導(dǎo)讀

本文為伍江副理事長(zhǎng)在2020/2021中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)暨2021中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)術(shù)季的“學(xué)術(shù)對(duì)話十三：空間治理轉(zhuǎn)型及行業(yè)變革”會(huì)議上所作題為《城市空間治理的四大關(guān)注點(diǎn)》的主題報(bào)告，從公平正義、公權(quán)私權(quán)、人性化和城市治理體系四個(gè)重要方面，闡述了新時(shí)代城市空間治理亟待關(guān)注的問(wèn)題。

伍  江

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)，同濟(jì)大學(xué)原常務(wù)副校長(zhǎng)、教授，法國(guó)建筑科學(xué)院院士

一、應(yīng)關(guān)注空間的公平公正

（1）給與底層人民更多關(guān)注

習(xí)近平總書記多次談到“人民城市”。城市空間治理中非常重要的，就是把抽象的人、標(biāo)準(zhǔn)的人轉(zhuǎn)向一個(gè)一個(gè)具體的人，從“人”轉(zhuǎn)向“人人”。空間治理、規(guī)劃和發(fā)展，最終需要保證社會(huì)的公平正義，這不僅僅是包容性的問(wèn)題，更多的是不同的社會(huì)階層利益之間的關(guān)系。社會(huì)治理要保證每一個(gè)人都能感受到幸福，保證給每一個(gè)人機(jī)會(huì)均等，不論是先天機(jī)會(huì)不足的弱勢(shì)階層、小孩與成年人、疫情下的年輕人與老人。

對(duì)于任何一個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)住房保障都是社會(huì)和諧、人民幸福的一個(gè)最重要的方面，隨著社會(huì)生活水平不斷提高，社會(huì)里面的一部分少數(shù)或者極少數(shù)弱勢(shì)人群應(yīng)成為這個(gè)社會(huì)最需要關(guān)注的對(duì)象。比如，廉租房與公租房本意是不一樣的，廉租房是給那些連租房都租不起的最底層群體，而公租房是面對(duì)有一定穩(wěn)定收入但暫時(shí)無(wú)條件買房的群體，如用于那些年輕的引進(jìn)人才。像上海這么大的城市，住房保障系統(tǒng)中對(duì)于最底層的廉租房幾乎沒(méi)有，這就是問(wèn)題。換句話說(shuō)，如果還以“為大多數(shù)人謀福利”為宗旨的話就會(huì)與這個(gè)價(jià)值取向產(chǎn)生矛盾，公平公正需要給予底層更多的關(guān)注。

（2）非正規(guī)空間的合理性

社會(huì)各個(gè)階層都會(huì)有非正規(guī)空間的產(chǎn)生，并不意味著非正規(guī)空間就是不好的空間。如果從合理性角度來(lái)談，非正規(guī)空間比正規(guī)空間更合理，因?yàn)檎?guī)空間的合理性是基于規(guī)劃的假設(shè)，非正規(guī)的空間是根據(jù)實(shí)際需要產(chǎn)生的。因此在城市的市容整治中不能過(guò)分“潔癖”，應(yīng)給非正規(guī)空間，特別是底層不得已的非正規(guī)生存空間，應(yīng)該給予必要的寬容。

二、應(yīng)關(guān)注空間的公私權(quán)區(qū)分

（1）明確區(qū)分公權(quán)私權(quán)邊界，避免公權(quán)對(duì)私權(quán)的不合理干預(yù)

所有的治理過(guò)程其實(shí)都是一種權(quán)力的實(shí)施。公共治理體制不僅是公權(quán)力的實(shí)施，而且也是對(duì)于公權(quán)力的限制。首先要慎用公權(quán)對(duì)私權(quán)的干預(yù)。現(xiàn)在談的比較多的是公權(quán)對(duì)公權(quán)自己的限制，但是忽略了另外一方面，就是公權(quán)不該無(wú)限制干預(yù)私權(quán)。所有法律、法制的設(shè)計(jì)應(yīng)該是限制私權(quán)對(duì)另外一個(gè)私權(quán)的影響，而不是賦予公權(quán)對(duì)私權(quán)的“自然干預(yù)”。法律界常說(shuō)“良法善治”，過(guò)于放大公權(quán)力就是“惡法劣治”。前不久在上海參加了一個(gè)非常好的立法討論，叫“一江一河公共空間條例”。里面提到說(shuō)黃埔江邊要限制人家跳舞，這就違背了公共空間的公共性。

此外，也要減少“專業(yè)專制”對(duì)私權(quán)的干預(yù)。有一些專家意見(jiàn)是試圖以自己的專業(yè)價(jià)值判斷來(lái)代替公眾判斷?！昂谩焙茈y判斷，有些“好”是屬于公共利益的，有些“好”是屬于私人利益的，屬于私人權(quán)力的不應(yīng)觸及，屬于公共權(quán)力的也不應(yīng)完全由專家作主。專家的意志更容易通過(guò)公權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)，因此專家更要慎用這個(gè)權(quán)力。

（2）建立全方位的治理體系，從政府治理走向社會(huì)治理

治理是全方位多線條的。原來(lái)政府管理是單線條，現(xiàn)在全方位的治理體系還在建立過(guò)程當(dāng)中，要由過(guò)去單向的政府治理走向社會(huì)治理，不要過(guò)分干預(yù)市場(chǎng)。舉幾個(gè)例子，一個(gè)是現(xiàn)在特別重視城市設(shè)計(jì)，但是城市設(shè)計(jì)竟然要納入出讓合同，這就是公權(quán)力過(guò)分干預(yù)私權(quán)力了；另一個(gè)是過(guò)去經(jīng)常會(huì)說(shuō)資源配置不合理，定價(jià)定得太貴了，或者重復(fù)投資造成資源浪費(fèi)。這些都不應(yīng)該過(guò)分干預(yù)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下它自己存亡。市場(chǎng)的力量是非常偉大的，市場(chǎng)有很多非理性的部分，但是總的來(lái)說(shuō)是理性的，中國(guó)改革開(kāi)放40年最大的得益就是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中得來(lái)的。市場(chǎng)非理性的部分，以及它的理性造成對(duì)私人權(quán)力的消極影響，是法律、規(guī)定、治理要限制的，但不能因?yàn)橄拗剖袌?chǎng)不好的東西而把市場(chǎng)給限制掉。

三、應(yīng)關(guān)注空間的人性化

（1）人的舒適性是空間品質(zhì)的標(biāo)尺

人都追求偉大，但不是越大越好，越高越好。有時(shí)城市設(shè)計(jì)會(huì)給政府出“壞主意”，建造一些制高點(diǎn)，標(biāo)志性，大軸線，這么大規(guī)模的功能也許是需要的，但是專業(yè)工作者有時(shí)候會(huì)陷入到過(guò)度追求形式里面去。風(fēng)貌不等于品質(zhì)，巨大不等于偉大，評(píng)價(jià)空間品質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)只有一把尺，就是人舒不舒服。

（2）歷史保護(hù)中要更加注重人的空間和尺度的保護(hù)，要留住煙火氣

歷史保護(hù)中比較受到關(guān)注的是重要文物和歷史建筑的保護(hù)，而對(duì)城市空間的煙火味、市井氣的重要性等普遍認(rèn)識(shí)不足。城市空間肌理不僅是指鳥(niǎo)瞰視角下的肌理，更是指人所走進(jìn)去所能感受到的空間特征和空間尺度，以及充滿這空間中的煙火氣。歷史建筑不一定要完全原汁原味地保護(hù)，因?yàn)槿祟愇拿髟诎l(fā)展，生活內(nèi)容與生活方式在變化，需要完全原汁原味保護(hù)的重要文物建筑是少數(shù)，大多數(shù)舊建筑的保護(hù)是指在保護(hù)延續(xù)建筑特征的同時(shí)讓它為今天服務(wù)，讓它活在當(dāng)下并持續(xù)保持活力。既體現(xiàn)歷史的延續(xù)，又具有當(dāng)下的活力。

四、應(yīng)關(guān)注城市治理體系構(gòu)建

（1）治理體系核心是基于人民大眾的利益

完全理想化的“完美”治理機(jī)制是不存在的?，F(xiàn)在政府治理的系統(tǒng)基本上是不封閉的，不同職能部門會(huì)有交叉，同一職能的不同部門也會(huì)交織。在設(shè)定治理體制的時(shí)候，不要過(guò)于理想化，而是要緊緊圍繞每個(gè)人的利益，基于人民大眾利益進(jìn)行不斷調(diào)整與完善。這樣城市治理體系才會(huì)越來(lái)越好，城市才會(huì)越來(lái)越好。

（2）構(gòu)建“規(guī)、建、管、運(yùn)、服”一體化的治理體系

現(xiàn)在的“規(guī)、建、管”一體化已不能滿足現(xiàn)實(shí)需要，城市建設(shè)只是城市生命周期中很短的一段，城市是循環(huán)往復(fù)，后續(xù)需要長(zhǎng)時(shí)間的運(yùn)維、服務(wù)。在規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步納入運(yùn)營(yíng)和服務(wù)，形成規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)的閉環(huán)，構(gòu)建“規(guī)、建、管、運(yùn)、服”一體化體系。

供稿單位：江蘇省城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)規(guī)劃研究中心

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