山東東營(yíng)市黃河入?？?，是飛鳥(niǎo)翔集、水草交匯的大片灘涂濕地。這里將建設(shè)中國(guó)首個(gè)“陸海統(tǒng)籌型”國(guó)家公園。圖片來(lái)源：Guo Xulei / Almay

在山東東營(yíng)市黃河入?？?，是飛鳥(niǎo)翔集、水草交匯的大片灘涂濕地。去年10月經(jīng)國(guó)家公園管理局同意，這里將建設(shè)中國(guó)首個(gè)“陸海統(tǒng)籌型”國(guó)家公園：一個(gè)由約四成陸域和六成海域組成的、近三千五百平方公里的中國(guó)最高級(jí)別保護(hù)區(qū)。

除了黃河口，同樣在建設(shè)中的遼河國(guó)家公園，也在其建設(shè)實(shí)施方案中，強(qiáng)調(diào)要“構(gòu)建陸海統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)體系”。這個(gè)將從源頭到河口將整個(gè)流域主干納入保護(hù)范疇的國(guó)家公園，希望通過(guò)河流生態(tài)健康的維護(hù)，構(gòu)筑遼東灣的生態(tài)安全屏障。

“陸海統(tǒng)籌國(guó)家公園”的建設(shè)，是伴隨著中國(guó)國(guó)土空間陸海統(tǒng)籌管理的落實(shí)而得以實(shí)現(xiàn)的。隨著2018年中國(guó)機(jī)構(gòu)改革將自然資源管轄權(quán)統(tǒng)一歸入當(dāng)時(shí)新成立的自然資源部，中央政府現(xiàn)在要求各地要用“陸海統(tǒng)籌”的思維來(lái)規(guī)劃和管理國(guó)土空間，促進(jìn)海陸協(xié)調(diào)發(fā)展。而河流和河口海岸等聯(lián)通和銜接海陸的區(qū)域，成為了“統(tǒng)籌”的關(guān)鍵位置。

何謂陸海統(tǒng)籌的國(guó)家公園？

黃河口公園統(tǒng)籌建設(shè)的主要工作之一，用東營(yíng)市副市長(zhǎng)李俊峰在新聞發(fā)布會(huì)上的話說(shuō)，就是促進(jìn)“河、陸、灘、?！鄙鷳B(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，也即把原本分在多個(gè)部門(mén)管理的要素作為一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)和維護(hù)。

雖然中國(guó)早在第十二個(gè)“五年規(guī)劃”（2011-2015）中就提到要“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略”，同一時(shí)期的《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中也特別提到，通過(guò)陸海統(tǒng)籌正確處理海洋資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。但直到2018年機(jī)構(gòu)調(diào)整之后，這個(gè)思路才真正落到實(shí)處。

制圖：Harry Zhang / China Dialogue

在過(guò)去的管理體制中，除了海洋歸屬?lài)?guó)家海洋局管理外，土地、水、森林等其他自然資源分散在林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等多部門(mén)，這既導(dǎo)致了陸地經(jīng)濟(jì)發(fā)展枉顧海洋環(huán)境，也出現(xiàn)了空間規(guī)劃重疊和多頭管理等問(wèn)題。

2018年機(jī)構(gòu)調(diào)整實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了生態(tài)系統(tǒng)的整體性，海洋局被納入新組建的自然資源部，后者成為土地、森林、水資源等陸地和海洋所有自然資源的“管家”。

“機(jī)構(gòu)改革以后，整個(gè)國(guó)土管理已經(jīng)把陸域和海域合成一體了……這為陸海統(tǒng)籌的方法提供了一個(gè)先決條件，”現(xiàn)已退休的原海南省海洋漁業(yè)廳海域管理處處長(zhǎng)陳剛說(shuō)。

黃河口國(guó)家公園的建設(shè)因而成為可能。除了兼有海域和陸域部分，黃河口國(guó)家公園其實(shí)是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的“黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)” 和保護(hù)區(qū)內(nèi)的“黃河口國(guó)家森林公園”，原國(guó)土資源部批準(zhǔn)成立的“黃河三角洲國(guó)家地質(zhì)公園”和原由海洋局批準(zhǔn)設(shè)立的“黃河口生態(tài)國(guó)家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)”等8個(gè)保護(hù)區(qū)組成。

融合了“黃河、海洋、陸地”三要素的黃河口國(guó)家公園得以對(duì)其范圍內(nèi)的陸域和海域進(jìn)行整體性的環(huán)境治理。據(jù)山東省自然資源廳廳長(zhǎng)宇向東在新聞發(fā)布會(huì)上介紹，過(guò)去兩年，國(guó)家公園通過(guò)互花米草治理、退耕還濕、退養(yǎng)還灘，初步構(gòu)建起河、陸、灘、海連通體系。而根據(jù)《黃河口國(guó)家公園總體規(guī)劃》，未來(lái)還有大量目前確權(quán)用海中的增養(yǎng)殖海域?qū)⑹栈胤庥?/p>

耕種和養(yǎng)殖是在國(guó)家公園內(nèi)嚴(yán)格禁止的生產(chǎn)性活動(dòng)，除了占用濕地和海域，它們也因使用藥劑、餌料，以及養(yǎng)殖尾水排放等，造成水域污染?；セ撞葑鳛榉敝沉Τ瑥?qiáng)的潮間帶入侵物種，自上世紀(jì)90年代引種以來(lái)，導(dǎo)致灘涂底棲生物密度減少了六成，妨礙鳥(niǎo)類(lèi)棲息覓食。

黃河口區(qū)域是珍稀鳥(niǎo)類(lèi)的全球重要繁殖地和越冬棲息地。圖片來(lái)源：Zhu Zheng / Alamy

黃河口區(qū)域，作為國(guó)際重要濕地和申請(qǐng)世界自然遺產(chǎn)的黃（渤）海候鳥(niǎo)棲息地第二期提名地，除了是黃（渤）海區(qū)域水生生物重要產(chǎn)卵場(chǎng)、越冬場(chǎng)、索餌場(chǎng)和洄游通道，也是東方白鸛、黑嘴鷗以及白鶴等瀕危、珍稀鳥(niǎo)類(lèi)的全球重要繁殖地和越冬棲息地，這些功能離不開(kāi)一個(gè)狀態(tài)良好的灘涂水域系統(tǒng)的支持。

陸與海的全方位協(xié)調(diào)

包括黃河口、遼東灣，以及長(zhǎng)江口-杭州灣、珠江口、北部灣等12個(gè)重點(diǎn)海洋生態(tài)區(qū)，是中國(guó)今后15年海岸帶系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)的重要區(qū)域。

在國(guó)家公園之外更廣泛的海岸線上，陸海協(xié)調(diào)統(tǒng)籌不僅是一種環(huán)境保護(hù)的手段，也與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)。在自然資源部戰(zhàn)略發(fā)展研究所研究員王芳看來(lái)，它要求海域和陸域在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等方面的全方位協(xié)調(diào)。

在海南最新發(fā)布的十四五環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中，建立“水陸統(tǒng)籌、以水定陸，陸海統(tǒng)籌、以海定陸”的管理體系，成為協(xié)調(diào)發(fā)展和保護(hù)的重要標(biāo)準(zhǔn)及路徑。這種基于納污水體環(huán)境容量的污染防治聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將流域、河口到海域進(jìn)行系統(tǒng)保護(hù)，既需要控制污染排放總量，也要求陸海產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局。這種從源頭開(kāi)始的系統(tǒng)治理，在多位專(zhuān)家看來(lái)是解決入海污染的根本辦法。

一位中國(guó)海洋規(guī)劃工作者告訴中外對(duì)話，過(guò)去政府曾在多份官方文件中提及“以海定陸”，但實(shí)際工作中編制海洋規(guī)劃時(shí)極少與陸地工作者有所溝通，形成了各自為政的局面。陳剛也說(shuō)，雖然陸源污染是海洋保護(hù)面臨的一大難題，但陸域相關(guān)部門(mén)，特別是那些離海岸線很遠(yuǎn)的地方，在批建排污企業(yè)時(shí)并不會(huì)考慮海洋的環(huán)境容量。所以即便每個(gè)排污口都達(dá)標(biāo)，但積累起來(lái)匯聚入海也可能造成比較大的污染；另外，各個(gè)流域、海域的治理目標(biāo)也可能不銜接，“這就是陸海不夠統(tǒng)籌的問(wèn)題。”

更為系統(tǒng)的陸海發(fā)展協(xié)調(diào)方案，是協(xié)調(diào)海陸兩側(cè)空間利用、功能定位的矛盾，劃定開(kāi)發(fā)與保護(hù)的大格局。今年5月，海南省發(fā)布了全國(guó)首份省級(jí)“陸海統(tǒng)籌”的國(guó)土空間總體規(guī)劃征求意見(jiàn)稿，首次將海洋和陸地的空間利用布局劃到一張圖上。除了保障六成海岸線和逾三分之一的近海空間禁止開(kāi)發(fā)，規(guī)劃也明確了強(qiáng)化海岸帶保護(hù)修復(fù)和以主要入海河流為廊道進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的策略。

這份表面看來(lái)不過(guò)是海陸空間疊加的規(guī)劃，實(shí)際已經(jīng)在規(guī)劃過(guò)程中初步調(diào)和了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的矛盾。海南省海洋和漁業(yè)科學(xué)院咨詢(xún)工程師陳明和講述了陸域和海域的空間利用規(guī)劃是怎么協(xié)調(diào)到一張圖上的：“他們會(huì)把（海陸）兩邊的規(guī)劃疊加在一起，然后會(huì)順著海岸線去研究哪些岸段是協(xié)調(diào)銜接的，哪些岸段是（銜接不理想但）可協(xié)調(diào)的，哪些岸段可能海陸的功能是有沖突的。對(duì)有沖突的岸段，我們就要研究怎么去把兩邊的空間（利用）做調(diào)整，這就是陸海統(tǒng)籌的過(guò)程。”

陸海統(tǒng)籌雖然關(guān)聯(lián)甚廣，海岸帶卻是重心所在。作為國(guó)土空間總體規(guī)劃的補(bǔ)充，今年六月前，各省將制定各自的“省級(jí)海岸帶綜合保護(hù)和利用規(guī)劃”，來(lái)細(xì)化海岸帶兩側(cè)海陸域空間的利用安排。在陸海聯(lián)通的大格局建立之后，重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域的保護(hù)修復(fù)工作也將跟進(jìn)。

從紙面到實(shí)地

有了規(guī)劃，最重要的，是將統(tǒng)籌設(shè)計(jì)落到實(shí)處。目前中國(guó)普遍通過(guò)地方行政領(lǐng)導(dǎo)作為“河長(zhǎng)”、“灣長(zhǎng)”，來(lái)協(xié)調(diào)一定區(qū)域的跨部門(mén)資源環(huán)境保護(hù)工作。

據(jù)國(guó)家海洋信息中心助理研究員陶以軍等撰文介紹，河長(zhǎng)制是2007年江蘇首創(chuàng)的管理手段，以黨政領(lǐng)導(dǎo)為“一河之長(zhǎng)”，由各級(jí)政府、環(huán)保、水利、海洋和漁業(yè)等相關(guān)部門(mén)組成河湖管理與保護(hù)聯(lián)席會(huì)議，借此改各部門(mén)多頭治理的亂局為“聯(lián)合治理”。河長(zhǎng)將協(xié)同聯(lián)席會(huì)議的成員單位制定治理方案，并將責(zé)任逐層分解到每一級(jí)的每個(gè)人；治理成效納入政績(jī)考核。這一工作方式于2016年底在全國(guó)全面推行，隨后仿效這一機(jī)制的“灣（灘）長(zhǎng)制”在沿海省份實(shí)施。

相比主要由位于東營(yíng)一市之內(nèi)的原保護(hù)區(qū)整合而成的黃河口國(guó)家公園，貫穿整個(gè)流域且牽涉多部門(mén)多市縣的遼河國(guó)家公園，以及海南島這樣復(fù)雜的省級(jí)單位更需要這種協(xié)調(diào)機(jī)制。 

建設(shè)中的遼河國(guó)家公園，試圖把遼寧境內(nèi)貫穿上千公里的遼河流域主要源頭、干流和河口區(qū)保護(hù)起來(lái)，因此，公園利用河長(zhǎng)、灣長(zhǎng)和同樣仿河長(zhǎng)設(shè)立的“林長(zhǎng)”，協(xié)調(diào)自然保護(hù)地、林業(yè)、濕地、海洋等部門(mén)的管護(hù)責(zé)任，形成管護(hù)體系。

遼河口的斑海豹。建設(shè)中的遼河國(guó)家公園，試圖把遼寧境內(nèi)貫穿上千公里的遼河流域主要源頭、干流和河口區(qū)保護(hù)起來(lái)。圖片來(lái)源：Alamy

今年3月，海南也在全省推開(kāi)省市縣鄉(xiāng)四級(jí)灣長(zhǎng)制，從陸源污染排放、海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)督等方面，將具體任務(wù)分解到責(zé)任部門(mén)。這從機(jī)制上保障了陸海統(tǒng)籌的環(huán)境保護(hù)治理工作落實(shí)。

原浙江海洋與漁業(yè)局副巡視員嚴(yán)寅央告訴中外對(duì)話，灣長(zhǎng)制要求在政府牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組下，以一家為主設(shè)立“灣長(zhǎng)制辦公室”，抽調(diào)成員單位人員參與其中，隨后在灣長(zhǎng)帶領(lǐng)下根據(jù)治理目標(biāo)每年制定工作方案，并分解任務(wù)。他認(rèn)為，這種方式既在一定層面調(diào)解了部門(mén)之間的訴求沖突，也利于“壓實(shí)責(zé)任”。

也有專(zhuān)家認(rèn)為，這個(gè)機(jī)制層級(jí)越高協(xié)調(diào)難度越大，理想狀態(tài)下還是應(yīng)該有法律的授權(quán)支持。部分省市已經(jīng)制定了自己的海岸帶管理辦法，但并非都在其中規(guī)定了灣長(zhǎng)制作為協(xié)調(diào)機(jī)制的法律地位。

下一步，黃河口國(guó)家公園和遼河國(guó)家公園都將研究制定國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，及國(guó)家公園管理?xiàng)l例等。按照規(guī)定，國(guó)家公園建成之后，國(guó)家公園管理局將是唯一的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以“河長(zhǎng)”、“灣長(zhǎng)”等行政領(lǐng)導(dǎo)牽頭的管護(hù)體系是否能在國(guó)家公園內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮“陸海統(tǒng)籌”的作用，目前還未可知。但在遼河流域和海南等地圍繞河流和海岸線進(jìn)行的多部門(mén)、多行政區(qū)域的動(dòng)員協(xié)調(diào)嘗試肯定將繼續(xù)下去，并重塑中國(guó)陸海生態(tài)保護(hù)的格局。 

張春，中外對(duì)話高級(jí)研究員。韓擎，曾任界面新聞和新京報(bào)環(huán)境記者，關(guān)注氣候變化、生物多樣性等議題。