埃塞俄比亞在2022年2月20日宣布復(fù)興大壩（GERD）開始發(fā)電，引來了位于尼羅河下游蘇丹、埃及的不滿。蘇丹、埃及指責(zé)埃塞的“單邊行為”無視下游國家的利益，違反了三國在2015年簽署的復(fù)興大壩原則宣言。埃及、蘇丹與埃塞圍繞復(fù)興大壩問題已開展了十余年的談判，但是三國仍未達(dá)成共識(shí)。在2021年金薩沙會(huì)談后，埃塞的提格雷沖突、蘇丹內(nèi)部的權(quán)力斗爭使三國暫時(shí)擱置了復(fù)興大壩爭端。然而，埃塞宣布復(fù)興大壩發(fā)電再次激起尼羅河水資源的問題，此時(shí)又恰逢俄羅斯與烏克蘭爆發(fā)沖突，俄烏沖突的國際影響將很有可能加劇復(fù)興大壩爭端。

圖一 懸掛在復(fù)興大壩上的埃塞俄比亞國旗

一、復(fù)興大壩爭端的背景與現(xiàn)狀

尼羅河水資源不公平分配與流域內(nèi)缺乏權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)制導(dǎo)致了當(dāng)下的復(fù)興大壩問題。首先，尼羅河水資源長期不公平分配埋下了國際沖突的根源。尼羅河流經(jīng)11個(gè)國家，但是位于下游的埃及長期掌握著大量的尼羅河水資源。埃及水資源份額的合法性主要建立在1929年埃及與英國締結(jié)的尼羅河協(xié)議與1959年埃及、蘇丹簽署的尼羅河協(xié)議上。兩項(xiàng)尼羅河協(xié)議沒有包含所有的流域國家，僅考慮埃及與蘇丹的用水需求，將尼羅河大量水資源份額劃分給了埃及與蘇丹。隨著各流域國家的獨(dú)立，上游國家否認(rèn)了尼羅河歷史協(xié)議的合法性，要求重新分配尼羅河的水資源份額。但埃及以國家安全為由，拒絕在尼羅河問題上退讓，并憑借其相對(duì)強(qiáng)大的國力和國際影響力阻擾上游國家開發(fā)利用尼羅河。上游國家的發(fā)展需求與埃及的“安全需求”之間的沖突使尼羅河成為了最容易發(fā)生沖突的跨國河流。

其次，尼羅河流域缺乏權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)制，鼓勵(lì)了流域國家開展單邊行動(dòng)。正是因?yàn)樯嫌螄遗c下游國家的利益存在根本性矛盾，使得尼羅河流域沒有一項(xiàng)機(jī)制受到流域國家的廣泛認(rèn)可。無論是只包含埃及、蘇丹的尼羅河歷史協(xié)議，還是隨后的“尼羅河倡議”（NBI）制定的“合作框架協(xié)議”（CFA）都沒有獲得流域國家的廣泛認(rèn)可。上游國家認(rèn)為，1959年和1929年的尼羅河協(xié)議根本不具備代表性，只保護(hù)了下游國家的利益。而埃及、蘇丹認(rèn)為“合作框架協(xié)議”并沒有尊重兩國的歷史權(quán)利，拒絕簽署。

尼羅河流域內(nèi)的沖突與權(quán)威機(jī)制的缺位導(dǎo)致了當(dāng)前的復(fù)興大壩爭端。2011年，流域內(nèi)的國際格局發(fā)生了變化。在“阿拉伯之春”的沖擊下埃及逐漸衰弱，埃塞在梅萊斯·澤納維的治理下崛起。地區(qū)力量對(duì)比的此消彼長，為埃塞挑戰(zhàn)埃及尼羅河霸權(quán)提供了契機(jī)。在埃及政治強(qiáng)人穆巴拉克倒臺(tái)一個(gè)半月后，埃塞宣布將修建尼羅河流域最大的水壩——復(fù)興大壩。復(fù)興大壩工程成為了第一個(gè)沒有得到埃及“批準(zhǔn)”的尼羅河水利項(xiàng)目。埃及對(duì)此反應(yīng)強(qiáng)烈，穆爾西政府曾威脅將對(duì)大壩采取軍事行動(dòng)。在蘇丹前總統(tǒng)巴希爾的斡旋下，埃及、蘇丹、埃塞在2015年簽署了原則宣言。但原則宣言并沒有對(duì)解決三方分歧產(chǎn)生積極作用，該協(xié)議只是規(guī)定當(dāng)三方談判陷入僵局時(shí)，三國可以申請(qǐng)第三方調(diào)停、調(diào)解或交由三國元首協(xié)調(diào)。換言之，2015年原則宣言仍沒有提供一項(xiàng)權(quán)威的爭端解決機(jī)制，只是將爭議簡單地交由外交解決。若有一方不愿在該問題上妥協(xié)時(shí)，復(fù)興大壩問題就將走向僵局。2015年原則宣言的這個(gè)缺陷導(dǎo)致了當(dāng)前復(fù)興大壩談判的中斷

復(fù)興大壩談判已開展近十年，三國之間的爭論不但沒有降溫，反而愈演愈烈。三國目前圍繞復(fù)興大壩問題主要有兩個(gè)焦點(diǎn)。其一，是否構(gòu)成有法律約束力的協(xié)議問題。在埃塞單方面完成了復(fù)興大壩第一期蓄水工程后，埃及、蘇丹要求必須在大壩的蓄水與運(yùn)行問題上達(dá)成有約束力的協(xié)議。埃及、蘇丹認(rèn)為只有構(gòu)建法律約束力協(xié)議才能保障其用水安全，埃塞方面認(rèn)為復(fù)興大壩的運(yùn)行屬于內(nèi)政問題，埃及、蘇丹無權(quán)干涉。締結(jié)具有法律約束力的協(xié)議是對(duì)埃塞內(nèi)政的干涉，埃塞拒絕達(dá)成有法律約束力的協(xié)議。其二，尼羅河歷史協(xié)議問題。埃塞尋求通過復(fù)興大壩問題徹底改變尼羅河水資源的分配格局，要求將尼羅河水資源再分配與大壩問題一并討論。為了達(dá)到此目的，埃塞拒不承認(rèn)尼羅河歷史協(xié)議具有法律效力。但埃塞的這個(gè)做法遭到了埃及、蘇丹的反對(duì)。埃及、蘇丹將尼羅河歷史協(xié)議作為在復(fù)興大壩談判中的法律基礎(chǔ)，反對(duì)將復(fù)興大壩問題與尼羅河水資源再分配掛鉤，要求只討論大壩的技術(shù)問題。

復(fù)興大壩三國在這兩個(gè)問題上基本沒有任何利益交集，這就使得非盟主持的多輪復(fù)興大壩談判無果而終。埃及、蘇丹尋求改變復(fù)興大壩的談判方式，兩國希望增加觀察員與專家在談判中的作用，要求將復(fù)興大壩談判改為由非盟、美國、歐盟和聯(lián)合國共同主持。埃塞在該問題上毫不妥協(xié)，堅(jiān)持“非洲方案解決非洲問題”的立場，抵制埃及與蘇丹的提議。埃塞方面稱只接受由非盟主導(dǎo)的談判。正是因?yàn)?015年原則宣言缺乏約束力無法協(xié)調(diào)三國在談判方式問題上的分歧，復(fù)興大壩談判迄今仍未恢復(fù)。

談判中斷后，三國圍繞復(fù)興大壩問題的外交論戰(zhàn)日趨激烈。埃及、蘇丹指責(zé)埃塞在談判中不妥協(xié)的立場，埃塞也稱下游國家將尼羅河問題政治化導(dǎo)致復(fù)興大壩問題懸而未決。蘇丹稱若埃塞不承認(rèn)尼羅河的歷史協(xié)議的合法性，那么埃塞不應(yīng)擁有本尚古勒—勒馬茲州的主權(quán)。而復(fù)興大壩正位于本尚古勒—古馬茲州。蘇丹的言論引來了埃塞的激烈反應(yīng)。同時(shí)，埃及、蘇丹兩國在2021年舉行了三場聯(lián)合軍演，埃塞與蘇丹在加達(dá)里夫地區(qū)的邊界沖突也并未中斷。在尼羅河流域局勢逐漸升溫之際，埃塞國內(nèi)的提格雷沖突、蘇丹軍隊(duì)發(fā)動(dòng)“事變”逮捕了總理哈姆克讓復(fù)興大壩爭端被擱置了。然而，在三方未達(dá)成任何協(xié)議的情況下，埃塞宣布復(fù)興大壩發(fā)電，再次激起尼羅河水資源沖突。蘇丹、埃及反應(yīng)激烈，譴責(zé)埃塞違反2015年原則宣言外，要求埃塞立刻恢復(fù)復(fù)興大壩談判。同時(shí)，俄羅斯與烏克蘭爆發(fā)武裝沖突帶來的國際影響又為復(fù)興大壩爭端平添變數(shù)。

圖二位于青尼羅河流域的復(fù)興大壩

二、俄烏沖突對(duì)復(fù)興大壩爭端的可能影響

2022年2月24日，俄羅斯與烏克蘭爆發(fā)武裝沖突，沖突的影響也外溢到了全球的多個(gè)層面。而對(duì)于復(fù)興大壩爭端而言，俄烏沖突很有可能起到削弱“國際化”和增加“政治化”的作用，這將加劇復(fù)興大壩的爭端。

其一，俄烏沖突將削弱復(fù)興大壩爭端的“國際化”程度，減少約束復(fù)興大壩三國的外部力量。復(fù)興大壩問題的“國際化”主要由埃及推動(dòng)。尼羅河流域權(quán)力格局的變化使得埃及無法阻止埃塞修建復(fù)興大壩，埃及希望通過談判來參與復(fù)興大壩的工程，從而維持自身在尼羅河的霸權(quán)。然而埃塞將復(fù)興大壩視為國家獨(dú)立發(fā)展的象征，拒絕在大壩的蓄水與運(yùn)行問題上讓步。埃及希望通過求助于國際力量來改變埃塞的立場。埃及在2019年三輪技術(shù)性會(huì)談破裂后，就希望美國能夠調(diào)解三方的分歧。而美國在2020年1月的華盛頓談判上起草了有利于埃及的協(xié)議草案，但該草案遭到了埃塞的拒絕。埃及還力推阿拉伯國家聯(lián)盟通過了兩份有利于埃及利益的聲明。在埃塞單邊蓄水復(fù)興大壩后，埃及又頻繁要求聯(lián)合國安理會(huì)介入，希望安理會(huì)能夠保護(hù)其水資源安全，安理會(huì)也在2021年9月通過了一項(xiàng)呼吁三國繼續(xù)談判的聲明。自2021年金薩沙會(huì)談破裂后，埃及又在非洲積極展開外交行動(dòng)，加強(qiáng)與非洲國家，尤其是尼羅河上游國家的聯(lián)系，以獲得地區(qū)力量的支持。埃及強(qiáng)化了與烏干達(dá)、索馬里等國家的雙邊關(guān)系。最為重要的是，埃及重新組建了與蘇丹的聯(lián)盟。蘇丹此前在復(fù)興大壩問題上持中立的態(tài)度，而在2021年4月蘇丹同意與埃及在復(fù)興大壩問題上加強(qiáng)協(xié)調(diào)，兩國共同反對(duì)埃塞的復(fù)興大壩立場。另外，埃及還增希望以色列能夠調(diào)停三方爭端，但遭到了以色列的拒絕。在埃及的推動(dòng)下，參與、關(guān)注復(fù)興大壩問題的國際力量越來越多。除了作為談判觀察員的歐盟、世界銀行、美國和負(fù)責(zé)談判調(diào)停的非盟，關(guān)注復(fù)興大壩問題的新興國際勢力還有聯(lián)合國、俄羅斯、阿拉伯國家聯(lián)盟、塞內(nèi)加爾、尼日爾和部分非洲國家。復(fù)興大壩問題的“國際化”雖然并沒有幫助三國達(dá)成協(xié)議，但是國際力量的參與卻限制了三國采取極端行動(dòng)的可能。例如，非盟組建的多輪談判，為三國對(duì)話搭建了平臺(tái)，防止尼羅河矛盾升溫。而在埃塞第二次單邊蓄水大壩后，埃及曾稱將采取任何可能的措施保護(hù)水權(quán)，美國就警告復(fù)興大壩三國不得采取任何單邊行動(dòng)，并派出非洲之角特使杰弗里·費(fèi)爾特曼出使三國，試圖調(diào)停沖突。

復(fù)興大壩的主要約束作用來自美國、歐盟和聯(lián)合國，非盟、阿盟雖然有參與但影響有限。然而俄烏沖突的爆發(fā)使得美國、歐洲的注意力投向了烏克蘭。即便俄烏實(shí)現(xiàn)?；鸷?，亞歐大陸仍將是西方國家全球戰(zhàn)略的核心。本就地位不高的非洲事務(wù)在西方全球戰(zhàn)略中的地位會(huì)進(jìn)一步的削弱，聯(lián)合國對(duì)尼羅河問題上也不會(huì)傾注太多精力。在此次埃塞宣布復(fù)興大壩發(fā)電后，美國因重心在烏克蘭局勢，尚未發(fā)布任何聲明。埃及也向聯(lián)合國安理會(huì)寄出信函，要求安理會(huì)阻止埃塞的單邊行動(dòng)，因?yàn)槎頌鯖_突，埃及目前沒有得到安理會(huì)的回應(yīng)。國際力量在復(fù)興大壩問題上的“退出”，將導(dǎo)致埃及更無力阻擋埃塞的“單邊行為”，也很難改變復(fù)興大壩問題主導(dǎo)權(quán)向埃塞傾斜。埃及塞西政府曾稱任何選項(xiàng)都可以用于保護(hù)埃及水權(quán)。俄烏沖突減少了國際力量對(duì)復(fù)興大壩問題的關(guān)注，削弱了約束三方的外部力量，加上尼羅河缺乏權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)制，增加了復(fù)興大壩三國采取單邊行動(dòng)的可能，拉高了爆發(fā)國際沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

其二，俄烏沖突將會(huì)影響全球糧食供應(yīng)，加大復(fù)興大壩“政治化”程度。復(fù)興大壩問題對(duì)于埃及而言不僅僅是“水”問題，更是一個(gè)關(guān)乎國家安全、政權(quán)生命的政治問題。埃及一直將尼羅河問題作為其國家安全的“生死問題”，將尼羅河視為埃及生存的“大動(dòng)脈”。歷史上，埃及曾多次因尼羅河問題對(duì)鄰國發(fā)出了戰(zhàn)爭威脅。并且，尼羅河流域的霸權(quán)對(duì)于埃及政權(quán)有著重要意義。有學(xué)者稱，自埃及簽署了戴維營協(xié)議后，埃及的大國地位只能靠尼羅河霸權(quán)來支撐。而保障埃及在尼羅河流域的霸權(quán)也成為了埃及歷屆政府鞏固政治地位的重要手段。從埃塞的角度出發(fā)，復(fù)興大壩也不僅僅是一個(gè)水利工程，是埃塞政權(quán)創(chuàng)造統(tǒng)一意識(shí)形態(tài)、贏得民眾支持的重要工具。復(fù)興大壩工程團(tuán)結(jié)了埃塞國內(nèi)各政治力量，即便是埃塞國內(nèi)的反對(duì)派都同意了復(fù)興大壩工程。而埃塞沒有依靠任何外部援助就開啟了復(fù)興大壩工程也增強(qiáng)了埃塞人民的認(rèn)同感。復(fù)興大壩中的“復(fù)興”蘊(yùn)含了埃塞政府帶領(lǐng)國家走向復(fù)興的寓意。因此，對(duì)于埃及和埃塞而言，復(fù)興大壩問題都不只是尼羅河水資源問題，還是一個(gè)團(tuán)結(jié)國內(nèi)，鞏固內(nèi)政的一個(gè)平臺(tái)。隨著，兩國國內(nèi)的挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)，埃塞、埃及都選擇在復(fù)興大壩問題上展現(xiàn)強(qiáng)硬的態(tài)度。這不僅讓復(fù)興大壩談判難以有效，而且深化了兩國的矛盾。

俄烏沖突影響全球糧食供應(yīng)很有可能催化埃及的國內(nèi)問題，俄羅斯、烏克蘭是埃及最大的糧食出口國之一，俄烏沖突的爆發(fā)，預(yù)計(jì)將影響埃及國內(nèi)的糧食供給。若埃及糧食供給真的存在缺口，并導(dǎo)致了糧荒，將催化埃及的國內(nèi)矛盾，沖擊埃及塞西政府的統(tǒng)治。在這樣的情況下，復(fù)興大壩問題將成為塞西鞏固統(tǒng)治的重要工具。首先，塞西政府可以夸大復(fù)興大壩對(duì)埃及國家安全的影響，來轉(zhuǎn)移國內(nèi)的注意力；其次，塞西政府可能會(huì)在復(fù)興大壩問題上采取更強(qiáng)硬的手段來塑造其捍衛(wèi)埃及國家安全的形象。這就會(huì)使得復(fù)興大壩問題更加難以調(diào)和，甚至走向國際沖突。

因此，俄烏沖突很有可能對(duì)復(fù)興大壩爭端產(chǎn)生不利影響。國際注意力的轉(zhuǎn)移和可能發(fā)生的糧食危機(jī)都將催化復(fù)興大壩爭端中的固有矛盾，增加復(fù)興大壩三國采取單邊行動(dòng)的可能，為復(fù)興大壩問題的解決增加了更多的不確定性。

（作者：鐘鎮(zhèn)遠(yuǎn)，浙江師范大學(xué)非洲研究院研究生。本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，與北京大學(xué)區(qū)域與國別研究院立場無關(guān)，文責(zé)自負(fù)。引用、轉(zhuǎn)載請(qǐng)標(biāo)明作者信息及文章出處。）

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【4】With world attention on Ukraine, Nile dam conflict escalates：https://www.al-monitor.com/originals/2022/03/ethiopia-tries-divide-sudan-egypt-talks-over-nile-dam

【5】Unilateral operation of GERD is ‘fundamental breach’ of Ethiopia’s int’lcommitments: Sudan：https://english.ahram.org.eg/News/461539.aspx

（作者：鐘鎮(zhèn)遠(yuǎn)；浙江師范大學(xué)非洲研究院2019級(jí)政治學(xué)碩士研究生）