中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德：歡迎來(lái)到廉潔文化公開(kāi)課！

今天我跟大家交流的題目是《扎緊全面從嚴(yán)治黨的制度籠子》。我想分三個(gè)部分。第一個(gè)部分，重點(diǎn)談一下黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的進(jìn)程。第二部分，談一下黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，全面從嚴(yán)治黨，制度管黨、依規(guī)治黨的有關(guān)要求。第三部分，講一下國(guó)家監(jiān)察體制改革的進(jìn)程和重點(diǎn)。

一

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子

——黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)程

早在上個(gè)世紀(jì)的80年代，鄧小平同志在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的時(shí)候，就深刻地指出制度問(wèn)題具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，制度是決定因素。那么制度是什么？首先“制”有節(jié)制、限制的意思，“度”就是尺度、標(biāo)準(zhǔn)的意思，合在一起就是限制人們行為的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。我們今天要談?wù)摰闹贫戎饕莾煞矫娴闹贫龋阂粋€(gè)就是黨內(nèi)法規(guī)制度，一個(gè)就是國(guó)家的法律制度。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)，堅(jiān)持制度管黨治黨，緊緊圍繞國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，積極推進(jìn)黨的制度建設(shè)、改革，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨，邁向制度化、規(guī)范化和程序化的軌道，所以黨的建設(shè)的法治化水平不斷提高，這為確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。特別是2014年，中央召開(kāi)了黨的十八屆四中全會(huì)，通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，這個(gè)決定明確地提出黨內(nèi)法規(guī)制度也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，把我們黨對(duì)制度管黨治黨的認(rèn)識(shí)提高到了一個(gè)新的水平。所以十八大以后，特別是四中全會(huì)以后，中央先后修訂了一系列黨內(nèi)法規(guī)制度。

比如說(shuō)我們先后制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，編制了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，開(kāi)展了黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)的清理工作。特別是根據(jù)全面從嚴(yán)治黨的要求，制定出臺(tái)了一大批黨內(nèi)重要法規(guī)。比如說(shuō)在組織制度方面，我們出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》。在干部人事制度方面，我們修訂了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例 》《干部教育培訓(xùn)工作條例》等。在規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部生活待遇方面，出臺(tái)了《省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部秘書(shū)管理規(guī)定》等。特別是反對(duì)“四風(fēng)”、落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定以來(lái)，我們專門出臺(tái)了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，以及配套的二十五項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度。在反腐倡廉方面，我們修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例 》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例 》以及《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，等等。特別是在十八屆六中全會(huì)上，中央討論通過(guò)了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，進(jìn)一步明確了嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的基本要求。這些黨內(nèi)法規(guī)的制定，對(duì)于構(gòu)建全面從嚴(yán)治黨的制度基礎(chǔ)，起到了決定性的作用。所以經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的努力，我們基本形成了全面從嚴(yán)治黨的制度體系，約束黨、黨員、黨組織的規(guī)范和相關(guān)制度之籠越扎越緊。

在十八屆四中全會(huì)以后，我們突出地強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國(guó)。也就是在依法治國(guó)的大背景下，如何依規(guī)治黨、如何用制度管黨治黨、如何銜接好黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家的法律，這就是要靠我們協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，解決管黨治黨常態(tài)化、長(zhǎng)效化的問(wèn)題。要從依法治國(guó)、依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略高度出發(fā)，把我們執(zhí)政黨的制度建設(shè)與國(guó)家的法治建設(shè)相聯(lián)系，使黨內(nèi)法規(guī)成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也使我們的廣大黨員干部，既要增強(qiáng)黨章意識(shí)、紀(jì)律意識(shí)、規(guī)矩意識(shí)，同時(shí)要增強(qiáng)法治觀念和法律意識(shí)，增強(qiáng)對(duì)制度的認(rèn)同和制度自信。形成一種什么局面？就是形成一種遵從制度、遵守制度、捍衛(wèi)制度的良好氛圍和習(xí)慣，尤其是要強(qiáng)化制度的剛性約束。堅(jiān)持制度面前人人平等，制度執(zhí)行沒(méi)有例外，要增強(qiáng)制度的執(zhí)行力，做到用制度管權(quán)、管事、管人。使制度成為硬約束，因?yàn)橹贫群腿吮绕饋?lái)，制度是一種剛性的約束，更管用、更有保障。

二

全面從嚴(yán)治黨，必須堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，依規(guī)治黨和以德治黨相統(tǒng)一

第二個(gè)大問(wèn)題我想重點(diǎn)跟大家交流一下，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央扎緊全面從嚴(yán)治黨的制度籠子采取的一系列舉措，全面從嚴(yán)治黨對(duì)制度建設(shè)的內(nèi)在要求。

“全面從嚴(yán)治黨”這個(gè)新概念、新要求，是習(xí)近平總書(shū)記2014年12月在江蘇考察時(shí)第一次提出來(lái)的，但這個(gè)重要思想貫穿于他的系列重要講話的始終。2012年11月15日，在十八屆中央政治局常委與中外記者見(jiàn)面時(shí)，他就明確指出“打鐵還需自身硬。我們的責(zé)任，就是同全黨同志一道，堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，切實(shí)解決自身存在的突出問(wèn)題，切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾，使我們的黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心?！?014年10月，習(xí)近平總書(shū)記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上首次使用了“全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨”這一提法。

全面從嚴(yán)治黨是我們黨堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的重大戰(zhàn)略舉措和戰(zhàn)略部署。全面從嚴(yán)治黨對(duì)于全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)，起著一個(gè)政治引領(lǐng)和組織保障的作用，是協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵所在。因?yàn)槲覀凕h是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，只有黨的先進(jìn)性、純潔性有了保障，只有黨能夠嚴(yán)格按照黨內(nèi)法規(guī)、依規(guī)治黨，才能夠率領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，也才能全面深化改革，推進(jìn)全面依法治國(guó)。

全面從嚴(yán)治黨是有系統(tǒng)的、深刻的內(nèi)涵，也是有一系列的手段和保障措施的。之所以叫全面從嚴(yán)治黨，首先要突出一個(gè)“全”字，“全”是什么？是全面的治黨對(duì)象，就是我們不僅要治理黨的組織還要治理黨員，包括普通的黨員群眾、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；不僅要治理黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，還要治理黨的基層組織?！叭边€意味著措施的全面性，就是我們治黨不僅僅是靠思想作風(fēng)建設(shè)，也不僅僅是靠制度建設(shè)，它是一個(gè)系統(tǒng)工程。就是治黨既要靠思想、也要靠教育、還要靠作風(fēng)、制度、懲治?！叭边€體現(xiàn)在全過(guò)程，就是治黨的全過(guò)程都應(yīng)該是嚴(yán)格的、規(guī)范的。所以全面從嚴(yán)治黨要突出一個(gè)“全”字。

另外，要突出一個(gè)“嚴(yán)”字。既然是從嚴(yán)治黨，我們的治黨要求就必然是高要求，治黨的懲治措施必須是嚴(yán)厲的，治黨的規(guī)范必須是嚴(yán)格的，而且治黨的標(biāo)準(zhǔn)也必須是嚴(yán)厲的。所以說(shuō)從全面從嚴(yán)治黨的基本內(nèi)涵來(lái)看，全面從嚴(yán)治黨實(shí)際上是一個(gè)系統(tǒng)工程，它要求我們從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度去認(rèn)識(shí)全面從嚴(yán)治黨的深刻內(nèi)涵。

正確理解全面從嚴(yán)治黨對(duì)制度建設(shè)的要求，就要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記提出的“堅(jiān)持思想建黨和制度管黨相統(tǒng)一”“堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相統(tǒng)一”，雙管齊下，不可偏頗。

全面從嚴(yán)管黨治黨，首先，要加強(qiáng)思想建設(shè)，抓好固本培元方面的教育，特別是要堅(jiān)定黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的理想信念。習(xí)近平總書(shū)記指出，理想信念是共產(chǎn)黨人精神上的“鈣”，理想信念堅(jiān)定骨頭就硬。沒(méi)有理想信念，或者理想信念不堅(jiān)定，精神上就會(huì)缺鈣，就會(huì)得“軟骨病”。所以理想信念非常重要。那么我們?nèi)鎻膰?yán)治黨，必須從理想信念抓起，要補(bǔ)足共產(chǎn)黨人精神上的“鈣”。

同時(shí)，全面從嚴(yán)治黨既要靠思想建設(shè)，也要靠制度建設(shè)，這兩者是一柔一剛，要同向發(fā)力、同時(shí)發(fā)力。

習(xí)近平總書(shū)記十分重視制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)要健全權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系。2013年1月在十八屆中央紀(jì)委第二次全體會(huì)議上習(xí)近平總書(shū)記指出，必須“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，深化腐敗問(wèn)題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”。

2015年6月，中共中央政治局就加強(qiáng)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行第二十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記指出，“鏟除不良作風(fēng)和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規(guī)制度”，鮮明強(qiáng)調(diào)了制度建設(shè)的重要地位；提出“要加強(qiáng)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)，把法規(guī)制度建設(shè)貫穿到反腐倡廉各個(gè)領(lǐng)域、落實(shí)到制約和監(jiān)督權(quán)力各個(gè)方面，發(fā)揮法規(guī)制度的激勵(lì)約束作用，推動(dòng)形成不敢腐不能腐不想腐的有效機(jī)制”，深化了對(duì)法規(guī)制度建設(shè)目標(biāo)任務(wù)的認(rèn)識(shí)。

概括地說(shuō)，這都是強(qiáng)調(diào)制度的約束力、制度的剛性要求，也就是只有制度有效了，管用了，才能夠起到全面從嚴(yán)治黨的作用。

黨的十八大以來(lái)，我們著力解決制度建設(shè)的滯后，執(zhí)行不力等問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要以黨章為根本遵循，“要本著于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)”。這就是對(duì)制度建設(shè)的一個(gè)重要要求?！耙愫门涮足暯?，做到彼此呼應(yīng)，增強(qiáng)整體功能。”習(xí)近平總書(shū)記特別強(qiáng)調(diào)，“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用，突出針對(duì)性和指導(dǎo)性。如果空洞乏力，起不到應(yīng)有的作用，再多的制度也會(huì)流于形式。牛欄關(guān)貓是不行的！”

大家知道，黨的十八大以來(lái)，我們的制度建設(shè)在務(wù)實(shí)管用方面做了很大的努力。比如說(shuō)我們修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，過(guò)去的《準(zhǔn)則》兩三千字，最后修訂完的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》只有8條。但是這8條，非常務(wù)實(shí)，非常管用。比如說(shuō)它第一條就是，要做到公私分明。有人說(shuō)這不是常識(shí)嗎？但這個(gè)常識(shí)它的內(nèi)涵是很深刻的、它的要求實(shí)際上是很明確的，而且，它是能夠可測(cè)量的、可操作的、可以具體化的。

其次，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，就要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系。要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。

也就是說(shuō)，在解決權(quán)力的監(jiān)督和制約方面要靠制度，而且這個(gè)制度必須是嚴(yán)密的、有效的，這種制度既包括懲戒的制度，也包括防范的制度，還包括我們說(shuō)很多道德倫理上的規(guī)范。另外，這種監(jiān)督制度要充分地調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的作用，也就是要調(diào)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督的力量，發(fā)揮輿論監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督的作用。所以說(shuō)我們既要強(qiáng)調(diào)搭建一套約束規(guī)范公權(quán)力的制度之籠，另外一方面還要有激發(fā)社會(huì)各界監(jiān)督權(quán)力正確運(yùn)行的制度。尤其是要通過(guò)比如說(shuō)政務(wù)公開(kāi)、信息公開(kāi)、大數(shù)據(jù)共享等等這些方式，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行、在制度的籠子里運(yùn)行。

在全面從嚴(yán)治黨過(guò)程中，我們還強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)反腐敗的體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障。這就意味著反腐敗也好、全面從嚴(yán)治黨也好，都必須從體制機(jī)制創(chuàng)新和制度構(gòu)建方面下功夫。比如說(shuō)黨的十八大以來(lái)，為了推動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)順利進(jìn)行，中央實(shí)施了黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化。再比如說(shuō)我們推動(dòng)巡視制度的改革，中央、地方巡視做到了三個(gè)不固定：巡視組組長(zhǎng)不固定，巡視的地區(qū)和單位不固定，巡視組與巡視對(duì)象的關(guān)系不固定等等，用這些方式來(lái)保證制度上的有效性。黨的十八大以來(lái)，我們所做的工作，就是把中央的要求、群眾的期盼、實(shí)際的需要和新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)，努力形成一套系統(tǒng)完備的制度體系，以剛性的制度規(guī)定和嚴(yán)格的制度執(zhí)行，確保改進(jìn)作風(fēng)規(guī)范化、常態(tài)化、長(zhǎng)效化，切實(shí)防止“四風(fēng)”問(wèn)題反彈。

我們說(shuō)制度起不起作用、發(fā)不發(fā)揮效應(yīng)，還是要看制度的執(zhí)行力，能不能嚴(yán)格的落實(shí)相關(guān)的制度。所以要堅(jiān)持制度治黨，關(guān)鍵是要落實(shí)到提高制度的執(zhí)行力上。明代張居正曾經(jīng)說(shuō)過(guò)一句話，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！本褪翘煜碌氖虑椴皇请y在制訂不出法律，或者是不能制訂法律，而是難于制訂出來(lái)的法律必須得到執(zhí)行。要想執(zhí)行制度、執(zhí)行法律，實(shí)際上是比立法要困難得多。執(zhí)法或者執(zhí)行制度，它要靠一系列的制度保障。比如說(shuō)，首先要做到必須是良法，好的制度才能得到執(zhí)行。制度要有操作性、可執(zhí)行性、要有針對(duì)性、有效性。另外，執(zhí)行制度的人要有一種執(zhí)行制度、執(zhí)行法律的自覺(jué)意識(shí)，要有這個(gè)素質(zhì)和能力執(zhí)行。還要有有效的監(jiān)督保障機(jī)制，你如果沒(méi)有執(zhí)行要被問(wèn)責(zé)，如果執(zhí)行得好要受到嘉獎(jiǎng)?？傊幸幌盗械闹贫戎獾倪@種保障，促使制度的實(shí)施和執(zhí)行。

所以說(shuō)黨的十八大以來(lái)，我們?nèi)鎻膰?yán)治黨，不僅建立了一套完備的制度體系，最重要的成果就在于我們有效地實(shí)施、執(zhí)行了這套制度，這樣才使得我們?nèi)鎻膰?yán)治黨取得了一系列成效，才使得我們的反腐敗取得了壓倒性的態(tài)勢(shì)。

三

加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察全覆蓋

——國(guó)家監(jiān)察體制改革的背景和重點(diǎn)

第三個(gè)大問(wèn)題，我想跟大家交流一下國(guó)家監(jiān)察體制改革的問(wèn)題。國(guó)家監(jiān)察體制改革的問(wèn)題屬于反腐敗國(guó)家立法的范疇，是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全覆蓋，整合反腐敗力量的重大政治改革、重大制度安排。

2016年11月7日，中辦印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》?！斗桨浮窂?qiáng)調(diào)，國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。為什么說(shuō)它是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)呢？因?yàn)檫@項(xiàng)改革已經(jīng)不同于傳統(tǒng)意義上的有些機(jī)制、體制的改革，它已經(jīng)上升為一種國(guó)家治理體系的建設(shè)。所以監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，從制度上解決了國(guó)家監(jiān)察權(quán)的定位問(wèn)題。為我們黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)反腐敗機(jī)構(gòu)，更好地發(fā)揮國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗的職能，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象的全覆蓋，提供了重要的制度遵循和制度依據(jù)。所以它對(duì)我們?nèi)鎻膰?yán)治黨，特別是對(duì)反腐敗制度體系的建設(shè)，將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的歷史影響。

國(guó)家監(jiān)察體制改革，應(yīng)該說(shuō)它是全面從嚴(yán)治黨、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和人民監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的需要。因?yàn)閲?guó)家監(jiān)察體制改革，特別是設(shè)置國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，它看起來(lái)是國(guó)家機(jī)關(guān)在監(jiān)督體系方面的一種變革，但它實(shí)際上是貫徹了或者說(shuō)順應(yīng)了全面從嚴(yán)治黨的要求，加強(qiáng)了黨對(duì)反腐敗的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，能夠形成一種反腐敗的制度化、法治化的成果，有利于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和人民監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。因?yàn)榧o(jì)委監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督，而國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)的監(jiān)察，實(shí)際上體現(xiàn)的是人民監(jiān)督、國(guó)家機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督，所以說(shuō)監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立又跟紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，這樣就形成了黨內(nèi)監(jiān)督和人民監(jiān)督、國(guó)家機(jī)構(gòu)自身的監(jiān)督之間的有機(jī)統(tǒng)一、有機(jī)結(jié)合。

黨的十八大以來(lái)，隨著黨內(nèi)監(jiān)督的加強(qiáng)，應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督的全覆蓋，覆蓋到了所有的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位的黨組織和黨員。但是行政監(jiān)察只負(fù)責(zé)監(jiān)察行政機(jī)關(guān)的工作人員，以及政府任命的工作人員，不能夠覆蓋到所有掌握公權(quán)力的公職人員。所以必須做好監(jiān)督體系的頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自身監(jiān)督、自我監(jiān)督，又要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督。所以說(shuō)國(guó)家監(jiān)察制度改革，是在這樣一個(gè)背景下，為了實(shí)現(xiàn)黨的監(jiān)督和人民監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，為了實(shí)現(xiàn)我們監(jiān)察的全覆蓋，所做的一次監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)，也是事關(guān)全局的重大政治改革。

國(guó)家監(jiān)察體制改革就是要強(qiáng)化黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員的國(guó)家監(jiān)察體系，使黨的監(jiān)督和人民監(jiān)督相結(jié)合，保證我們的監(jiān)督力量能夠延伸覆蓋到所有行使公權(quán)力的公職人員，使得我們監(jiān)督體制和監(jiān)督機(jī)制更加制度化、規(guī)范化。

國(guó)家監(jiān)察體制的改革，實(shí)際上是借鑒了古今中外的有益經(jīng)驗(yàn)，是我們國(guó)家治理體系與時(shí)俱進(jìn)不斷創(chuàng)新的一個(gè)最新成果。我們古代就有監(jiān)察制度。中國(guó)古代的監(jiān)察制度起源于周朝，興于秦漢，隋唐時(shí)期已經(jīng)臻于完備，一直延續(xù)到了明清。當(dāng)然，我們今天的監(jiān)察體制改革，不是說(shuō)簡(jiǎn)單的借鑒中國(guó)古代監(jiān)察的經(jīng)驗(yàn)。下面重點(diǎn)談一下國(guó)家監(jiān)察體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容有哪些，我想把它概括為四個(gè)方面：

第一，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立一個(gè)集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體制。目前，我們國(guó)家承擔(dān)反腐敗職能的機(jī)構(gòu)較多。在政府內(nèi)部有行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗部門。在政府外部有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督。人民檢察院還有反貪污、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪的專門力量。這些重要的反腐敗職能分散在多個(gè)機(jī)關(guān)中，多頭負(fù)責(zé)，資源分散，難以形成高效的反腐敗力量。國(guó)家監(jiān)察體制改革目的就是要整合這些反腐敗資源，建立起一個(gè)集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。這個(gè)集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，一個(gè)標(biāo)志性的載體就是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。所以監(jiān)察委員會(huì)是在保留原有的行政監(jiān)察部門和預(yù)防腐敗職能的基礎(chǔ)上，整合承接了檢察院的反貪、反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪的職能，構(gòu)建起了一個(gè)獨(dú)立和集中行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)的國(guó)家統(tǒng)一的反腐敗機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)同中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，所以是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)一反腐敗機(jī)構(gòu)。

第二，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察的全覆蓋。這個(gè)全覆蓋就是要覆蓋到所有行使公權(quán)力的公職人員。比如我們高校的教師、醫(yī)院的醫(yī)生。一般的人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體的一些工作人員，實(shí)際意義上也在行使一部分公權(quán)力，就像公立高校、公立醫(yī)院的從業(yè)者，行使的職能、履行的職責(zé)也涉及公務(wù)，是廣義上的行使公權(quán)力的公職人員。所以這次國(guó)家監(jiān)察體制改革，就是要把所有的行使公權(quán)力的公職人員，全部納入監(jiān)察的對(duì)象范圍，實(shí)行監(jiān)察的全覆蓋。

第三，要建立監(jiān)察委員會(huì)和司法機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制。因?yàn)槲覀冊(cè)O(shè)立監(jiān)察委員會(huì)之后，就把檢察院的反貪污賄賂、反瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪的職能以及機(jī)構(gòu)、人員，轉(zhuǎn)隸到國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。這樣監(jiān)察委員會(huì)就享有了監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)。為了確保國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)揮反腐敗的功能，應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)一系列的監(jiān)察手段。比如說(shuō)采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定和留置。

第四，要強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)雖然是一個(gè)新設(shè)的國(guó)家機(jī)關(guān)，但是它行使的監(jiān)察權(quán)，也是有法定權(quán)限范圍和界限的，也必須接受監(jiān)督和制約。監(jiān)督來(lái)自于哪些方面呢？要接受黨的監(jiān)督，要接受人大的監(jiān)督。因?yàn)樗怯扇嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的，所以要接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督。前一段時(shí)間，北京、山西、浙江在省市一級(jí)成立了監(jiān)察委員會(huì)，選舉產(chǎn)生了監(jiān)察委員會(huì)主任，整個(gè)過(guò)程都是由人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)的，所以說(shuō)人民代表大會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)是有監(jiān)督職權(quán)的。

監(jiān)察委員會(huì)查辦的腐敗犯罪案件，由檢察機(jī)關(guān)提起公訴、人民法院進(jìn)行審判，這也體現(xiàn)了對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作的監(jiān)督制約。

在自我監(jiān)督方面，現(xiàn)在紀(jì)委以《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》出臺(tái)為重要標(biāo)志，已經(jīng)探索出了一系列重要的自我監(jiān)督的體制機(jī)制。比如說(shuō)規(guī)定立案審查時(shí)間是90日，如果要延長(zhǎng)必須經(jīng)上級(jí)紀(jì)委批準(zhǔn)。再比如說(shuō)對(duì)財(cái)產(chǎn)的扣押、清點(diǎn)必須要有見(jiàn)證人或被扣押人在場(chǎng)，必須進(jìn)行全程錄像。財(cái)產(chǎn)的保管必須有嚴(yán)格的制度，也是要有全程錄音錄像。紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，所以紀(jì)委自身這套嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督，自我約束機(jī)制，實(shí)際上也適用于監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督的。

這些監(jiān)督制度，加上發(fā)揮人民群眾、輿論、社會(huì)各界的監(jiān)督作用，就能實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的有效監(jiān)督，確保國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)依法履行監(jiān)察職責(zé)的重要保障。

謝謝大家！

（原標(biāo)題為《 國(guó)家監(jiān)察體制改革4大重點(diǎn)內(nèi)容，聽(tīng)中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德講公開(kāi)課》）