困擾農(nóng)村多年的“垃圾圍村”頑疾，將迎來(lái)治愈的良機(jī)。

2月5日，2017年中央一號(hào)文件發(fā)布，連續(xù)14年聚焦“三農(nóng)”工作。這份文件，明確提出要推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。

“推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，促進(jìn)垃圾分類(lèi)和資源化利用，選擇適宜模式開(kāi)展農(nóng)村生活污水治理，加大力度支持農(nóng)村環(huán)境集中連片綜合治理和改廁。開(kāi)展城鄉(xiāng)垃圾亂排亂放集中排查整治行動(dòng)。”中央一號(hào)文件指出。

多位專(zhuān)家近日在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)指出，要實(shí)現(xiàn)中央一號(hào)文件“深入開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境治理和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)”的目標(biāo)，可以通過(guò)地方立法來(lái)實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)教授曹明德在接受記者采訪時(shí)指出，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，我國(guó)垃圾污染防治“重城市，輕農(nóng)村”“重工業(yè)，輕農(nóng)業(yè)”的思想沒(méi)有得到根本性的改變，一直以來(lái)都將垃圾污染防治的重點(diǎn)放在城市，城市相關(guān)的法律制度較為健全，而有關(guān)農(nóng)村垃圾污染防治方面的法律法規(guī)則少之又少。

“必須要從源頭上解決這個(gè)問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村垃圾污染防治專(zhuān)門(mén)立法?！辈苊鞯抡f(shuō)。

中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授周珂認(rèn)為，地方立法的實(shí)施效果如果夠好，其經(jīng)驗(yàn)還能推廣，可以帶動(dòng)其他地方立法的出臺(tái)，甚至對(duì)國(guó)家層面的立法起到催化作用。

法律法規(guī)比較零散

缺乏統(tǒng)一性協(xié)調(diào)性

多位專(zhuān)家在接受記者采訪時(shí)指出，我國(guó)目前還沒(méi)有針對(duì)農(nóng)村垃圾污染防治的專(zhuān)門(mén)立法，相應(yīng)的規(guī)定只是散見(jiàn)于一些法律法規(guī)中，這是農(nóng)村垃圾污染長(zhǎng)期得不到解決且日益嚴(yán)重的重要原因。

環(huán)境保護(hù)法第四十九條規(guī)定，縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作。第五十條規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護(hù)工作。

固體廢物污染環(huán)境防治法第四十九條規(guī)定了農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定。

除此之外，農(nóng)業(yè)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等也對(duì)農(nóng)村垃圾污染防治作了部分規(guī)定。

“這些法律條文涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)污染防治等多個(gè)方面，在一定程度上可以使我國(guó)農(nóng)村地區(qū)垃圾污染防治工作有法可依，也對(duì)農(nóng)村垃圾污染的嚴(yán)重化起到了一定的抑制作用。”周珂說(shuō)。

但周珂同時(shí)指出，從總體上看，這些法律法規(guī)比較零散，缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，使得農(nóng)村垃圾污染防治得不到統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的防治保障。

中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所副教授胡靜認(rèn)為，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期以來(lái)屬于薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)于居民的生活廢棄物，無(wú)法像對(duì)企業(yè)一樣采用管制的手段，這是與城鎮(zhèn)不同之處。同時(shí)，由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的立法，導(dǎo)致在資源的有效配置上缺乏制度保障。

國(guó)家立法難度頗大

過(guò)渡階段應(yīng)有良策

不少專(zhuān)家學(xué)者呼吁，由于農(nóng)村垃圾污染防治工作是一項(xiàng)復(fù)雜且艱難的長(zhǎng)期任務(wù)，有必要對(duì)此進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法。

“在國(guó)家層面上對(duì)農(nóng)村垃圾污染防治進(jìn)行立法，可以起到上位法的引領(lǐng)作用，對(duì)行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性法規(guī)等形成指導(dǎo)性作用。在上位法的指引下，更多的各地相關(guān)立法也將浮出水面，所以要想突破現(xiàn)行法規(guī)的局限性，就要完善上位法?！辈苊鞯轮赋觥?/p>

但在周珂看來(lái)，在一段時(shí)間內(nèi)，要想實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面的立法，難度頗大。

“據(jù)我所知，與我國(guó)農(nóng)村垃圾污染防治相關(guān)的法律還沒(méi)有列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法計(jì)劃中。而且，環(huán)境保護(hù)法也在近兩年進(jìn)行了修改，短時(shí)間內(nèi)應(yīng)該不會(huì)再進(jìn)行法律條例上的變動(dòng)?！敝茜嬲J(rèn)為。

胡靜認(rèn)為，出臺(tái)具有可操作性的立法才能真正解決實(shí)際問(wèn)題，中央和地方在農(nóng)村垃圾污染防治上各自的職責(zé)包括資金投入等眾多方面需要厘清，其前提是將農(nóng)村垃圾污染問(wèn)題提高到和城市垃圾污染問(wèn)題相同的高度，因此，這不是短時(shí)間內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)的，需要較長(zhǎng)時(shí)間的考察與實(shí)踐。

但毋庸置疑的是，在國(guó)家立法難以出臺(tái)的過(guò)渡階段，必須要有良策來(lái)解決這一“頑疾”。

“在立法還沒(méi)有出臺(tái)的這段時(shí)間，現(xiàn)行法律應(yīng)當(dāng)將應(yīng)有的功能覆蓋到農(nóng)村去，可以借鑒國(guó)外一些經(jīng)驗(yàn)和做法?！敝茜娼ㄗh。

曹明德認(rèn)為，國(guó)家層面的立法等待時(shí)間太長(zhǎng)，可以考慮從其他方面著手?！拔医ㄗh在這個(gè)過(guò)渡階段，可以地方立法先行，由各個(gè)地方來(lái)制定本地適宜的農(nóng)村垃圾污染治理辦法，可以給國(guó)家立法一個(gè)緩沖時(shí)機(jī)，也不耽誤農(nóng)村垃圾污染治理的進(jìn)度。這是一個(gè)兩全其美的辦法?！?/p>

地方立法先行先試

減輕農(nóng)村垃圾污染

修改后的立法法，明確了地方立法權(quán)限和范圍，明確設(shè)區(qū)的市可以對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)。

固體廢物污染環(huán)境防治法第四十九條規(guī)定，農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定。

“這兩部法律明確了地方有權(quán)制定農(nóng)村垃圾污染防治方面的法規(guī)，意味著地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷完善地方環(huán)境立法和制度建設(shè)，加快地方立法步伐，完善地方法律法規(guī)體系。”周珂說(shuō)。

目前，廣東、河北兩省已相繼出臺(tái)了相關(guān)立法。

《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》于去年1月1日起施行，對(duì)城鄉(xiāng)垃圾處理專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)垃圾處理設(shè)施包括垃圾處理場(chǎng)(廠)、轉(zhuǎn)運(yùn)站和收集點(diǎn)均提出了明確的建設(shè)要求，并就保障設(shè)施用地、加強(qiáng)建設(shè)過(guò)程的監(jiān)管提出了要求。

2016年10月1日起施行的《河北省鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)和治理?xiàng)l例》規(guī)定，禁止將國(guó)家明令禁止的嚴(yán)重污染環(huán)境的生產(chǎn)工藝、設(shè)備和產(chǎn)品向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移；禁止違反有關(guān)規(guī)定將城鎮(zhèn)生活垃圾、建筑垃圾、工業(yè)廢棄物、醫(yī)療廢棄物等向指定場(chǎng)所以外的鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移、傾倒、填埋或者跨行政區(qū)域傾倒、填埋。

在曹明德看來(lái)，地方立法可以在當(dāng)前的過(guò)渡階段起到很好的銜接作用，既能適應(yīng)現(xiàn)階段的基本國(guó)情，也能對(duì)減緩農(nóng)村垃圾污染起到很好的推動(dòng)作用，還能為以后國(guó)家層面的立法提供經(jīng)驗(yàn)。

“但是，值得注意的是，地方立法一旦出臺(tái)，可能會(huì)出現(xiàn)另外的問(wèn)題，比如由于各地情況不盡相同，在缺乏上位法指導(dǎo)的情況下，各地制定的地方立法差異較大，難免會(huì)出現(xiàn)管理較嚴(yán)格的省市向管理不嚴(yán)格的省市或者發(fā)達(dá)地區(qū)向不發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)垃圾的情況?！辈苊鞯抡J(rèn)為，應(yīng)當(dāng)有這方面的防范措施。

胡靜認(rèn)為，由于各地政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入狀況存在差異，可以考慮在立法中明確建立農(nóng)村垃圾污染防治政府投入補(bǔ)償機(jī)制，與此同時(shí)，不同省份在進(jìn)行立法時(shí)，在考慮本地情況的同時(shí)，在標(biāo)準(zhǔn)的制定方面不要出現(xiàn)過(guò)大差異。

（原題為《垃圾圍村，先讓地方立法解圍》）