為長(zhǎng)江立法，呂忠梅呼吁了15年。

自2003年當(dāng)選第十屆全國(guó)人大代表時(shí)，她就提出制定《長(zhǎng)江法》。2017年，是她作為第十二屆全國(guó)人大代表履職的最后一年。與往年一樣，今年全國(guó)兩會(huì)期間，她提交了一份關(guān)于制定《長(zhǎng)江法》的議案。不同的是，這次她附帶了《長(zhǎng)江法立法框架（專家建議稿草案）》，還明確建議將《長(zhǎng)江法》的制定列入第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃。

3月7日晚9時(shí)許，剛剛結(jié)束會(huì)議的呂忠梅回到她的政協(xié)機(jī)關(guān)辦公室，接受澎湃新聞（www.school126.cn）專訪。她是第十、十一、十二屆全國(guó)人大代表，政協(xié)第十二屆全國(guó)委員會(huì)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任，也是國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目《長(zhǎng)江流域立法研究》課題組的首席專家。

訪談開(kāi)始，呂忠梅先向澎湃新聞分享了《長(zhǎng)江法》已列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的好消息。

2016年12月，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)的全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)關(guān)于十二屆人大四次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告，報(bào)告明確提出：“長(zhǎng)江立法涉及國(guó)家重大戰(zhàn)略，極為重要和必要。環(huán)資委將其作為重點(diǎn)辦理議案，建議有關(guān)部門抓緊立法前期調(diào)研論證工作，適時(shí)列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。”

這是呂忠梅領(lǐng)銜的全國(guó)人大代表們多年呼吁的結(jié)果。不過(guò)，《長(zhǎng)江法》立法何時(shí)啟動(dòng)，還需全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)一步研究。

對(duì)于呂忠梅來(lái)說(shuō)，《長(zhǎng)江法》能否盡快進(jìn)入立法程序，2017年是關(guān)鍵的一年。“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略迅速推進(jìn)，相關(guān)立法不能總是停留在學(xué)術(shù)研究階段，希望能夠盡快進(jìn)入立法程序?！彼f(shuō)，“今年要啟動(dòng)第十三屆全國(guó)人大立法規(guī)劃的研究工作”，所以今年兩會(huì)期間，她和研究團(tuán)隊(duì)把多年的研究成果變成了法律條文，提交了一份“長(zhǎng)江法立法框架（專家建議稿草案）”作為議案附件，供立法機(jī)關(guān)研究、批評(píng)。

長(zhǎng)江立法首先要把事權(quán)理清楚

這份不到三千字的議案背后，是呂忠梅和她的研究團(tuán)隊(duì)多年心血的結(jié)晶。

他們?cè)谝郧岸嗄赀M(jìn)行長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)情況調(diào)研的基礎(chǔ)上，圍繞《長(zhǎng)江法》的制定，2015年啟動(dòng)了一輪新的調(diào)研工作，這個(gè)調(diào)研除了課題組的核心成員外，還邀請(qǐng)了水利部、環(huán)保部、長(zhǎng)江水利委員會(huì)以及北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)、中國(guó)科學(xué)院、環(huán)境規(guī)劃院等部門和院校的專家參與，專門召開(kāi)了多場(chǎng)論證會(huì)。

“我們首先根據(jù)現(xiàn)有與長(zhǎng)江有關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)所涉及的部門權(quán)力，進(jìn)行了事權(quán)梳理，從涉長(zhǎng)江流域開(kāi)發(fā)利用保護(hù)的各種事權(quán)現(xiàn)狀中發(fā)現(xiàn)存在的職能交叉、職權(quán)沖突和管理空白；其次，我們對(duì)國(guó)外的一些流域立法進(jìn)行了翻譯、比較研究，從中尋找值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，尤其是從他們的教訓(xùn)中得到不能重犯錯(cuò)誤的啟示；最后，我們對(duì)長(zhǎng)江流域進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，就長(zhǎng)江法應(yīng)該包括的內(nèi)容、不同主體的利益訴求聽(tīng)取意見(jiàn)。在此基礎(chǔ)上，我們形成了多項(xiàng)研究報(bào)告，并對(duì)《長(zhǎng)江法》的體例結(jié)構(gòu)進(jìn)行了討論，形成了立法的基本框架?！眳沃颐氛f(shuō)。

澎湃新聞注意到，在提交的議案中，呂忠梅將解決長(zhǎng)江法的管理事權(quán)放在最核心位置。她解釋說(shuō)，長(zhǎng)江流域涉水事務(wù)管理權(quán)分屬中央15個(gè)部委、76項(xiàng)職能，19個(gè)省級(jí)政府、100多項(xiàng)職能。

她認(rèn)為，這種情況下，長(zhǎng)江委不僅無(wú)法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門、各地方在長(zhǎng)江流域管理中的重大事項(xiàng)，而且與其他部委、地方政府之間存在著普遍、明顯的職能重疊、職能交叉與職能空白等突出問(wèn)題。

這主要體現(xiàn)在，規(guī)劃編制無(wú)法協(xié)調(diào)，流域水資源利用與水污染防治割裂與矛盾，水工程管理與水量調(diào)度困難，長(zhǎng)江水道、航道交叉管理，長(zhǎng)江流域管理重大事項(xiàng)存在空白，“比如長(zhǎng)江流域航道與河道的開(kāi)發(fā)、整治、管理，港口規(guī)劃、布局、建設(shè)、管理，水能資源開(kāi)發(fā)、利用、管理，航運(yùn)發(fā)展與漁業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，以及流域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的各類相關(guān)影響評(píng)價(jià)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，沒(méi)有相應(yīng)的部門承擔(dān)?！?/p>

“《長(zhǎng)江法》要解決的一個(gè)最重要問(wèn)題，是多頭管理問(wèn)題，所以首先要把事權(quán)理清楚。”呂忠梅說(shuō)，長(zhǎng)江流域管理事權(quán)存在諸多問(wèn)題，假如不改事權(quán)，或者不在事權(quán)之間建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，再理想的制度設(shè)計(jì)，也最終會(huì)被這些事權(quán)之間的扯皮、推諉給消耗掉?！八粤?xí)近平總書記提出‘共’抓大保護(hù)，怎么叫‘共’?我認(rèn)為就是讓原來(lái)不同目標(biāo)，不同方向的職能，在統(tǒng)一的目標(biāo)之下，朝著同一方向去做，這就解決了‘共’的問(wèn)題?！?/p>

長(zhǎng)江流域管理體制需重新設(shè)計(jì)

由于特殊生態(tài)系統(tǒng)決定，長(zhǎng)江流域保護(hù)面臨巨大壓力：上游部分支流水能資源開(kāi)發(fā)利用無(wú)序；中下游河道非法采砂、占用水域岸線、灘涂圍墾等行為時(shí)有發(fā)生；蓄滯洪區(qū)亟需生態(tài)補(bǔ)償；河口地區(qū)咸潮入侵現(xiàn)象有所加劇、海水倒灌和灘涂利用速度加快；流域內(nèi)用水、流域與區(qū)域用水矛盾日趨顯著。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)作為一項(xiàng)以水資源開(kāi)發(fā)利用為依托的系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化的方方面面。僅長(zhǎng)江水資源利用本身，涉及水利、發(fā)改、財(cái)政、交通、電力、農(nóng)業(yè)、城建、環(huán)保、衛(wèi)生、旅游、國(guó)土資源等十多個(gè)部門的職能及流域內(nèi)的各級(jí)地方政府。

而目前，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)實(shí)行的是以水行政部門為主，地方政府與其他各行業(yè)主管部門在職權(quán)范圍內(nèi)分工合作的管理體制。根據(jù)《水法》規(guī)定，長(zhǎng)江水利委員會(huì)是長(zhǎng)江的流域管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)流域綜合管理職責(zé)，并未明確流域管理機(jī)構(gòu)的具體職能。

呂忠梅認(rèn)為，長(zhǎng)江委作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，不具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部委和地方政府的能力，綜合管理難以實(shí)現(xiàn)。另外，長(zhǎng)江委自身也經(jīng)歷了從技術(shù)咨詢到流域管理的職能變化，形成了行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)“三位一體”的復(fù)雜格局，“政事企”不分的現(xiàn)狀，也使長(zhǎng)江委的流域綜合管理職能行使有重重障礙。

“要真正實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶‘生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展’的戰(zhàn)略定位，必須對(duì)長(zhǎng)江流域管理體制進(jìn)行重新設(shè)計(jì)?！眳沃颐返恼Z(yǔ)速很快。她建議將《長(zhǎng)江法》的制定列入第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃，建立長(zhǎng)江流域統(tǒng)一管理體制，解決長(zhǎng)江流域的特殊問(wèn)題，明確流域管理機(jī)構(gòu)的定位和職能，“多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)流域綜合決策。

針對(duì)議案中的建議，呂忠梅及其團(tuán)隊(duì)自2016年起已針對(duì)《長(zhǎng)江法》如何立法，開(kāi)過(guò)三場(chǎng)論證會(huì)?！堕L(zhǎng)江法立法框架（專家建議稿草案）》構(gòu)想的每一次修改，呂忠梅都參與其中。

去年8月份，呂忠梅利用自己暑假休假時(shí)間，與核心團(tuán)隊(duì)的十幾個(gè)學(xué)者在京封閉工作十余天?！懊刻焐衔缦挛缁径际怯懻?。討論完了，大家分頭工作。分頭工作完了，再討論。這就是我們那些天的工作方式，努力做到把每個(gè)人的思想都貢獻(xiàn)出來(lái)”。如是，《長(zhǎng)江法立法框架（專家建議稿草案）》才最終形成。

作為一部跨流域，并涉及多部門的綜合性法律，呂忠梅說(shuō)，她很希望將來(lái)的立法工作能由全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)。“就是直接由全國(guó)人大常委會(huì)組成立法起草的專門班子，站在國(guó)家層面上，沒(méi)有部門利益，沒(méi)有地方利益，徹底貫徹長(zhǎng)江‘大保護(hù)’的理念，這樣一種立法模式，是我所期待的”，她說(shuō)。