張維迎與林毅夫（右）

不久前，同時供職于北京大學國家發(fā)展研究院的林毅夫與張維迎兩位教授激辯“產業(yè)政策”的是非，一時熱鬧非凡，引起廣泛關注，也觸動大量相關討論。由于時值經濟增速放緩、政策遭受質疑，正是探索發(fā)展方略的時機。從這個角度看，此次產業(yè)政策辯論，攸關重大，意義深遠。但是涉及辯論內容，卻讓人略感失望：各家雖言之成理，觀點卻過度簡化，淪為雙方信念的宣揚，無助于決策共識的形成，為未來國家發(fā)展獻策。

有鑒于此，筆者針對此次辯論提出兩點意見。其一涉及辯論方法：如何厘清焦點，有助形成共識？對此，筆者不贊成討論產業(yè)政策的好壞，卻期待論證產業(yè)政策的時機：何時可能成功，何時容易失利？其二涉及政策方向。關鍵在發(fā)展出決策框架，說明何種社會條件下適于推動產業(yè)政策，又當采行何種產業(yè)政策。換言之，本文撰寫的目的，便在厘清產業(yè)政策的“討論方法”與“討論方向”。

一、產業(yè)政策怎么討論？討論方法的商榷

林毅夫與張維迎領銜的“產業(yè)政策”辯論，雙方陣營分明，互不相讓。但對讀者而言，恐怕只能各有所愛，各取所需，無法引發(fā)公共思辨（public deliberation），形成廣泛共識，從而有助政策的推動與穩(wěn)定。倘若如此，那么，問題何在？根據作者所見，關鍵在辯論方法。首先，雙方論證的形式，未必適合學術探討。其次，雙方論爭的議題，流于寬泛而失去焦點。再其次，雙方論證的立場，過于簡化彼此觀點。最后造成雙方論證的內容，并未緊扣當下中國。由于辯論方法不很恰當，結果只能自說自話。

（一）討論形式：精彩有余，卻難深談

首先，林、張兩位教授的公開辯論，雖然已是社會事件，但本質仍為學術辯論：參與均為教授，本于研究所得，提出專業(yè)建議，通過辯論形式，澄清彼此主張。既為學術辯論，便應采取開放心態(tài)，同時完整提出論據。不宜簡化彼此觀點、刻意凸出各自分歧，弄成相互叫陣、精彩熱鬧的“表演”。表演只能創(chuàng)造媒體寵兒、傳頌佳句，卻與政策共識無關，后者卻攸關國計民生，才是辯論真正目的。

當然，由于主題重要，媒體關注，事后難免各種社會褒貶、領導好惡。這些評價及后果，往往形諸壓力，回頭干擾辯論。例如：“政府已經干預太多，你還鼓勵有所作為，影響必然非常之壞”。若因此瞻前顧后，怯于表達主張，則辯論意義盡失。也因此，涉及政策的學術探討，最好盡量避免“觀眾成本”（audience cost）。若采小眾方式閉門進行，更能暢所欲言，互采對方所長，交流成效更佳。但也將摒棄社會關注，無法觸發(fā)社會反思，得失之間仍可權衡。

（二）論爭議題：征引隨意，缺乏邊際

其次，林、張雙方論爭立場，明明互不相容，但就讀者感受，又似各有道理，經過辯論之后，看法更加分歧。但究竟為何如此？筆者認為，原因在雙方各舉案例，均符其所主張，結果只能“辯者各說各話，讀者各有所好”。畢竟縱觀古往今來，太多產業(yè)政策，其中既有成功，也有失敗，而且個別政策，往往有利有弊。倘若不限時空，隨意征引，雙方各舉所需，爭論永遠不完。有鑒于此，據筆者所見，辯論既為時局而發(fā)，何必泛論古今中外？何不限定當下中國，論證產業(yè)政策是否適合？又需何種產業(yè)政策？這樣的辯論方能聚焦，既有是非，也有意義，何不如此？

（三）論證立場：或過簡略，或過寬泛

除了前述各舉案例外，雙方也采不同策略，此即以賽亞?伯林（Isaiah Berlin）所謂專家議論的兩種類型：一類是“刺猬”策略，以一套應付百變；一類是“狐貍”策略，隨時應機而變。（以賽亞?伯林生于1909年，卒于1997年，俄羅斯裔英國社會和政治理論家、哲學家?！幾ⅲ?/p>

張維迎教授采用的是“刺猬”策略，始終堅持一點：政府介入無益。證諸實際，或許大半產業(yè)政策失敗，或許多數政策弊大于利。但若說產業(yè)政策從未成功，也從無任何助益，這話似乎太滿，不太可能成立。反之，林毅夫教授采取的是“狐貍”策略，不同情境不同做法，“政府有為，不能亂為”。但究竟何謂“有為”，怎知并非“亂為”，卻缺乏明確界說。結果聽來固有理，細想也沒錯，但論點過于空泛，說了等于沒說。

除了辯論策略，雙方觀點之所以過于簡化，固然涉及媒體傳述，也與學科訓練有關。辯論各方都是經濟學者，往往崇尚理論建構，關注普遍人類行為，輕忽具體社會條件，有些“急切建理論”（hasty generalization）傾向。此外，辯論涉及政策議題，卻難有效度量成效，只能就個案申論。也因此，林、張兩位教授的辯論，忽而討論個別案例，忽而概推人類歷史。但若問歷史經驗，則產業(yè)政策有成有敗，強行論斷是非，必然爭論不休。

因此，爭論“產業(yè)政策”的好壞，不如改問：為何有的產業(yè)政策成功，有的一敗涂地？或何時/何種社會條件下，產業(yè)政策才會成功？或何時/何種社會條件下，產業(yè)政策容易失?。窟@對政策研究更有意義。

但這樣一來，就得考察政策背后的社會條件。此又經濟學家所不取，嫌其過于繁復瑣碎，破壞簡單優(yōu)美模型。換言之，經濟學對簡約理論過于熱衷，對具體條件過度輕忽，在此次辯論中，傾向展露無遺。

（四）論證內容：緊扣主題，確認時機

由于“產業(yè)政策”的本質是政府政策，如果不問經濟環(huán)境、政社條件，僅上天而不落地（down to earth），怎么論證產業(yè)政策？即便有所建議，建議能否落實？例如在林、張辯論當中，張維迎教授質疑政府積極有為，主張政府自我約束。如果具體到“當下中國”，則政府外有萬眾各方期待，內有精英自我期許，也不排除部分官員自利動機，政府怎么可能“無為”？也因此，與其苦口婆心教其“無為”，遠不如指導其何時可為，何時勿為。

換言之，社會條件不同，政策需求有別，政策手段自將大相徑庭。學界所能貢獻者，恐怕在于研討“何種社會條件，適合搭配何種政策作為”。而非漫無邊際，了無背景地夸夸其談。

綜合上述，林、張辯論確實符合時代需要，因而引發(fā)各界重視，但之所以南轅北轍，與辯論方法有關。對類似議題，社會本來就看法分歧，再通過此類辯論，往往更難凝聚共識。為能集思廣益，不妨采取開放態(tài)度，彼此交流審思，探索未來的經濟方略，為中國再創(chuàng)三十年的輝煌發(fā)展。

對此，筆者的建議為：（1）遵循學術探討原則；（2）論點盡量具體聚焦；（3）分析不宜過度簡化；（4）討論緊扣當下中國。類似的討論辯論，或將更有助益。

二、產業(yè)政策何時有益？討論方向的提議

所謂“盡信書不如無書”，面對林、張產業(yè)政策大辯論，若能從林毅夫教授的分析中，尋覓政府作為方向，從張維迎教授的討論中，警醒政府作為失當，這可謂讀者之有大智慧者。也因此，若能在林、張辯論的基礎上，吸收雙方論據，扣緊當下中國，探討現有社會條件，針對哪個產業(yè)部門，搭配何種產業(yè)政策，這樣的討論將更加聚焦，達成的共識將更為具體，更有助吾國國計民生。

有鑒于此，筆者希望以林、張辯論為基礎，提議進一步探索的方向。希望有助相關討論的聚焦，進而形成政策共識?；诖艘荒康模竟?jié)所涉及議題包括：首先，界定對象，廓清產業(yè)政策的內涵。其次，厘清本質，說明政策工具的特性。再其次，確認要件，點出政策成功的前提。最后，構建框架，幫助采行政策的時機。

筆者相信，若能參考上述方向，將有助厘清辯論議題，促成社會共識，在此林、張辯論的基礎上，擘畫出中國的發(fā)展方略，為國家再創(chuàng)三十年的輝煌。

（一）界定對象：產業(yè)政策，直接干預

前述林、張辯論，固然圍繞“產業(yè)政策”，但參與辯論各方，對于何謂“產業(yè)政策”，往往缺乏明確界說。結果如林氏所謂“有為政府”，無論全面、具體的介入，或者選擇性、間接的影響，都可涵括在內。如此辯論可攻可守，卻無助厘清議題。

有鑒于此，筆者回頭爬梳文獻，確定嚴格意義的“產業(yè)政策”只能指稱“具體、直接的政策干預”。也因此，嚴格意義的“產業(yè)政策”必須符合兩項要件。

首先，產業(yè)政策屬于政策干預。此相對市場機制而言，指通過政策手段，對市場機制有所限制或扭曲，例如價格管制、政策扶持、要素補貼等。政府既然采取政策干預，必然不滿“市場配置”，否則大可放手無為。之所以政策干預，目的是謀求更好、更快、更均衡或更長遠的經濟發(fā)展。由于其必須“扭曲市場”（getting relative prices wrong），因此，所有去除管制、促進競爭，甚或“市場增進”（market-enhancing）的政府作為，如反托拉斯法等，均非嚴格意義上的產業(yè)政策。

其次，產業(yè)政策必須具體直接，必須明確瞄準特定產業(yè)（或要素市場），甚至特定企業(yè)，而且必須直接影響鎖定對象。由于其明確直接，政策力度通?？捎^，政策影響也將立即顯現。反之，改善投資環(huán)境之類的政府作為，如在基礎教育、基礎建設、科研體制、社福體制、宏觀經濟政策（如貨幣供給、穩(wěn)定匯率）等領域的舉措，或者過于宏觀，或者曠日費時，也非嚴格意義的產業(yè)政策。

基于上述，為免討論過程的概念分歧，建議先就討論對象進行界說。當然，無論如何界定，雙方認知一致即可。有鑒于林、張產業(yè)政策辯論，時而所指不一，筆者乃梳理如上，作為討論各方借鑒。

（二）厘清本質：政策工具，決策施行

依照前述界說，“產業(yè)政策”的本質乃“政府政策”，意在促進發(fā)展。既是政府政策，先得有方向，還須落實。此話怎講？

首先，政策干預得有方向，否則如何作為？相較于“市場配置”，結果也有好壞。政策干預要想優(yōu)于市場，政府必須占有信息優(yōu)勢，才能準確判斷決策。其次，即便掌握方向，“政策配置”并非自動發(fā)揮影響，先得化身政府政策，繼而執(zhí)行落實。而在決策、落實的過程中，還不能偏離認定方向，否則政策淪為空談。換言之，“產業(yè)政策”之能生效，必須滿足兩項要件：其一政府信息，圍繞資源如何配置；其二政府能力，涉及配置決策落實，兩者缺一不可。

若就“信息”層面考察產業(yè)政策利弊，則無論政府規(guī)制或政策扶持，均將重新配置資源。就政策配置的利弊，不妨視為“政策配置所獲”減去“市場配置所得”，后者為前者的機會成本。既然如此，產業(yè)策成效如何，系于針對兩者的估算，最終決定于政府信息多寡良窳。再就“能力”條件分析產業(yè)政策得失。先在“決策”階段，各方利益均將“影響”決策，俾便趨利避害。為此引發(fā)各方競逐，投入卻無益生產，對此，學界將前者稱為“尋租”，后者視為“空耗”（deadweight loss），此乃成本之一。次在“執(zhí)行”階段，不但仍有“影響成本”，倘有不服頑抗，又須通過獎懲，迫其改變附從，否則無從引導產業(yè)，創(chuàng)造發(fā)展，此又成本之二。

綜合上述，產業(yè)政策能否生效，涉及一類利得，即“政策配置所獲”，即產業(yè)政策的干預收益；衍生三類成本，其一“市場配置所得”，即產業(yè)政策的機會成本，其二“影響政策所耗”，即政府政策的決策成本，其三“落實政策所費”，此則政府政策的執(zhí)行成本。倘其他情況類似，利得越大，成本越小，政策越易收效，促成經濟發(fā)展。進一步看，政府掌握信息越優(yōu)、政府施政能力越強，產業(yè)政策越可能成功。

（三）確認要件：信息能力，產策所賴

基于上述，吾人便可據以分析，何種“社會條件”搭配何種“政策配置”，以回應林毅夫教授的主張：揭示政府何時有為，何時不宜亂為？針對不同部門，又當如何具體作為？

首先，倘若政府掌握信息越優(yōu)，產業(yè)政策往往越成功。何時政府信息占優(yōu)呢？首先須處于發(fā)展落后階段。基于先進經驗，有所參考借鑒，同時遭遇競爭壓力，唯有模仿先進圖存。其次必須精英猬集政府。由于政策擘畫執(zhí)行，既關乎競爭形勢，又涉及行業(yè)內情，均有賴干才承當。也因此，國家相對國際越見落后，政府相對民間越顯領先，政府信息往往越優(yōu)越，越能期待于產業(yè)政策。

其次，倘若政府施政能力越強，產業(yè)政策往往越成功。何種政府能力較強呢？其一，政府不為利益俘獲，即“獨立于狹隘利益之外”（state autonomy），方能兼顧社會整體，從而創(chuàng)造包容增長，同時也能關閉“影響”之門，避免助長“尋租”耗費。其二，政府握有政策工具?；蛘邏艛啾┝κ侄危鐣o法有所抗拒，或能巧用政策工具，柔性引導企業(yè)行為。同樣的，越能符合清明、手段兩項要求，政府能力往往越強勢，越能期待于產業(yè)政策。

上述分析框架，雖就社會整體立論，也可各就產業(yè)、企業(yè)考察。例如涉及光電產業(yè)，政府掌握決策信息如何？政府施政落實能力如何？或針對華為技術，政府掌握決策信息如何？政府施政落實能力又如何？如此則所謂“有為政府”，何時為所當為，何時有所不為，均可據此參考判斷。

（四）建立框架：厘清時機，厲行政策

如果轉換視角，不問“產業(yè)政策”成敗，改問其如何與“社會條件”匹配，將可回頭重新檢視林、張辯論。

首先，張維迎教授認為：“自上世紀80年代以來，中國產業(yè)政策失敗的例子比比皆是，成功的例子鳳毛麟角。”這肯定有其道理。反之，林毅夫教授表示：“我沒有見過不用產業(yè)政策而成功追趕發(fā)達國家的發(fā)展中國家，也沒見過不用產業(yè)政策而繼續(xù)保持其領先地位的發(fā)達國家?！蔽覀円伯斝廊唤邮?。但張氏指的是“一般而言”，立論于“平均效應”，并未涉及具體情境。反之，林氏設定了“具體情境”，表述為“必要條件”，卻還得再看政策成敗。

換言之，對追趕者、后進而言，即便只能指望“尤為政府”，也還得看成效如何，也許還不如“政府不為”呢。因此，追隨林毅夫教授“必要條件”的思路，我們可就“社會條件”與“產業(yè)政策”的匹配，建立類似如下框架（如下表一），幫助說明何時當為，何時不為。

格局既定，不妨參考前述“產業(yè)政策”利弊兩大要件：政府信息與國家能力，發(fā)展出一個是否采行“產業(yè)政策”的分析框架，其結果與例證見如下表二。必須稍微說明者：首先，為求簡明，此表僅屬“國家層次”，不及部門與企業(yè)層次。其次，在“政府信息”部分，針對中國發(fā)展經驗，筆者只側重“相對于國際”，而省去“相對于社會”的信息對照；再其次，同樣適用中國政社情況，筆者只側重“決策過程”，而省去“執(zhí)行過程”的能力比較。

若能輔以上述框架，回頭對照林、張兩位教授的論點，雙方立場不再南轅北轍，針對何時采行“產業(yè)政策”，其實大可分進合擊。一方面，張維迎教授認為“產業(yè)政策多弊乏利”，根據上述框架，應屬真知灼見。但若能掌握具體時機，適時采行產業(yè)政策，也不難取利避害。另方面，林毅夫教授強調“有為政府，不能亂為”，參照分析框架，立論自然顛撲不破。但未厘清具體條件，無從知悉何時當為？何時有所約束？若能參考上述框架，自可落實林氏所持主張。

三、結語：產業(yè)政策與中國發(fā)展

回顧過往，中國曾經憑借“產業(yè)政策”，創(chuàng)造傲世經濟成就，如今面對要素紅利漸罄、增長速度漸緩的局面，展望未來發(fā)展，中國將何去何從？由于正處發(fā)展方向的十字路口，正是檢討、反思、再出發(fā)的當口，于是乃有波瀾壯闊的“產業(yè)政策”辯論。雙方爭辯的關鍵，在是堅持“國家主導”，通過產業(yè)政策厚植發(fā)展?jié)摿Γ忠惴蛩姡?，還是當大幅放開管制、政府退出經濟，由市場逐步接手（張維迎主張）。

換言之，“產業(yè)政策”辯論的關鍵，不在建立相關理論，也不宜重復信念，應該通過厘清問題、開放討論，來取得有關發(fā)展策略的共識。本次以林、張兩位教授為主的政策辯論，還只是各方關注、公共思辨的起點。有鑒于此，筆者先就辯論方法層面，提出一些建議，俾便集思廣益。再就辯論內容問題，進行界定厘清，希望有助共識成形。

基于筆者所提的框架，國家當前是否適合“產業(yè)政策”？對此不妨提出兩項建議。

首先，涉及政策規(guī)劃，不可過于粗放，政策用是不用，不能一刀切下。完整高效的政策體系，應該區(qū)分時空環(huán)境，依據社會條件，針對產業(yè)企業(yè)分別規(guī)劃治理，或扶持，或放手，不斷調整改進。誠如美國經濟學家保羅?克魯格曼（Paul Krugman）的比喻，產業(yè)政策應如“既狹窄又靈活的保護帶”（narrow moving band）。

其次，更根本的，產業(yè)政策成效利弊，系于政府清明與否，政府必須與時俱進，不斷自我改革。由于中國政府明顯強于社會，改革力量只能來自內部，必須不斷自我檢討，適時痛下改革決心。無論嚴肅官箴紀律，或者建立親清政商關系，有此政治基礎，產業(yè)政策的成效，當更值得吾人期待。