【編者按】

中國銀監(jiān)會主席郭樹清在改革開放30年之際著文《“改革戰(zhàn)略及其選擇”的回顧與檢討》（收錄于《中國經(jīng)濟50人看三十年：回顧與分析》，2008年，中國經(jīng)濟出版社）。深度參與了中國經(jīng)濟改革規(guī)劃工作的學(xué)者型官員郭樹清，在這篇文章中回顧了當(dāng)年的改革戰(zhàn)略選擇，并對其后直至2008年的改革進程進行了反思。

澎湃研究所分四篇刊發(fā)郭樹清《“改革戰(zhàn)略及其選擇”的回顧與檢討》一文。以下為第四篇。

2003年改革面臨的挑戰(zhàn)

中國共產(chǎn)黨的十六大之后,以胡錦濤同志為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視深化改革和擴大開放,迅速決定在2003年召開三中全會,集中研究完善社會主義市場經(jīng)濟體制。在“非典”形勢最緊張的時候,溫家寶同志主持的文件起草小組開始工作。三中全會從戰(zhàn)略上安排部署了新時期的改革步驟,提出了以人為本、科學(xué)發(fā)展和“五個統(tǒng)籌”等重要的指導(dǎo)方針。新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體不僅旗幟鮮明地堅持改革開放不動搖,而且更加強調(diào)要有憂患意識、危機意識和大局意識,很快就推出了農(nóng)村稅費改革、國有企業(yè)改革、機構(gòu)改革、銀行改革、資本市場改革和匯率形成機制改革。

2003年10月30日,中國體改研究會舉辦了一個研討會,紀(jì)念研究會成立20周年暨中國改革25周年,我應(yīng)邀做了一個演講。

中國的經(jīng)濟改革已經(jīng)走過25年。在其他國家看來,中國是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中最成功的國家,創(chuàng)造了世界經(jīng)濟發(fā)展史的奇跡。中國能夠順利前進并不是偶然的,不是一系列的“碰巧選對”帶來的。

中國的經(jīng)濟改革既是市場導(dǎo)向的,也是發(fā)展導(dǎo)向的。這兩個導(dǎo)向本質(zhì)上是一致的。未來的改革所需要完成的任務(wù),也首先是通過發(fā)展所遇到的挑戰(zhàn)提出來的。一旦我們來仔細審視這些問題的時候,我們就更不敢過分樂觀。

(一)資源配置和利用的效率亟待提高。目前中國經(jīng)濟增長速度位居世界前列。但是每年新投入的資金占GDP的比重按現(xiàn)行統(tǒng)計已超過40％,按現(xiàn)行匯率折算達5000億美元。投入產(chǎn)出的比例還很不理想。綜合經(jīng)濟效益仍然處于較低水平。從結(jié)構(gòu)上來觀察,尤其令人擔(dān)憂。長期存在的技術(shù)創(chuàng)新能力弱,產(chǎn)品附加價值低,庫存增長率高,貿(mào)易條件惡化等等問題依然相當(dāng)突出。第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重目前和12年前差不多,為34%左右。地區(qū)發(fā)展差距擴大,沿海省市在經(jīng)濟總量中的比重繼續(xù)提高。收入分配不合理的矛盾比較嚴(yán)重。

上述問題的存在,主要還是因為市場的作用沒有得到充分發(fā)揮。生產(chǎn)要素的市場化與我們10年前的設(shè)想相比,存在著相當(dāng)?shù)木嚯x。

多年來,各種加工制造業(yè)集中于沿海,結(jié)構(gòu)升級緩慢,向內(nèi)地的轉(zhuǎn)移和擴散很不明顯。這一切都可以在工資、租金、利率、匯率以及稅收、補貼等等最基本的市場信號和市場參數(shù)中找到解釋。

(二)金融體系的脆弱性需要認真克服。金融體系的狀況不僅關(guān)系到經(jīng)濟效益問題,而且還決定著經(jīng)濟安全和穩(wěn)定的問題。在今天的經(jīng)濟發(fā)展和財政增長條件下,特別是在國家可支配的經(jīng)濟資源達到很大規(guī)模的條件下,處理歷史遺留問題并不存在嚴(yán)重的限制。問題的關(guān)鍵是如何轉(zhuǎn)變國有銀行的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運行機制。金融業(yè)的改革和金融業(yè)的開放應(yīng)當(dāng)緊密地結(jié)合在一起,沒有開放,改革很可能會事倍功半。

中國的金融改革形勢之所以艱難,是因為這項改革并不僅限于金融業(yè)內(nèi)部,說到底這是一場涉及全社會的改革。創(chuàng)造一個健康強大的金融體系,需要解決的問題是長期歷史原因造成的普遍的信用缺損問題。如果各種交易都可能發(fā)生違約,當(dāng)事者可以不承擔(dān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任,那么法律上規(guī)定再嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)也毫無意義。

金融改革無法回避內(nèi)外均衡問題。在有效防范風(fēng)險的前提下,有選擇、分步驟地放寬對資本交易活動的限制,逐步實現(xiàn)資本項目的可兌換。這會促進金融體系的健康。還要逐步形成并不斷完善溝通國內(nèi)國外貨幣、資本和保險等各種金融市場的統(tǒng)一高效的機制。

(三)要建立起與城市化快速發(fā)展相適應(yīng)的,高效率低成本的社會保障體系。實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基金積累制度,城鎮(zhèn)所有用人單位和職工個人必須按國家規(guī)定的比例繳納養(yǎng)老保險費,資金全部進入個人賬戶,實行全國統(tǒng)一管理和運營。社會養(yǎng)老保險制度一定要具有開放性,過去沒有納入社會養(yǎng)老保險體系的非公有制經(jīng)濟從業(yè)人員和進城農(nóng)民,可以在補交一定數(shù)額的保險費之后,直接享有與老職工相同的權(quán)益。既不額外增加國家的負擔(dān),又使每個人得到公正待遇。

應(yīng)當(dāng)高度重視住房在社會保障中的地位和意義。住房是一項重大的民生,是居民消費長期的重要組成部分,也是經(jīng)濟發(fā)展成百上千年的支柱行業(yè)。中國的住房制度改革遠沒有完成。

(四)形成能夠有效保障市場統(tǒng)一的法律體制。維護全國統(tǒng)一市場,保證公正的法治環(huán)境,是優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)公共服務(wù)均衡化和國民福利最大化的前提?，F(xiàn)實生活中,地方和部門保護主義問題依然非常嚴(yán)重。首先要完善立法體制和機制。既要解決“無法可依”問題,又要防止“過度立法”、“部門立法”,形成法律過多、過濫、相互矛盾、代表部門或少數(shù)單位特殊利益等等問題。同時要推進司法體制改革。我個人認為,可能需要借鑒國外的經(jīng)驗,建立國家法院、地方法院和專門法院這樣比較完整的有分工有協(xié)調(diào)的司法體系。

(五)從制度上保證人才培養(yǎng)和知識創(chuàng)新。人力資源開發(fā)的重要性超過了任何其他物質(zhì)性資源的開發(fā)。必須抓緊教育領(lǐng)域的體制改革,充分認識教育在解決人口、環(huán)境、資源和經(jīng)濟發(fā)展的諸種矛盾中所起的核心作用。但是,令人遺憾的是,中國的教育領(lǐng)域存在著許多體制性問題,有投入保障問題,有結(jié)構(gòu)比例問題,還有培養(yǎng)方式和考評模式問題。學(xué)生的創(chuàng)造性、主動性不足,適應(yīng)社會經(jīng)濟和就業(yè)崗位的能力較弱,與發(fā)達國家的差距不斷拉大?？萍寂c教育的結(jié)合、科技與經(jīng)濟的結(jié)合仍然不夠緊密。在這種形勢下,深化科技體制改革顯然是非常緊迫的。

(六)使社會服務(wù)領(lǐng)域和事業(yè)單位充滿生機和活力。長期以來,我們高度重視生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品的企業(yè)的改革和農(nóng)村的改革,但是對于從事社會服務(wù)和一般服務(wù)的所謂事業(yè)單位改革卻很少關(guān)注。這也可能是中國服務(wù)業(yè)落后的原因之一。事實上,今天的服務(wù)業(yè)已成為發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮漠a(chǎn)業(yè)。

(七)政府管理方式需要現(xiàn)代化。過去二十多年里,企業(yè)和農(nóng)村是改革的中心環(huán)節(jié),今后的改革中,政府自身可能是最主要的。政府要適應(yīng)全球化條件下的市場經(jīng)濟,不能不進行較徹底的改革。行政體制改革要有新起點、新要求,不是簡單的機構(gòu)改革或人員精簡,而是要深入改革政府的組織架構(gòu)、職能體系和運作方式,建立現(xiàn)代政府管理體制,形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體系。

(八)改進和完善城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制。這些年來,隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和社會關(guān)系的不斷調(diào)整變革,城市與鄉(xiāng)村的社區(qū)怎么管理、怎么組織,采取什么結(jié)構(gòu),是我們面臨的一個嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

首先需要進一步培養(yǎng)公民意識,增強每個人的社會責(zé)任感,奠定社會主義政治文明的基礎(chǔ)。其次要充分發(fā)揮社會中介組織的作用。第三,在社會生活的每一個環(huán)節(jié)都為市場經(jīng)濟體制的運行創(chuàng)造良好的條件。

總之,我們需要發(fā)展多樣化、網(wǎng)絡(luò)化的富有生機和活力的社會組織體系,并在這個組織體系中全面貫徹民主和法制,形成協(xié)調(diào)和自律的機制,從基礎(chǔ)上保證經(jīng)濟發(fā)展有一個穩(wěn)定、安全、不斷進步的社會環(huán)境。

影響未來國際市場競爭力的核心因素是知識和人才

——2008年隨想

最近30年里中國經(jīng)濟社會發(fā)展的成功在世界上確實是獨一無二的。但是這首先是因為在此之前的另一個30年為其進行了多方面的準(zhǔn)備,沒有之前的成功、失敗、曲折、反復(fù),不可能有毅然決然的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。同時,國際上冷戰(zhàn)的緩和、東亞經(jīng)濟的起飛,特別是海外華人的存在,香港、澳門和臺灣與大陸的多種聯(lián)系,都是中國崛起的重要條件。

中國經(jīng)濟改革總體上采取了漸進方式,這是我們的道路被看作最成功轉(zhuǎn)軌模式的主要原因。從計劃經(jīng)濟基本上轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟花了大約15個年頭,比最初的預(yù)期超出一半時間；而完善這個新體制已經(jīng)又花去了15個年頭,未來還需要很長時間。曾經(jīng)非常堅定地認為,上世紀(jì)80年代中期開始的全面改革,第一階段本來可以節(jié)約4－5年時間,至今也確信這是正確的。然而,前一個順利,很可能會預(yù)告另一個挫折。出現(xiàn)反復(fù)大概是無法避免的。無論如何,我們已經(jīng)走出一條獨特的道路。

作為社會變革過程,經(jīng)濟改革是可以設(shè)計的,因為前人和國外遇到過類似問題,我們自己也有許多知識積累,有經(jīng)驗和規(guī)律可循就可以事先研究規(guī)劃。轉(zhuǎn)軌的許多基本原則一開始就不應(yīng)被忽視,例如“管住貨幣,放開價格”,“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”,“建設(shè)法治社會和信用社會”等等。經(jīng)濟體制在任何情況下都是一個有機整體,人們在不同程度上可以忽略其不同的內(nèi)在聯(lián)系,但是無法否認或割斷這些聯(lián)系,總之,較長時間內(nèi)簡單化地處理改革問題,最終會受到限制甚至是懲罰。然而,經(jīng)濟改革也有不可設(shè)計的方面,任何方案都不能絕對化,必須不斷根據(jù)實踐作出調(diào)整。有些時候,即使是可以預(yù)測到的曲折,實際上也無法避免重復(fù)。社會有自己的慣性。

體制是人創(chuàng)造的,人又是體制鑄就的。但是我們曾經(jīng)深信不疑的是體制最根本最重要,雖然我們也知道體制改變在相當(dāng)大程度上要靠人的改變。然而正是因為人的改變不那么容易,或者也因為人又最容易變化,所以制度常常顯得蒼白無力。在未來的時期內(nèi),我們可能需要在重視體制的同時,同等程度地重視體制之中的人,我們需要更好的教育、感召和培訓(xùn),需要為人的全面發(fā)展創(chuàng)造更有利的條件。

經(jīng)濟學(xué)家們特別是主張改革的經(jīng)濟學(xué)家們,堅信制度高于技術(shù)、高于文化、高于習(xí)慣。但是當(dāng)我們真正希望靠制度來支撐一切時,卻又立即發(fā)現(xiàn),這是頗有困難的,現(xiàn)階段上更多的時候我們感到制度本身需要文化、習(xí)慣和技術(shù)來支撐。我們同樣需要重視的是相互作用和相互聯(lián)系。在一定意義上說,誠信、敬業(yè)、守法、合規(guī)等品質(zhì)比之規(guī)章、條例和法律本身還要珍貴。

經(jīng)濟與政治的關(guān)系一直是個熱門話題。政治體制改革無疑需要跟上經(jīng)濟體制改革的步伐,但是必須從中國的實情出發(fā)才可能取得我們真正期望的結(jié)果。需要大膽借鑒全人類的政治文明成果,如同借鑒物質(zhì)文明和精神文明成果,理解和尊重所有的特殊性、多樣性。把任何一種理想的或現(xiàn)實的模式設(shè)想為最優(yōu),甚至以為其可以“終結(jié)歷史”,只是人們偶爾會產(chǎn)生的幻覺。在保持穩(wěn)定的前提下,實現(xiàn)民主與法治的平衡需要中國式的創(chuàng)新。

和諧社會、和諧世界是中國的理想。從歷史來看,正是中國曾經(jīng)最趨近于這種狀態(tài)。從現(xiàn)實來看,我們也具備了許多條件。56個民族生活在一個統(tǒng)一的國度里,實行著特殊的民族自治,保留著多種宗教、多種習(xí)俗。即使以報紙、書籍和學(xué)校教學(xué)所用語言的種類來計算,中國在世界上也名列前茅。但是我們?nèi)匀恍枰蚬湃藢W(xué)習(xí),他們維持同樣或者更大規(guī)模的統(tǒng)一國土,并沒有鐵路、公路、飛機和電信。而且全國性的甚至全球性的商品貿(mào)易、貨幣交換正是由他們開創(chuàng)的。

我們的經(jīng)濟正在重新回到世界的中心區(qū)域。中國已經(jīng)是世界最大的資本輸出國,一兩年內(nèi)就會成為最大的商品輸出國,甚至也可能會成為最大的人力資源輸出國。中國趕上美國而成為最大的經(jīng)濟體,大概也用不了太長時間。當(dāng)然我們不會忘記中國的人口是美國的4倍還多。為了自己的利益,我們必須調(diào)整在國際市場上的行為習(xí)慣,更何況我們也無法推卸應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國際責(zé)任。封閉模式和小國式經(jīng)濟體的時代一去不復(fù)返了,國際市場已經(jīng)不再是完全外在于我們的實體,我們自己就是國際市場的主要組成部分。

影響未來國際市場競爭力的核心因素可能不止一個,但是最重要的因素不會再是資源或資本,而是知識和人才。教育、科技和文化是我們最薄弱的環(huán)節(jié)。30年前難以想到,中國的體育選手能夠贏得世界最多的金牌,與此同時,我們在科技和教育領(lǐng)域的創(chuàng)造能力與許多歐美國家都無法相提并論。

然而,今天的經(jīng)濟如果要實現(xiàn)長期持續(xù)發(fā)展的話,我們將不得不擔(dān)當(dāng)起領(lǐng)先者的角色,因為我們已經(jīng)很難像過去那樣依靠模仿和追蹤。如果未來還有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調(diào)整,那么就會是從實物生產(chǎn)主導(dǎo)的模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉菍嵨锷a(chǎn)主導(dǎo)的模式。這種意義的改革大概還不能算正式開始。我們與所處的生態(tài)環(huán)境長期斗爭、沖突,終于認識到這完全是與我們自己及自己的后代為敵。當(dāng)今天中國一如我們幾十年前夢想得一般,已經(jīng)成為工業(yè)大國時,我們望著灰蒙蒙的天空,不禁會想起馬克思“經(jīng)濟異化”的概念。盡管煤炭、鋼鐵、水泥等等高污染的重化工業(yè)還在高速增長,節(jié)能減排的形勢依然非常嚴(yán)峻,但是對中國的環(huán)境問題也許不用過分悲觀。我們有著最悠久最成功的人類社會與自然界和諧相處的“天人合一”傳統(tǒng),現(xiàn)實中,我們也確實正在探索建設(shè)最大規(guī)模的風(fēng)力發(fā)電、太陽能加熱和沼氣利用。相信未來總有一天,我們會成為世界的環(huán)保模范。關(guān)鍵在于要真正貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀。

實現(xiàn)上述這些美好愿望,我們需要再來一個30年。