電商發(fā)展為欠發(fā)達地區(qū)帶來了新的經(jīng)濟發(fā)展動力。圖為2021年11月24日，重慶市梁平區(qū)袁驛鎮(zhèn)葉巖村三組，電商帶頭人唐?。ㄓ叶┰趲椭迕裰辈ж涗N售柚子。 IC 圖

財政已經(jīng)成為國家治理的基礎和重要支柱，面對經(jīng)濟下行和央地財力差距擴大的雙重壓力，加強財政能力建設尤其是基層財政能力建設，成為順利推進基層治理能力現(xiàn)代化和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重中之重。

自上世紀九十年代實施“分稅制”改革以來，財權逐級上移弱化了基層政府的財政自主權。近年來，因實施以減稅降費為核心的積極財政政策，以及履行新冠疫情防控與經(jīng)濟恢復衍生出的地方支出責任，地方財政收支缺口和債務規(guī)模短期內呈現(xiàn)大幅擴張趨勢，進一步削弱了地方財政能力。雖然中央財政對地方發(fā)展的支持力度大幅提升，但基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政自給能力相對低下，仍長期陷于財政困境。

基層政府的財政能力呈現(xiàn)弱化趨勢，直接影響了地方公共服務供給能力和脫貧攻堅任務的順利推進。因此，如何破解基層財政收支缺口，提升基層財政自給能力，完善地方財政治理體系建設，已經(jīng)成為我國政府和學界亟待研究和解決的重大問題。

如何應對基層財政困境

針對如何提升基層財政能力，理論界提出了各種應對策略。

一是實施財政體制改革，提高基層政府的稅收自主權，特別是提高基層政府稅收分成比例。提高基層政府的稅收分成比例，能增強地方稅收征管的積極性和促進財政支出行為合理化，有助于增強基層政府的財政自給能力。

二是提升基層政府的征稅能力，以增加稅收收入。早期研究認為主動稽查是關鍵，近期研究強調使用信息技術強化稅收征管能力的重要性。

三是實施轉移支付，助力基層財政解困。增加轉移支付有利于降低政府間稅收“逐底競爭”的程度，能夠顯著增強基層政府自有財力。

另有部分學者從土地財政、政府債務等非稅收入增長的角度討論基層財政能力問題。

但依靠改進征管技術、上級轉移支付和地方政府發(fā)行債券等方式籌資，短期可以彌補基層政府的部分財力缺口，但從長期看來，不能從根本上緩解基層財政困境。只有提高地方財政“造血”能力，在推進減稅降費改革以緩解企業(yè)經(jīng)營壓力的同時，鼓勵傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級，培植優(yōu)質財源，才能增強地方經(jīng)濟發(fā)展的韌勁和后勁，從而從根本上緩解基層財政困境。

電商發(fā)展與農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)集聚

新世紀以來，我國電子商務交易發(fā)展迅猛，從2000年的幾乎為0增長到2018年的31.63萬億元，其中，商品、服務類電子商務交易額為30.61萬億元。

伴隨著電商交易規(guī)模不斷擴大，為其提供支撐的電商服務業(yè)發(fā)展也呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的態(tài)勢，其中包括電商交易平臺、電子支付、物流、信息技術、代運營、培訓和咨詢等行業(yè)。整個電商服務業(yè)營業(yè)收入已經(jīng)從2011年的0.041萬億元增長到2018年的3.52萬億元，年均增長率達到88.9%。

電商的快速發(fā)展創(chuàng)造了相當規(guī)模的就業(yè)機會。電商從業(yè)人員規(guī)模從2014年的2690萬人增加到2018年的4700.65萬人，年均增長率為15%。（見圖1）

圖1. 2005-2018年我國電子商務業(yè)發(fā)展情況

數(shù)據(jù)來源:《中國電子商務報告》（2014-2018）

我國電商交易規(guī)模不斷擴大，催生了農(nóng)村電商市場。

一些生活在城郊的城市邊緣人群利用電商平臺實現(xiàn)草根創(chuàng)業(yè)，推動村莊電商產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，使得一些普通村莊成長為電商產(chǎn)業(yè)集聚地，即“淘寶村”。進而，這一類村莊在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面不斷涌現(xiàn)。這是農(nóng)村地區(qū)電子商務發(fā)展最為成功的案例。農(nóng)村網(wǎng)絡零售額從2014年的0.18萬億元增長到2018年的1.37萬億元，年均增長率達到了66%。

根據(jù)阿里研究院的認定標準，此類集聚地的認定需要符合三個條件：（1）經(jīng)營場所在農(nóng)村地區(qū)，以行政村為單元；（2）年銷售規(guī)模達到1000萬元；（3）本村活躍網(wǎng)店數(shù)量達到100家，或活躍網(wǎng)店數(shù)量達到當?shù)丶彝魯?shù)的10%。根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型標準，這一類產(chǎn)業(yè)集聚地主要分為三類：農(nóng)貿類、工貿類和純貿易類。

截至2019年，我國大陸地區(qū)已有29個省級行政區(qū)涌現(xiàn)總計4310個這樣獲得淘寶平臺承認的電商產(chǎn)業(yè)集聚地。

伴隨著草根創(chuàng)業(yè)者的經(jīng)營規(guī)模不斷擴大以及電子商務服務業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村電商的企業(yè)化呈現(xiàn)爆炸式發(fā)展，推動著農(nóng)村經(jīng)濟的轉型升級。那些農(nóng)村地區(qū)的電商產(chǎn)業(yè)集聚地則逐漸成為重塑中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟地理新格局的重要力量，在包容性創(chuàng)新實踐、為農(nóng)村創(chuàng)造就業(yè)和商業(yè)機會、增加農(nóng)民收入、帶動農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)、促進產(chǎn)業(yè)興旺、減貧脫貧和鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮著重要作用。

比如，僅2018年7月至2019年6月期間，全國淘寶銷售總額就超過7000億元，其中農(nóng)村網(wǎng)絡零售額占比高達50%，帶動就業(yè)機會超過683萬個。此外，2019年，來自國家級貧困縣的電商交易額接近20億元，說明電商發(fā)展為欠發(fā)達地區(qū)帶來了新的經(jīng)濟發(fā)展動力。

農(nóng)村電商發(fā)展與基層財政能力壯大

在電商企業(yè)集聚化發(fā)展的地區(qū)，尤其是在一些農(nóng)村地區(qū)，電子商務成為地方經(jīng)濟發(fā)展新的動力，推動了當?shù)亍安莞眲?chuàng)業(yè)的企業(yè)化，進而帶動了制造業(yè)、服務業(yè)等相關行業(yè)的發(fā)展，一種以電子商務為代表的信息化推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉型升級的發(fā)展模式正在形成。此外，電商企業(yè)集聚也促進了當?shù)仉娮由虅辗諛I(yè)的發(fā)展，比如物流、快遞等行業(yè)。

這樣一來，在電商企業(yè)集聚的地區(qū)，創(chuàng)業(yè)企業(yè)不斷涌現(xiàn)。企業(yè)數(shù)量不斷增多，雇傭的勞動力也相應增加，在推動產(chǎn)業(yè)不斷升級的同時，將為當?shù)卣畮沓渥愣愒矗@將直接增強基層財政能力。

與此同時，電商的不斷發(fā)展使得傳統(tǒng)交易手段迅速減少，給我國稅收征管帶來了巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。

一方面，由于傳統(tǒng)貿易方式被電商模式部分替代，傳統(tǒng)貿易額大幅下降，導致現(xiàn)行稅收制度下的稅基受到侵蝕，政府的稅收收入會下降；另一方面，由于電商市場的復雜性和特殊性，傳統(tǒng)的稅收法律無法在電子商務稅收征管過程中發(fā)揮關鍵性作用，可能會形成“稅收盲區(qū)”，進一步造成稅收流失。

具體而言，我國電商稅收流失主要集中在C2C（個人與個人）模式下。

在B2B（商家與商家）、B2C（商家與個人）和O2O（線上與線下）模式下，經(jīng)營主體必須以電子商務企業(yè)的身份參與貿易活動，這就意味著需要進行工商和稅務登記，并按現(xiàn)行稅收制度和法律法規(guī)征稅。

而在C2C模式下，一方面，國家出于促進就業(yè)和鼓勵新興業(yè)態(tài)發(fā)展的考慮，對小微企業(yè)實施了一系列免稅政策，且大多數(shù)的“草根”創(chuàng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營規(guī)模較小，基本不在征稅范圍內，這會導致“合法”的稅收流失。這一部分稅收流失是國家宏觀調控政策導致，并非電子商務發(fā)展導致。

另一方面，對符合起征點的經(jīng)營主體來說，由于沒有進行工商、稅務登記和固定的經(jīng)營場所，無法確認納稅行為的發(fā)生地，在用來進行稅收管理的“金稅工程”三期于2008年9月實施之前，稅務機關難以通過“以票控稅”方式達到稅收征管目的，這會導致“違法”的稅收流失。

由于“合法”的電商稅收流失是國家宏觀調控政策導致，無論農(nóng)村地區(qū)是否出現(xiàn)電商集聚地，這部分商業(yè)活動均沒有達到我國稅法規(guī)定的起征點，因此我們僅考慮“違法”的電子商務稅收流失。

一方面，在一些農(nóng)村地區(qū)，一部分電商企業(yè)的形成完全依托于電子商務的發(fā)展，如果沒有電商興起，當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展可能就主要依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力滯留在總產(chǎn)值和稅收占比越來越低的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)部門，將帶來更大的稅收損失。

另一方面，確實存在部分企業(yè)為業(yè)務發(fā)展需要或者單純?yōu)樘佣惸康?，而借助電商將線下業(yè)務轉移到線上的情況，這部分企業(yè)可能造成電商稅收流失。

事實上，由于第三產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻率相對較低，以工貿為主的電商企業(yè)集聚造成的電子商務稅收流失相對較少。電商企業(yè)集聚推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉型升級，可以促進當?shù)胤諛I(yè)和工業(yè)不斷發(fā)展。服務業(yè)的稅收貢獻率較低，服務業(yè)企業(yè)集聚帶來的正向稅收效應可能會被電商企業(yè)的稅收流失效應部分抵消。

但電商企業(yè)集聚會促進工業(yè)企業(yè)集聚，這些工業(yè)企業(yè)的稅收貢獻率相對較高，最終將產(chǎn)生正向稅收效應。

因此，從理論上講，在一些農(nóng)村地區(qū)，電商集聚地的出現(xiàn)可以增強基層財政能力，主要原因可能是工業(yè)企業(yè)集聚帶來的正向稅收效應。

農(nóng)村電商發(fā)展如何壯大基層財政能力

本研究發(fā)現(xiàn)，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)電商產(chǎn)業(yè)集聚地后，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入進入全國前1000位的概率會增加5.47%。

本研究發(fā)現(xiàn)，此類電商產(chǎn)業(yè)集聚地的出現(xiàn)顯著促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量的增加。這表明，以農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)集聚地為代表的商業(yè)模式創(chuàng)新推動了地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉型升級，以信息化帶動工業(yè)化的發(fā)展模式正在形成。

目前地方政府大力扶持農(nóng)村電商發(fā)展，給予相關創(chuàng)業(yè)者優(yōu)惠政策，故而不能排除創(chuàng)業(yè)者為騙取優(yōu)惠政策而進行“虛假”創(chuàng)業(yè)。換句話說，企業(yè)數(shù)量的增加可能來源于“幽靈企業(yè)”（沒有實質性生產(chǎn)或者經(jīng)營活動的空殼企業(yè)）數(shù)量增加，并沒有帶來真實的企業(yè)集聚效應。這將影響到本研究結論的可靠性。

為排除“幽靈”企業(yè)存在的可能性，本研究進一步考察農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)集聚地的出現(xiàn)對當?shù)鼐蜆I(yè)水平的影響。結果顯示，電商產(chǎn)業(yè)集聚地的出現(xiàn)顯著促進了當?shù)仄髽I(yè)雇傭勞動力數(shù)量的增加，這驗證了企業(yè)數(shù)量增加并不是來源于“幽靈”企業(yè)，而是真實的創(chuàng)業(yè)活動。

隨著電商發(fā)展對穩(wěn)定經(jīng)濟增長、對沖經(jīng)濟下行壓力的作用進一步顯現(xiàn)，其被越來越多地用作政策工具，助力地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。這意味著，政府相關補助措施可能影響到當?shù)刎斦芰?。本研究證明，政府補助不影響農(nóng)村電商發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力壯大之間的因果關系。

從理論上講，除了對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力產(chǎn)生影響外，電商產(chǎn)業(yè)集聚的出現(xiàn)可能通過溢出效應或虹吸效應影響鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力。存在溢出效應時，這一類集聚地會通過刺激鄰村電商產(chǎn)業(yè)的發(fā)展增強鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政能力。反之則會將鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源要素（比如工業(yè)企業(yè)）吸引過來，從而降低鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政能力。

本研究發(fā)現(xiàn)，某縣的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)電商產(chǎn)業(yè)集聚地后，該縣其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入進入全國前1000位的概率會增加1.24%；當某縣的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)電商產(chǎn)業(yè)集聚，在之后的1至3年內，該縣其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)同一類集聚地的概率顯著增加。這證明了溢出效應的存在。

究其原因，與農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)集聚地發(fā)展的特點密切相關。這一類集聚地的發(fā)展依賴于我國農(nóng)村典型的“熟人社會”屬性?！笆烊松鐣辈粌H具有高度的集體意識，而且信息完全對稱，當某村成為電商產(chǎn)業(yè)集聚地時，正面效應會迅速向鄰近地區(qū)擴散。最典型的案例是江蘇省睢寧縣，這里電商發(fā)展的萌芽產(chǎn)生于沙集鎮(zhèn)東風村的三位村民，他們嘗試互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)的成功，帶動了東風村和周邊村民的模仿，使得當?shù)靥詫毜赇伒拈_設呈裂變式增長，最終產(chǎn)生了享譽全國的“沙集模式”，睢寧縣也探索出了信息化與工業(yè)化融合的發(fā)展之路。

此外，農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)集聚地的涌現(xiàn)可謂一場“邊緣革命”，這類集聚地分布在城市格局中的邊緣位置，最早的創(chuàng)業(yè)者基本屬于生活在郊區(qū)的城市邊緣人群。這種邊緣屬性決定了這類集聚地的出現(xiàn)形成虹吸效應的可能性較小。

政策啟示

“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，今后五年經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標之一為國家治理效能得到新提升，包括更好地發(fā)揮政府的作用，明顯提高社會治理特別是基層治理水平?；鶎诱卫硭酵c基層財政預算能力呈現(xiàn)正相關關系，增強基層財政能力已然成為國家能力建設的核心問題，也是順利推進基層治理能力現(xiàn)代化的重中之重。

本世紀初，我國開始進行以減輕農(nóng)民負擔為中心、取消“三提五統(tǒng)”等稅外收費、改革農(nóng)業(yè)稅收為主要內容的農(nóng)村稅費改革，自2006年起農(nóng)業(yè)稅全面取消。這項改革減少了基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，單純依靠上級轉移支付難以形成強大的基層財政能力。作為近二十年來最重要的商業(yè)模式創(chuàng)新，電商成為地方經(jīng)濟新的增長引擎，通過推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展增強了基層財政能力。因此，全面理解電子商務在增強財政能力方面的影響具有重要意義。

首先，新興電商模式為促進農(nóng)村經(jīng)濟和區(qū)域發(fā)展帶來了新的希望和機遇。對基層政府而言，要不斷完善基層營商環(huán)境和農(nóng)村基礎設施建設，加大對農(nóng)村人力資本投資，充分發(fā)揮電商集聚的優(yōu)勢。

其次，由于現(xiàn)行稅收監(jiān)管制度建設滯后于電商市場發(fā)展水平，導致電商稅收流失嚴重，可能會對基層財政能力產(chǎn)生負面影響。因此，我國應該加強稅收信息化建設，逐步推進稅收征管體系與第三方電商平臺的對接，緩解信息不對稱程度，增強稅務機關的稅源監(jiān)控能力，防止逃稅行為的發(fā)生。

最后，從長遠來看，進入經(jīng)濟發(fā)展新時代，以信息技術為代表的科技創(chuàng)新在國家能力建設中扮演著越來越重要的角色，這給各國執(zhí)政者提出了新的要求，同時也是新的挑戰(zhàn)。各國需要保持與時俱進的態(tài)度，積極擁抱層出不窮的新技術，將新技術應用于經(jīng)濟建設和基層治理，促使財政能力和制度能力之間形成良性循環(huán)。

此外，在電商發(fā)展初期，稅收制度可以以鼓勵新興業(yè)態(tài)發(fā)展為首要目標，但隨著電商規(guī)模不斷擴大，需要完善現(xiàn)有的稅收制度，將鼓勵創(chuàng)新發(fā)展與規(guī)范治理協(xié)調統(tǒng)一，保證電商與傳統(tǒng)商業(yè)模式稅收制度的一致性，降低稅收的遵從成本。

（作者吳一平是上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院教授，楊芳和周彩均為上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院博士生。本文即將發(fā)表于《世界經(jīng)濟》，經(jīng)作者授權刊用，有大篇幅刪節(jié)和改寫，具體技術細節(jié)請參考原文。）