中國(guó)兩個(gè)“百年夢(mèng)想”之一是在2049年建成現(xiàn)代國(guó)家。中國(guó)要現(xiàn)代化，政治發(fā)展也要逐漸向這個(gè)方向推進(jìn)，黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理現(xiàn)代化，其實(shí)所講的含義就是要面向未來(lái)。這是一個(gè)基本判斷，符合很多人的看法和國(guó)家發(fā)展的要求。國(guó)家治理現(xiàn)代化就是通過(guò)國(guó)家治理方式的變革，完成國(guó)家統(tǒng)一性整合。當(dāng)前主要任務(wù)是通過(guò)制度建設(shè)確保長(zhǎng)治久安，以協(xié)同治理和民主參與構(gòu)建國(guó)家認(rèn)同，以法治建設(shè)構(gòu)建國(guó)家秩序，以分權(quán)化機(jī)制度改革激活地方和社會(huì)等各主體和要素的活力，增強(qiáng)國(guó)家整體創(chuàng)新能力。

一、國(guó)家統(tǒng)一性與均等化

從一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，國(guó)家統(tǒng)一性整合表現(xiàn)在三個(gè)方面:第一，主權(quán)統(tǒng)一，其標(biāo)志是領(lǐng)土完整，國(guó)家主權(quán)獨(dú)立且不被分割;第二，治權(quán)統(tǒng)一，不同地區(qū)具有相對(duì)統(tǒng)一的管理辦法，法定的中央政府管理權(quán)力在統(tǒng)一的管轄范圍得以實(shí)施;第三，民權(quán)統(tǒng)一，不同地區(qū)、階層的公民享有基本相同的權(quán)益。

新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家做過(guò)多種努力，也做了很多基礎(chǔ)建設(shè)，但在國(guó)家治理方面，還有許多短板，甚至還有一些問(wèn)題尚未解決。比如，在主權(quán)方面臺(tái)灣問(wèn)題還沒(méi)有形成共識(shí)，兩岸四地的治權(quán)統(tǒng)一也有差距，民權(quán)統(tǒng)一的問(wèn)題更加麻煩，屬地化管理基礎(chǔ)上形成的各省、地區(qū)之間的不同，作為歷史遺產(chǎn)的不同階層的差異，以及公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施在城市和鄉(xiāng)村以及地區(qū)之間的不均等，造成國(guó)家發(fā)展的障礙。因此，從國(guó)家治理的角度講，推進(jìn)國(guó)家的一致性和均等化是必要的。

國(guó)家必須不能隨著發(fā)展而分裂解體，這就需要一種高度整合的力量，需要“粘合劑”，例如通過(guò)文化、宗教、意識(shí)形態(tài)、交通、信息網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)化、人口雜居、族群通婚等機(jī)制和手段來(lái)高度融合。如果差異化太多，而且相互隔閡，國(guó)家的發(fā)展就會(huì)埋下禍患。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，提供一個(gè)更有包容性的制度平臺(tái)，有助于提高國(guó)家整合的能力，使它具有更大的凝聚性。要避免宗教排斥、觀念分裂、民族矛盾、族群沖突、地域隔閡、階層仇視等等。最好的辦法就是全國(guó)整合統(tǒng)一，制度平臺(tái)上不僅要做到主權(quán)統(tǒng)一、治權(quán)統(tǒng)一，還要做到民權(quán)統(tǒng)一。依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)國(guó)家狀況，可以推導(dǎo)中國(guó)國(guó)家發(fā)展需要解決的問(wèn)題，包括克服哪些不足，補(bǔ)上什么短板，為此進(jìn)行怎樣的制度性、政策性改革。

我們?cè)陉P(guān)于國(guó)家建構(gòu)的基本理念上還未達(dá)成更普遍的共識(shí)。大陸改革開(kāi)放以及臺(tái)灣政治轉(zhuǎn)型以來(lái)，雖然隨著兩岸交往和交流的擴(kuò)大而加強(qiáng)了彼此的了解，但是，兩邊的分歧依然很大，面對(duì)歷史造成的分歧，怎樣找到新的求同存異的共識(shí)?在大陸，對(duì)國(guó)家和發(fā)展的觀念也沒(méi)有完全達(dá)成共識(shí)，比如“左”和“右”的分歧，知識(shí)界也有反映。國(guó)家是一個(gè)共同體，國(guó)家認(rèn)同必須建立在政治認(rèn)同、文化認(rèn)同、族群認(rèn)同的基礎(chǔ)上，族群認(rèn)同也建立在前兩者的基礎(chǔ)上。同族群、同血脈的人們當(dāng)然有親和性，但如果長(zhǎng)期以來(lái)文化觀念、制度規(guī)則不同，也會(huì)分家。臺(tái)灣雖然跟我們有共同的血脈，它也承認(rèn)割舍不斷，但現(xiàn)在一些人堅(jiān)持自己是“臺(tái)灣認(rèn)同”，其原因恐怕也就在這里。所以，構(gòu)建國(guó)家認(rèn)同一定要在謀求政治、文化的認(rèn)同上做文章，而這些最好建立在基本的制度認(rèn)同上，這種制度一定要具有更大的包容性。

國(guó)家認(rèn)同強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)家是一個(gè)大家庭，我能在這里避風(fēng)擋雨，尋求強(qiáng)大的保護(hù)，不受外族的欺負(fù)，也不受內(nèi)部的欺負(fù)。有了這樣的認(rèn)知，才會(huì)有認(rèn)同，進(jìn)而在國(guó)家危難之時(shí)才會(huì)挺身而出。因此，只有在最普遍的意義上，在基本保護(hù)的基礎(chǔ)上，才能建構(gòu)國(guó)家認(rèn)同。換句話說(shuō)，要放低標(biāo)準(zhǔn)，才能在更大范圍形成共識(shí)，“曲高和寡”就難以達(dá)成共識(shí)。不能因?yàn)橛腥苏f(shuō)得不好，就不讓他說(shuō);不能因?yàn)橛腥诵蕾p水平差，就不讓他欣賞。除了制度上要設(shè)計(jì)一個(gè)更具包容性的框架之外，國(guó)家目標(biāo)要建立在基本人性需要的基礎(chǔ)上，保障基本的自由、民權(quán)，直到保障每個(gè)人的權(quán)益。世界上真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的國(guó)家，一定是把調(diào)子降到基本人性要求的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持民主、自由、平等、公正、公平等等最基本的原則，這些原則都是在“無(wú)知之幕”背景下形成的，是針對(duì)所有而非特定的人(所謂“對(duì)事不對(duì)人”)制定的標(biāo)準(zhǔn)，所以才能對(duì)制度、政策、觀念有共識(shí)，國(guó)家共識(shí)也就自然形成。

體制創(chuàng)新、制度變革都要圍繞現(xiàn)代國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)展開(kāi)，創(chuàng)新性反映的是國(guó)家發(fā)展的動(dòng)力和發(fā)展的可持續(xù)性?，F(xiàn)代國(guó)家應(yīng)該是均等化、統(tǒng)一性、一致性的，公民的權(quán)益應(yīng)該是平等的。為了推動(dòng)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要有制度、體制的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。

首先，要破解屬地化管理的困境，建立全國(guó)統(tǒng)一的管理體系。歷史上形成的管理體制很多是屬地化管理，不只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基本上所有社會(huì)事務(wù)都是屬地化管理，這恰恰制造了區(qū)域之間的差距和不夠協(xié)調(diào)，把很多事情搞壞了，因?yàn)楦鞯刂还茏约哼@一套，形成地方主義。這種以行政屬地化為基礎(chǔ)而構(gòu)建的一套管理體制，在很大程度上分解或者碎片化了國(guó)家資源，使管理變成以地方為單位的割裂狀態(tài)。地方主義不是簡(jiǎn)單的地方上追求地方利益，而是由于既有體制已經(jīng)造成這種格局，沒(méi)有其他選擇，又沒(méi)有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，必然會(huì)有這些問(wèn)題。

例如高速公路的管理收費(fèi)制度就是以省為界線，顯然造成了地域上的差別，相當(dāng)于每個(gè)省弄了一個(gè)國(guó)門(mén)、海關(guān)，車到這里都要停一下交錢(qián)。這種管理體制違背了現(xiàn)代國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，后者應(yīng)該是全國(guó)統(tǒng)一的。其他很多問(wèn)題都是這樣。比如在資源配置上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是以區(qū)域協(xié)同為單位，而是以省市為單位，全國(guó)的GDP總?cè)蝿?wù)分到各個(gè)省，省里再往下分，以前一直分到鄉(xiāng)里，各個(gè)地方都要做政績(jī)，最極端的就是這個(gè)鄉(xiāng)引進(jìn)企業(yè)，那個(gè)鄉(xiāng)建開(kāi)發(fā)區(qū)，相互競(jìng)爭(zhēng)，甚至相互挖墻腳。把國(guó)家的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)引入屬地行政化的方式來(lái)分解，沒(méi)有一個(gè)協(xié)調(diào)，重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩、惡性競(jìng)爭(zhēng)、互相挖坑的事就必然會(huì)發(fā)生。

其次，要以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的均等化推動(dòng)城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的均衡。從國(guó)外來(lái)看，歐美國(guó)家的均等化達(dá)到一定程度，首先需要一段時(shí)間，其次是依靠市場(chǎng)的力量，亦即政府給出政策導(dǎo)向，民間自己做出選擇，最終促成地區(qū)之間相對(duì)均等。美國(guó)是聯(lián)邦制，政府管的事情相對(duì)少，是協(xié)調(diào)政策導(dǎo)向型的，其他事都是民間在這個(gè)框架下自己來(lái)做。而中國(guó)是單一制，政府從上到下是一貫的，不僅規(guī)劃，而且親自動(dòng)手，中央要做一件事，地方也照著做，一級(jí)級(jí)往下派，沒(méi)有太多選擇，就會(huì)有一些問(wèn)題。所以體制、機(jī)制的變化最終還是回到政府職能上，政府這只手要做杠桿，只要做政策導(dǎo)向、利益驅(qū)動(dòng)、激勵(lì)機(jī)制，禁止做某些事情，提出標(biāo)準(zhǔn)和要求，然后更多的是讓市場(chǎng)、民間去選擇，就可能做到相對(duì)均衡的狀態(tài)。

第三，要強(qiáng)化中央政府的協(xié)調(diào)機(jī)制和協(xié)調(diào)功能。現(xiàn)在要建立全國(guó)統(tǒng)一的制度，加強(qiáng)中央權(quán)力的協(xié)調(diào)性，跨地域之上要有更強(qiáng)大的協(xié)調(diào)能力。現(xiàn)代公共管理很多強(qiáng)調(diào)的就是協(xié)同性、協(xié)調(diào)能力，這是我們一個(gè)短板。當(dāng)然現(xiàn)在有所改善，比如京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展，珠三角、長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同。原來(lái)河北被北京、天津分割成好幾塊，好的產(chǎn)業(yè)都被吸走，中央沒(méi)有特定政策讓它做什么，它作為一個(gè)省也要追求GDP，只能發(fā)展重工業(yè)，結(jié)果天天煉鋼，放任低級(jí)、能耗的工業(yè)，把空氣弄得一片霧霾。這也是跟現(xiàn)代化的發(fā)展相違背的，而且涉及管理體制問(wèn)題。照理說(shuō)它的產(chǎn)業(yè)可以為北京、天津幾千萬(wàn)人服務(wù)，辦旅游農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)，這是不是最該做的事?又如貴州是個(gè)山清水秀的地方，如果要各省分擔(dān)GDP指標(biāo)和任務(wù)，它就要發(fā)展工業(yè)來(lái)最快地拉動(dòng)GDP，那樣，山清水秀很快也就不再。要改變這一嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)、大失衡格局，必須全國(guó)統(tǒng)一布局。

二、有限強(qiáng)政府與有序強(qiáng)社會(huì)

政府應(yīng)該是有限的適度規(guī)模的強(qiáng)政府，亦即該它做事情時(shí)一定是很強(qiáng)的適度的，這是一個(gè)基本要求。政府有大小、強(qiáng)弱、有限無(wú)限之分:大小是從規(guī)模而言，政府未必要小，想小也未必可能;強(qiáng)弱是從能力而言，政府在很多方面都應(yīng)該強(qiáng)，尤其是希望它發(fā)揮重要作用時(shí);有限與否是從范圍權(quán)限而言，這一點(diǎn)必須首先搞清楚。很多人說(shuō)哪有政府的責(zé)任是無(wú)限的，其實(shí)政府的責(zé)任可以理解為是無(wú)限的，也就是必須所有的事情最后來(lái)兜底，老百姓對(duì)政府責(zé)任的要求是無(wú)限的，但政府的權(quán)力是法律賦予的有邊界的，“法治政府”的提法是對(duì)的，政府在法律賦予的權(quán)力內(nèi)必須積極作為，中國(guó)作為后發(fā)國(guó)家更該如此。

政府的強(qiáng)弱是相對(duì)市場(chǎng)的力量、社會(huì)的力量而言。如果政府想要在某些方面做得稍微超脫一點(diǎn)，那必須要有另外一支力量，亦即社會(huì)的力量和市場(chǎng)的力量能夠補(bǔ)上才行，否則公共事務(wù)當(dāng)中的缺位會(huì)造成很多麻煩，所以強(qiáng)弱是相對(duì)的?，F(xiàn)在之所以討論這個(gè)問(wèn)題，是因?yàn)?strong>市場(chǎng)的力量、社會(huì)的力量已經(jīng)有了足夠的儲(chǔ)備，政府可以做得超脫、放手一些。但是由于觀念的影響、行為的慣性，這些方面沒(méi)完全做到，政府依然很強(qiáng)，社會(huì)的力量、市場(chǎng)的力量反而沒(méi)有充分發(fā)揮。

從政府的角度來(lái)說(shuō)，分權(quán)好還是集權(quán)好，是一個(gè)兩難的問(wèn)題。1990年代后期，對(duì)政府集權(quán)化的呼聲越來(lái)越強(qiáng)，到現(xiàn)在更加強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，集權(quán)化成為一個(gè)新的方向。在一般意義上來(lái)說(shuō)，分權(quán)是一個(gè)方向，就是把政府的權(quán)力下放給社會(huì)，把中央的權(quán)力下放給地方。我們今天的兩難實(shí)際上就是政府還沒(méi)有跳出“統(tǒng)”和“分”的怪圈。要對(duì)權(quán)力的類型和內(nèi)容作更加科學(xué)、細(xì)致、合理的劃分，應(yīng)該對(duì)有些權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)一和集中，有些權(quán)力必須要下放，下放到哪一級(jí)要有更加合理、合法的說(shuō)明。

中國(guó)政治發(fā)展體現(xiàn)分權(quán)的原則，不是所謂“三權(quán)分立”，也不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，分權(quán)可以有縱向、橫向、官民之間等多個(gè)方面。首先政府和社會(huì)分權(quán)，要給社會(huì)提供更多的出路和管道，不要都走政府這條渠道;其次中央政府和地方政府之間要有相應(yīng)的分權(quán)原則，中央主要強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)性，地方在中央的協(xié)調(diào)和政策法律下發(fā)揮自主性;還有政府和市場(chǎng)的分權(quán)，公共服務(wù)和管理向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，能自理的自理，能私了的私了。分權(quán)、分流、分治是現(xiàn)代政治的基本要求，要給人提供多種道路，特別是民間社會(huì)要都有各自的價(jià)值追求、利益實(shí)現(xiàn)。就像如果把所有人都籠到一個(gè)門(mén)口出入，必然會(huì)擁堵，多開(kāi)幾個(gè)口，各走各的道，就沒(méi)有這些問(wèn)題。例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，不一定都要走GDP這條通道，可以走后現(xiàn)代、做鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)或者做農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，為此作出的一些付出，國(guó)家應(yīng)該來(lái)協(xié)調(diào)，這才是對(duì)的。

深化改革一方面是體制要更開(kāi)放。過(guò)去的說(shuō)法是不要壟斷，壟斷就是先天排斥了某些東西。有些組織帶有壟斷性、排斥性，例如政黨有它的目標(biāo)，定什么高標(biāo)準(zhǔn)都沒(méi)關(guān)系，可以按其最高標(biāo)準(zhǔn)而達(dá)到精英型;但政府是全國(guó)公民的政府，滿足的原則是最大程度的開(kāi)放，是最普遍的開(kāi)放性的機(jī)構(gòu)，所有人都是服務(wù)對(duì)象。深化改革要做的就是系統(tǒng)的開(kāi)放性，對(duì)所有國(guó)民一視同仁，做到普世性，對(duì)不管窮人富人、政治上左或右、是哪個(gè)黨派，要滿足這個(gè)要求，堅(jiān)持這個(gè)原則。

另一方面是給民間開(kāi)放自己的通道，允許組織渠道的自主性、自治性。比方說(shuō)社會(huì)組織，有人愿意組織起來(lái)過(guò)社會(huì)生活，愛(ài)跳廣場(chǎng)舞，驢友要去旅游，對(duì)民間這種需要，應(yīng)該釋放更多途徑，提供保障和基本管理。民間自治實(shí)際上反映了人性的基本要求，人作為社會(huì)的動(dòng)物，總是要進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)、社會(huì)交往，從中體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)價(jià)值。

第一，社會(huì)自治滿足了社會(huì)歸屬感和社會(huì)交往活動(dòng)的需要，這是第一大功能，要肯定這種需要，應(yīng)該有多樣性的社會(huì)自治組織與生活，不可能讓全國(guó)人民只過(guò)黨的組織生活，那肯定違背了他們的基本需要。第二，社會(huì)自治對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我管理，提高社會(huì)的秩序化和制度化是大有幫助的。要社會(huì)民間自治，行為就要有規(guī)范，所以實(shí)際上就是一種制度供給，就像任何組織都有一個(gè)章程、規(guī)矩，社會(huì)自治滿足了社會(huì)的自我約束和自我規(guī)范，提供了制度化的渠道。法律是政府統(tǒng)一制定的標(biāo)準(zhǔn)，如果民間有很好的自我規(guī)范，政府那些規(guī)則也用不著了，這就是費(fèi)孝通先生所講的“鄉(xiāng)土中國(guó)”是禮治而不是法治的社會(huì)。第三，社會(huì)自治實(shí)際上是減輕公共管理負(fù)擔(dān)，特別是政府負(fù)擔(dān)的重要渠道，社會(huì)民間都自我管理了，政府就輕松了。那些小政府、弱政府的地方，往往是民間組織比較發(fā)達(dá)，民間自治相對(duì)完善，用不著政府做太多。比方美國(guó)老百姓很少跟政府打交道，遇到事情不會(huì)去找政府，政府也很輕松，到點(diǎn)就下班，還要去度假。中國(guó)政府之所以這么累，原因就是社會(huì)自治功能太弱，所有東西都得跑到政府求答案，讓政府直接出面，政府當(dāng)然就累得要死，天天忙不過(guò)來(lái)。這三點(diǎn)決定了社會(huì)自治在未來(lái)中國(guó)發(fā)展中的重要性。

至于怎么培養(yǎng)社會(huì)自治，要結(jié)合我們的情況。第一，盡快規(guī)范政府的行為，避免和社會(huì)直接的沖突和矛盾，堅(jiān)決不再制造把自己作為社會(huì)民眾對(duì)立面的事件。矛盾和沖突如果激烈，民間的自治組織經(jīng)常會(huì)成為政府的對(duì)手。歷史遺留的問(wèn)題沒(méi)有辦法，只能逐漸化解，但是決不要再制造新的矛盾、冤案、流血事件。第二，要有更大的胸懷來(lái)允許和鼓勵(lì)民間自治組織的發(fā)展成長(zhǎng)。第三，要積極引導(dǎo)，將其規(guī)范化，納入管理體系和服務(wù)體系中來(lái)，讓它補(bǔ)位，成為政府功能的延長(zhǎng)。這就有很多方式，比方說(shuō)通過(guò)采購(gòu)服務(wù)、委托。以一條街的衛(wèi)生管理為例，如果有某個(gè)公民環(huán)保組織，政府不給它提供渠道，它可能天天盯著排污水、設(shè)廠子這種事請(qǐng)，跟政府鬧騰;但如果政府把環(huán)境衛(wèi)生方面的一些事物外包給它，把它吸納到管理體制中來(lái)，成為管理功能的延長(zhǎng)，它會(huì)執(zhí)行政府管理和服務(wù)的很多功能，并且與那些功能融合在一起。這就是向民間組織開(kāi)放性的重要方面。

很多地方在自覺(jué)不自覺(jué)地做這些嘗試，這就是一個(gè)方向。比方說(shuō)地方管理中，街道、片區(qū)的管理可能采取外包服務(wù)，政府一些扶貧項(xiàng)目直接對(duì)民間組織來(lái)委托或采購(gòu)，還有一些環(huán)保、地方基層治理的項(xiàng)目。例如街道管理，原來(lái)政府要一堆人，天天要管他們，而深圳寶安區(qū)鼓勵(lì)民間建立保安公司，招募很多人，街道的維持秩序、小攤小販管理、衛(wèi)生清潔等公共管理，都外包給民間組織去負(fù)責(zé)，核定并付給服務(wù)費(fèi)用就行，就像物業(yè)公司的管理模式擴(kuò)大到街道，這就換了一種管理模式，屬于創(chuàng)新。廣東中山也有很多對(duì)外做的公益性項(xiàng)目，它用創(chuàng)意公投的方式，吸引民間來(lái)競(jìng)標(biāo)做一些事情。當(dāng)然這些都還比較初級(jí)。

三、制度供給與制度執(zhí)行

政府、市場(chǎng)、社會(huì)這幾只手都用上是最好的狀況。過(guò)去后兩只手沒(méi)有很好地發(fā)揮作用，政府這只手就顯得很長(zhǎng)，結(jié)果弄得自己吃力不討好，民生上有很多問(wèn)題。現(xiàn)在要改變這種狀況，就要激活那兩只手來(lái)分擔(dān)任務(wù)，這種概念在學(xué)術(shù)界得到協(xié)同治理、公共事務(wù)管理等理論的印證支持。

政府這只手代表法治，代表制度供給和制度執(zhí)行，要出臺(tái)大家都能認(rèn)可的規(guī)則，并且要有效地執(zhí)行，這兩個(gè)方面的要素決定了法治和國(guó)家治理的水平，這才是政府該做的，當(dāng)然法治在寬泛意義上就是制度化、規(guī)范化的管理。過(guò)去的問(wèn)題是政府沒(méi)有扮演好法治的角色，有些制度供給明顯不足，或者沒(méi)有很好地執(zhí)行，存在潛規(guī)則，放任人們?nèi)テ茐囊?guī)則，對(duì)違規(guī)者不能及時(shí)懲治，這就弄得很亂，以至最后變成全社會(huì)都在違規(guī)。比方說(shuō)行人橫過(guò)馬路，政府應(yīng)該出臺(tái)不許隨便橫穿馬路的規(guī)則，如果連這個(gè)制度供給都沒(méi)有，怎么去規(guī)范人們過(guò)馬路?然后是要執(zhí)行，只要有隨便橫穿馬路的，馬上就能抓住，實(shí)施懲罰，這種失范的行為就會(huì)得到制止，久而久之所有人都知道馬路不能隨便橫穿。如果第一個(gè)人隨便橫穿了沒(méi)人管，后面的人就會(huì)效仿，突然執(zhí)法逮住第三個(gè)人，他就會(huì)說(shuō)前兩個(gè)人怎么不管?我們有些時(shí)候沒(méi)有規(guī)則，大家很亂，有規(guī)則也不執(zhí)行，以至違規(guī)變成普遍效仿的行為，就是要跟政府捉迷藏，最后投機(jī)、做賊的心理成為國(guó)民普遍心態(tài)，國(guó)民素質(zhì)就有問(wèn)題了。

法治建設(shè)就是要做到有規(guī)則和真正有效執(zhí)行這兩點(diǎn)，加強(qiáng)法律的實(shí)施和執(zhí)行很關(guān)鍵。例如酒駕，原來(lái)酒駕不算個(gè)事，后來(lái)這事變得嚴(yán)重，車也多起來(lái)，終于出臺(tái)說(shuō)禁止酒駕，這就是有了法制供給。但執(zhí)行很寬松，自由裁量權(quán)很大，被抓住說(shuō)兩句好話可能就被放走。最后慣壞了老百姓，覺(jué)得喝點(diǎn)酒開(kāi)個(gè)車很正常，要么就是躲貓貓，趁不注意就跑，在政府不出來(lái)的時(shí)候做點(diǎn)違法的事，沒(méi)有轉(zhuǎn)化成一種行動(dòng)自覺(jué)?，F(xiàn)在嚴(yán)格執(zhí)行了，只要查到就關(guān)起來(lái)，沒(méi)有別的出路，很多人就在意、當(dāng)真了，行為方式就相應(yīng)地改變。所以國(guó)民素質(zhì)是國(guó)家制度、法治的產(chǎn)物，如果法治很松，國(guó)民素質(zhì)肯定很差;要是法治很嚴(yán)，國(guó)民素質(zhì)就很高。我們說(shuō)日本、韓國(guó)、新加坡人素質(zhì)很高，公共生活里排隊(duì)、行進(jìn)中不輕易變道等等，他們認(rèn)為插隊(duì)、亂變道都是不良行為，這就是多年法治的結(jié)果。而我們插隊(duì)等現(xiàn)象還很常見(jiàn)，原因就是沒(méi)人管，那就變成全民普遍行為。

法治政府不僅要依法治理社會(huì)，更主要的是自己守法。要讓各級(jí)政府做得更加規(guī)范和守法，事前、事中、事后幾個(gè)環(huán)節(jié)都要有相應(yīng)的規(guī)定和措施。事前有預(yù)防、防范機(jī)制，表現(xiàn)為決策要有一些程序，有不同的人參與，不同部門(mén)來(lái)檢驗(yàn)，多方論證、反復(fù)論證、反復(fù)質(zhì)疑;事中有及時(shí)的信息溝通，透明公開(kāi)，行為都在觀察中;事后追責(zé)，跑得了和尚跑不了廟。這些環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的機(jī)制，就會(huì)避免個(gè)人拍腦袋決策和違反行為，政府的行為規(guī)范就會(huì)好得多。由于前些年積累太多，個(gè)別政策領(lǐng)域有些特別重大的問(wèn)題往往沒(méi)有按照這些機(jī)制來(lái)實(shí)行，才有某些政府官員賊膽大，做出各種各樣的事來(lái)。

另外最主要的就是責(zé)任機(jī)制，這是關(guān)鍵問(wèn)題。如果官員只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)，反正上面吩咐這么做，得到“尚方寶劍”是他膽大的一個(gè)來(lái)源，那么再有什么問(wèn)題，再怎么引起老百姓反對(duì)，他也不在意。但這兩年高層反對(duì)這種做法，沒(méi)有了“尚方寶劍”，這方面的問(wèn)題可能會(huì)減少。

國(guó)家治理的任務(wù)之一就是整體上降低或控制國(guó)家的成本。國(guó)家成本應(yīng)該包括系統(tǒng)成本、維護(hù)成本、運(yùn)行成本。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的系統(tǒng)成本和維護(hù)成本是相對(duì)穩(wěn)定的，也是容易計(jì)算出來(lái)的，而運(yùn)行成本則通常是可變的，也是不太容易計(jì)算的。不過(guò)，一般的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一個(gè)國(guó)家如果公權(quán)力的公信力或者法治水平比較高，政府有效守法護(hù)法，百姓自覺(jué)遵紀(jì)守法，那么，國(guó)家的運(yùn)行成本相對(duì)就會(huì)低，相反就會(huì)高。所以，國(guó)家的成本很大程度上取決于國(guó)家的法治水平。僅通過(guò)法治宣傳和法治教育來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)任務(wù)，無(wú)法收到理想中的效果。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示，全國(guó)統(tǒng)一的公民身份信息平臺(tái)建設(shè)和全國(guó)統(tǒng)一的金融、工商、稅務(wù)、交通、質(zhì)檢、環(huán)保等信用信息平臺(tái)建設(shè)是至關(guān)重要的。以此為參照，中國(guó)法治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程建設(shè)的任務(wù)依然艱巨。

對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，民主的關(guān)鍵問(wèn)題就是把正式的制度激活，特別是代表民意的機(jī)構(gòu)。人大、政協(xié)是中國(guó)民主的正式制度渠道和重要體現(xiàn)，要更具有民意的廣泛性，更好地發(fā)揮作用，這才是正道。如果把民主僅僅定義為選舉民主，肯定是不對(duì)的。西方國(guó)家也沒(méi)有把民主僅僅定義為選舉，選舉完就萬(wàn)事大吉，那議會(huì)代表、立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的制約又是什么?民眾對(duì)議會(huì)的制約又算什么?它一定是多重機(jī)制，是綜合、復(fù)雜的體系，有多重手段，是多元的，不能簡(jiǎn)單理解。是一些中國(guó)人認(rèn)為西方民主就是選舉，把民主定義為選舉，這肯定是有偏差的。要建設(shè)中國(guó)民主，也要多方面考慮，既要在選舉環(huán)節(jié)上做文章，也要在決策的環(huán)節(jié)、監(jiān)督、參與、信息公開(kāi)透明等方方面面做文章。

民主不僅需要理念和激情，更需要組織和制度安排。民主必須通過(guò)某種特定的組織結(jié)構(gòu)和組織方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。以往人們關(guān)注的是民主的基本理念，一切爭(zhēng)論都圍繞民主是什么、民主好不好(要不要)、哪種民主更合適等問(wèn)題而展開(kāi)，現(xiàn)在要自覺(jué)地“引導(dǎo)民主”，讓人們更多地關(guān)注如何通過(guò)組織結(jié)構(gòu)和組織方式的逐步調(diào)整，為民主的真正實(shí)現(xiàn)尋找出路，尋找具體的制度途徑。中國(guó)的發(fā)展事實(shí)表明，通過(guò)推動(dòng)政府創(chuàng)新來(lái)拓展有效的政治發(fā)展空間，克服既有體制的約束，尋找和培育新的制度生長(zhǎng)點(diǎn)，可以化解來(lái)自民主化方面的壓力。因此，旨在推進(jìn)責(zé)任政治和民主制度建設(shè)的改革日益成為知識(shí)分子和普通大眾的共同期待。

（本文原刊于《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期，原題：“從國(guó)家治理現(xiàn)代化推進(jìn)中國(guó)政治發(fā)展”。正文略有刪節(jié)和技術(shù)性修正，經(jīng)授權(quán)刊用。）