新安置規(guī)劃、就近合并，滿足更多農(nóng)戶的需求；另一方面，需要創(chuàng)新治理技術(shù)模式，例如在人口分散、地勢平坦、遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)等不適合修建排污管網(wǎng)的村莊，可以考慮修建局域污水管網(wǎng)設(shè)施或戶用污水處理設(shè)施。

已有人居環(huán)境整治基礎(chǔ)的地方，需要建立健全人居環(huán)境“整治-管理-維護(hù)”的機(jī)制，全面提升人居環(huán)境整治的質(zhì)量和深度。

具體來講，一是探索多樣、穩(wěn)定的籌資機(jī)制，拓展農(nóng)村人居環(huán)境管護(hù)資金的來源。目前農(nóng)村人居環(huán)境整治的資金主要依靠財(cái)政支付，調(diào)研顯示：改廁項(xiàng)目、垃圾治理和污水治理所需的資金，85%的份額要依靠中央或地方財(cái)政撥付，僅有15%的份額是靠村民籌集或企業(yè)投資。建立公共設(shè)施使用收費(fèi)、探索村莊集體經(jīng)濟(jì)收益用于人居治理等制度，有助于補(bǔ)充人居環(huán)境整治資金、穩(wěn)定人居環(huán)境管護(hù)資金投入。

二是進(jìn)一步完善公共環(huán)境設(shè)施，優(yōu)化公共環(huán)境服務(wù)，建立市場化的公共設(shè)施管護(hù)制度。例如，政府部門可以通過招標(biāo)方式，引入環(huán)衛(wèi)公司等市場主體，參與農(nóng)村環(huán)境設(shè)施維護(hù)和清潔服務(wù)供給，利用綠色金融等政策手段激勵種植企業(yè)、合作社和家庭農(nóng)場等市場主體參與廢水廢棄物資源化利用。

三是發(fā)揮人居環(huán)境整治在鄉(xiāng)村振興中的作用，讓基礎(chǔ)設(shè)施完善和環(huán)境提升產(chǎn)生切實(shí)的效益。通過農(nóng)村人居環(huán)境整治，如垃圾清潔共同行動，增進(jìn)村民對村莊公共事務(wù)的參與、提升村莊凝聚力，為后續(xù)的產(chǎn)業(yè)落地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下群眾基礎(chǔ)和生態(tài)基礎(chǔ)。

（作者李冬青是中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所博士生，侯玲玲是北京大學(xué)現(xiàn)代農(nóng)學(xué)院研究員，閔師是華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，黃季焜是北京大學(xué)現(xiàn)代農(nóng)學(xué)院教授。本文原題“農(nóng)村人居環(huán)境整治效果評估——基于全國7省農(nóng)戶面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究”，原載《管理世界》2021年第10期。由作者進(jìn)行大量簡化和改寫，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請參考原文。經(jīng)授權(quán)刊用。）