中國兩個“百年夢想”之一是在2049年建成現(xiàn)代國家。中國要現(xiàn)代化，政治發(fā)展也要逐漸向這個方向推進，黨的十八屆三中全會提出國家治理現(xiàn)代化，其實所講的含義就是要面向未來。這是一個基本判斷，符合很多人的看法和國家發(fā)展的要求。國家治理現(xiàn)代化就是通過國家治理方式的變革，完成國家統(tǒng)一性整合。當前主要任務是通過制度建設確保長治久安，以協(xié)同治理和民主參與構建國家認同，以法治建設構建國家秩序，以分權化機制度改革激活地方和社會等各主體和要素的活力，增強國家整體創(chuàng)新能力。

一、國家統(tǒng)一性與均等化

從一個現(xiàn)代國家的發(fā)展標準來看，國家統(tǒng)一性整合表現(xiàn)在三個方面:第一，主權統(tǒng)一，其標志是領土完整，國家主權獨立且不被分割;第二，治權統(tǒng)一，不同地區(qū)具有相對統(tǒng)一的管理辦法，法定的中央政府管理權力在統(tǒng)一的管轄范圍得以實施;第三，民權統(tǒng)一，不同地區(qū)、階層的公民享有基本相同的權益。

新中國成立以來，國家做過多種努力，也做了很多基礎建設，但在國家治理方面，還有許多短板，甚至還有一些問題尚未解決。比如，在主權方面臺灣問題還沒有形成共識，兩岸四地的治權統(tǒng)一也有差距，民權統(tǒng)一的問題更加麻煩，屬地化管理基礎上形成的各省、地區(qū)之間的不同，作為歷史遺產的不同階層的差異，以及公共服務和基礎設施在城市和鄉(xiāng)村以及地區(qū)之間的不均等，造成國家發(fā)展的障礙。因此，從國家治理的角度講，推進國家的一致性和均等化是必要的。

國家必須不能隨著發(fā)展而分裂解體，這就需要一種高度整合的力量，需要“粘合劑”，例如通過文化、宗教、意識形態(tài)、交通、信息網(wǎng)絡、經濟發(fā)展、市場化、人口雜居、族群通婚等機制和手段來高度融合。如果差異化太多，而且相互隔閡，國家的發(fā)展就會埋下禍患。從長遠來講，提供一個更有包容性的制度平臺，有助于提高國家整合的能力，使它具有更大的凝聚性。要避免宗教排斥、觀念分裂、民族矛盾、族群沖突、地域隔閡、階層仇視等等。最好的辦法就是全國整合統(tǒng)一，制度平臺上不僅要做到主權統(tǒng)一、治權統(tǒng)一，還要做到民權統(tǒng)一。依據(jù)這一標準來評價國家狀況，可以推導中國國家發(fā)展需要解決的問題，包括克服哪些不足，補上什么短板，為此進行怎樣的制度性、政策性改革。

我們在關于國家建構的基本理念上還未達成更普遍的共識。大陸改革開放以及臺灣政治轉型以來，雖然隨著兩岸交往和交流的擴大而加強了彼此的了解，但是，兩邊的分歧依然很大，面對歷史造成的分歧，怎樣找到新的求同存異的共識?在大陸，對國家和發(fā)展的觀念也沒有完全達成共識，比如“左”和“右”的分歧，知識界也有反映。國家是一個共同體，國家認同必須建立在政治認同、文化認同、族群認同的基礎上，族群認同也建立在前兩者的基礎上。同族群、同血脈的人們當然有親和性，但如果長期以來文化觀念、制度規(guī)則不同，也會分家。臺灣雖然跟我們有共同的血脈，它也承認割舍不斷，但現(xiàn)在一些人堅持自己是“臺灣認同”，其原因恐怕也就在這里。所以，構建國家認同一定要在謀求政治、文化的認同上做文章，而這些最好建立在基本的制度認同上，這種制度一定要具有更大的包容性。

國家認同強調的是，國家是一個大家庭，我能在這里避風擋雨，尋求強大的保護，不受外族的欺負，也不受內部的欺負。有了這樣的認知，才會有認同，進而在國家危難之時才會挺身而出。因此，只有在最普遍的意義上，在基本保護的基礎上，才能建構國家認同。換句話說，要放低標準，才能在更大范圍形成共識，“曲高和寡”就難以達成共識。不能因為有人說得不好，就不讓他說;不能因為有人欣賞水平差，就不讓他欣賞。除了制度上要設計一個更具包容性的框架之外，國家目標要建立在基本人性需要的基礎上，保障基本的自由、民權，直到保障每個人的權益。世界上真正實現(xiàn)現(xiàn)代國家建構的國家，一定是把調子降到基本人性要求的基礎上，堅持民主、自由、平等、公正、公平等等最基本的原則，這些原則都是在“無知之幕”背景下形成的，是針對所有而非特定的人(所謂“對事不對人”)制定的標準，所以才能對制度、政策、觀念有共識，國家共識也就自然形成。

體制創(chuàng)新、制度變革都要圍繞現(xiàn)代國家的標準來展開，創(chuàng)新性反映的是國家發(fā)展的動力和發(fā)展的可持續(xù)性。現(xiàn)代國家應該是均等化、統(tǒng)一性、一致性的，公民的權益應該是平等的。為了推動實現(xiàn)這一目標，就要有制度、體制的創(chuàng)新，實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。

首先，要破解屬地化管理的困境，建立全國統(tǒng)一的管理體系。歷史上形成的管理體制很多是屬地化管理，不只是經濟發(fā)展，基本上所有社會事務都是屬地化管理，這恰恰制造了區(qū)域之間的差距和不夠協(xié)調，把很多事情搞壞了，因為各地只管自己這一套，形成地方主義。這種以行政屬地化為基礎而構建的一套管理體制，在很大程度上分解或者碎片化了國家資源，使管理變成以地方為單位的割裂狀態(tài)。地方主義不是簡單的地方上追求地方利益，而是由于既有體制已經造成這種格局，沒有其他選擇，又沒有協(xié)調機構，必然會有這些問題。

例如高速公路的管理收費制度就是以省為界線，顯然造成了地域上的差別，相當于每個省弄了一個國門、海關，車到這里都要停一下交錢。這種管理體制違背了現(xiàn)代國家的標準，后者應該是全國統(tǒng)一的。其他很多問題都是這樣。比如在資源配置上，經濟發(fā)展不是以區(qū)域協(xié)同為單位，而是以省市為單位，全國的GDP總任務分到各個省，省里再往下分，以前一直分到鄉(xiāng)里，各個地方都要做政績，最極端的就是這個鄉(xiāng)引進企業(yè)，那個鄉(xiāng)建開發(fā)區(qū)，相互競爭，甚至相互挖墻腳。把國家的經濟指標引入屬地行政化的方式來分解，沒有一個協(xié)調，重復建設、產能過剩、惡性競爭、互相挖坑的事就必然會發(fā)生。

其次，要以基礎設施和公共服務的均等化推動城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的均衡。從國外來看，歐美國家的均等化達到一定程度，首先需要一段時間，其次是依靠市場的力量，亦即政府給出政策導向，民間自己做出選擇，最終促成地區(qū)之間相對均等。美國是聯(lián)邦制，政府管的事情相對少，是協(xié)調政策導向型的，其他事都是民間在這個框架下自己來做。而中國是單一制，政府從上到下是一貫的，不僅規(guī)劃，而且親自動手，中央要做一件事，地方也照著做，一級級往下派，沒有太多選擇，就會有一些問題。所以體制、機制的變化最終還是回到政府職能上，政府這只手要做杠桿，只要做政策導向、利益驅動、激勵機制，禁止做某些事情，提出標準和要求，然后更多的是讓市場、民間去選擇，就可能做到相對均衡的狀態(tài)。

第三，要強化中央政府的協(xié)調機制和協(xié)調功能?，F(xiàn)在要建立全國統(tǒng)一的制度，加強中央權力的協(xié)調性，跨地域之上要有更強大的協(xié)調能力?，F(xiàn)代公共管理很多強調的就是協(xié)同性、協(xié)調能力，這是我們一個短板。當然現(xiàn)在有所改善，比如京津冀協(xié)調發(fā)展，珠三角、長三角區(qū)域協(xié)同。原來河北被北京、天津分割成好幾塊，好的產業(yè)都被吸走，中央沒有特定政策讓它做什么，它作為一個省也要追求GDP，只能發(fā)展重工業(yè)，結果天天煉鋼，放任低級、能耗的工業(yè)，把空氣弄得一片霧霾。這也是跟現(xiàn)代化的發(fā)展相違背的，而且涉及管理體制問題。照理說它的產業(yè)可以為北京、天津幾千萬人服務，辦旅游農業(yè)、觀光農業(yè)，這是不是最該做的事?又如貴州是個山清水秀的地方，如果要各省分擔GDP指標和任務，它就要發(fā)展工業(yè)來最快地拉動GDP，那樣，山清水秀很快也就不再。要改變這一嚴重的不協(xié)調、大失衡格局，必須全國統(tǒng)一布局。

二、有限強政府與有序強社會

政府應該是有限的適度規(guī)模的強政府，亦即該它做事情時一定是很強的適度的，這是一個基本要求。政府有大小、強弱、有限無限之分:大小是從規(guī)模而言，政府未必要小，想小也未必可能;強弱是從能力而言，政府在很多方面都應該強，尤其是希望它發(fā)揮重要作用時;有限與否是從范圍權限而言，這一點必須首先搞清楚。很多人說哪有政府的責任是無限的，其實政府的責任可以理解為是無限的，也就是必須所有的事情最后來兜底，老百姓對政府責任的要求是無限的，但政府的權力是法律賦予的有邊界的，“法治政府”的提法是對的，政府在法律賦予的權力內必須積極作為，中國作為后發(fā)國家更該如此。

政府的強弱是相對市場的力量、社會的力量而言。如果政府想要在某些方面做得稍微超脫一點，那必須要有另外一支力量，亦即社會的力量和市場的力量能夠補上才行，否則公共事務當中的缺位會造成很多麻煩，所以強弱是相對的?，F(xiàn)在之所以討論這個問題，是因為市場的力量、社會的力量已經有了足夠的儲備，政府可以做得超脫、放手一些。但是由于觀念的影響、行為的慣性，這些方面沒完全做到，政府依然很強，社會的力量、市場的力量反而沒有充分發(fā)揮。

從政府的角度來說，分權好還是集權好，是一個兩難的問題。1990年代后期，對政府集權化的呼聲越來越強，到現(xiàn)在更加強調頂層設計，集權化成為一個新的方向。在一般意義上來說，分權是一個方向，就是把政府的權力下放給社會，把中央的權力下放給地方。我們今天的兩難實際上就是政府還沒有跳出“統(tǒng)”和“分”的怪圈。要對權力的類型和內容作更加科學、細致、合理的劃分，應該對有些權力進行統(tǒng)一和集中，有些權力必須要下放，下放到哪一級要有更加合理、合法的說明。

中國政治發(fā)展體現(xiàn)分權的原則，不是所謂“三權分立”，也不是削弱黨的領導，分權可以有縱向、橫向、官民之間等多個方面。首先政府和社會分權，要給社會提供更多的出路和管道，不要都走政府這條渠道;其次中央政府和地方政府之間要有相應的分權原則，中央主要強調協(xié)調性，地方在中央的協(xié)調和政策法律下發(fā)揮自主性;還有政府和市場的分權，公共服務和管理向市場化轉變，能自理的自理，能私了的私了。分權、分流、分治是現(xiàn)代政治的基本要求，要給人提供多種道路，特別是民間社會要都有各自的價值追求、利益實現(xiàn)。就像如果把所有人都籠到一個門口出入，必然會擁堵，多開幾個口，各走各的道，就沒有這些問題。例如經濟發(fā)展上，不一定都要走GDP這條通道，可以走后現(xiàn)代、做鄉(xiāng)村經濟或者做農業(yè)經濟，為此作出的一些付出，國家應該來協(xié)調，這才是對的。

深化改革一方面是體制要更開放。過去的說法是不要壟斷，壟斷就是先天排斥了某些東西。有些組織帶有壟斷性、排斥性，例如政黨有它的目標，定什么高標準都沒關系，可以按其最高標準而達到精英型;但政府是全國公民的政府，滿足的原則是最大程度的開放，是最普遍的開放性的機構，所有人都是服務對象。深化改革要做的就是系統(tǒng)的開放性，對所有國民一視同仁，做到普世性，對不管窮人富人、政治上左或右、是哪個黨派，要滿足這個要求，堅持這個原則。

另一方面是給民間開放自己的通道，允許組織渠道的自主性、自治性。比方說社會組織，有人愿意組織起來過社會生活，愛跳廣場舞，驢友要去旅游，對民間這種需要，應該釋放更多途徑，提供保障和基本管理。民間自治實際上反映了人性的基本要求，人作為社會的動物，總是要進行社會活動、社會交往，從中體現(xiàn)和實現(xiàn)價值。

第一，社會自治滿足了社會歸屬感和社會交往活動的需要，這是第一大功能，要肯定這種需要，應該有多樣性的社會自治組織與生活，不可能讓全國人民只過黨的組織生活，那肯定違背了他們的基本需要。第二，社會自治對于實現(xiàn)社會的自我管理，提高社會的秩序化和制度化是大有幫助的。要社會民間自治，行為就要有規(guī)范，所以實際上就是一種制度供給，就像任何組織都有一個章程、規(guī)矩，社會自治滿足了社會的自我約束和自我規(guī)范，提供了制度化的渠道。法律是政府統(tǒng)一制定的標準，如果民間有很好的自我規(guī)范，政府那些規(guī)則也用不著了，這就是費孝通先生所講的“鄉(xiāng)土中國”是禮治而不是法治的社會。第三，社會自治實際上是減輕公共管理負擔，特別是政府負擔的重要渠道，社會民間都自我管理了，政府就輕松了。那些小政府、弱政府的地方，往往是民間組織比較發(fā)達，民間自治相對完善，用不著政府做太多。比方美國老百姓很少跟政府打交道，遇到事情不會去找政府，政府也很輕松，到點就下班，還要去度假。中國政府之所以這么累，原因就是社會自治功能太弱，所有東西都得跑到政府求答案，讓政府直接出面，政府當然就累得要死，天天忙不過來。這三點決定了社會自治在未來中國發(fā)展中的重要性。

至于怎么培養(yǎng)社會自治，要結合我們的情況。第一，盡快規(guī)范政府的行為，避免和社會直接的沖突和矛盾，堅決不再制造把自己作為社會民眾對立面的事件。矛盾和沖突如果激烈，民間的自治組織經常會成為政府的對手。歷史遺留的問題沒有辦法，只能逐漸化解，但是決不要再制造新的矛盾、冤案、流血事件。第二，要有更大的胸懷來允許和鼓勵民間自治組織的發(fā)展成長。第三，要積極引導，將其規(guī)范化，納入管理體系和服務體系中來，讓它補位，成為政府功能的延長。這就有很多方式，比方說通過采購服務、委托。以一條街的衛(wèi)生管理為例，如果有某個公民環(huán)保組織，政府不給它提供渠道，它可能天天盯著排污水、設廠子這種事請，跟政府鬧騰;但如果政府把環(huán)境衛(wèi)生方面的一些事物外包給它，把它吸納到管理體制中來，成為管理功能的延長，它會執(zhí)行政府管理和服務的很多功能，并且與那些功能融合在一起。這就是向民間組織開放性的重要方面。

很多地方在自覺不自覺地做這些嘗試，這就是一個方向。比方說地方管理中，街道、片區(qū)的管理可能采取外包服務，政府一些扶貧項目直接對民間組織來委托或采購，還有一些環(huán)保、地方基層治理的項目。例如街道管理，原來政府要一堆人，天天要管他們，而深圳寶安區(qū)鼓勵民間建立保安公司，招募很多人，街道的維持秩序、小攤小販管理、衛(wèi)生清潔等公共管理，都外包給民間組織去負責，核定并付給服務費用就行，就像物業(yè)公司的管理模式擴大到街道，這就換了一種管理模式，屬于創(chuàng)新。廣東中山也有很多對外做的公益性項目，它用創(chuàng)意公投的方式，吸引民間來競標做一些事情。當然這些都還比較初級。

三、制度供給與制度執(zhí)行

政府、市場、社會這幾只手都用上是最好的狀況。過去后兩只手沒有很好地發(fā)揮作用，政府這只手就顯得很長，結果弄得自己吃力不討好，民生上有很多問題。現(xiàn)在要改變這種狀況，就要激活那兩只手來分擔任務，這種概念在學術界得到協(xié)同治理、公共事務管理等理論的印證支持。

政府這只手代表法治，代表制度供給和制度執(zhí)行，要出臺大家都能認可的規(guī)則，并且要有效地執(zhí)行，這兩個方面的要素決定了法治和國家治理的水平，這才是政府該做的，當然法治在寬泛意義上就是制度化、規(guī)范化的管理。過去的問題是政府沒有扮演好法治的角色，有些制度供給明顯不足，或者沒有很好地執(zhí)行，存在潛規(guī)則，放任人們去破壞規(guī)則，對違規(guī)者不能及時懲治，這就弄得很亂，以至最后變成全社會都在違規(guī)。比方說行人橫過馬路，政府應該出臺不許隨便橫穿馬路的規(guī)則，如果連這個制度供給都沒有，怎么去規(guī)范人們過馬路?然后是要執(zhí)行，只要有隨便橫穿馬路的，馬上就能抓住，實施懲罰，這種失范的行為就會得到制止，久而久之所有人都知道馬路不能隨便橫穿。如果第一個人隨便橫穿了沒人管，后面的人就會效仿，突然執(zhí)法逮住第三個人，他就會說前兩個人怎么不管?我們有些時候沒有規(guī)則，大家很亂，有規(guī)則也不執(zhí)行，以至違規(guī)變成普遍效仿的行為，就是要跟政府捉迷藏，最后投機、做賊的心理成為國民普遍心態(tài)，國民素質就有問題了。

法治建設就是要做到有規(guī)則和真正有效執(zhí)行這兩點，加強法律的實施和執(zhí)行很關鍵。例如酒駕，原來酒駕不算個事，后來這事變得嚴重，車也多起來，終于出臺說禁止酒駕，這就是有了法制供給。但執(zhí)行很寬松，自由裁量權很大，被抓住說兩句好話可能就被放走。最后慣壞了老百姓，覺得喝點酒開個車很正常，要么就是躲貓貓，趁不注意就跑，在政府不出來的時候做點違法的事，沒有轉化成一種行動自覺?，F(xiàn)在嚴格執(zhí)行了，只要查到就關起來，沒有別的出路，很多人就在意、當真了，行為方式就相應地改變。所以國民素質是國家制度、法治的產物，如果法治很松，國民素質肯定很差;要是法治很嚴，國民素質就很高。我們說日本、韓國、新加坡人素質很高，公共生活里排隊、行進中不輕易變道等等，他們認為插隊、亂變道都是不良行為，這就是多年法治的結果。而我們插隊等現(xiàn)象還很常見，原因就是沒人管，那就變成全民普遍行為。

法治政府不僅要依法治理社會，更主要的是自己守法。要讓各級政府做得更加規(guī)范和守法，事前、事中、事后幾個環(huán)節(jié)都要有相應的規(guī)定和措施。事前有預防、防范機制，表現(xiàn)為決策要有一些程序，有不同的人參與，不同部門來檢驗，多方論證、反復論證、反復質疑;事中有及時的信息溝通，透明公開，行為都在觀察中;事后追責，跑得了和尚跑不了廟。這些環(huán)節(jié)都有相應的機制，就會避免個人拍腦袋決策和違反行為，政府的行為規(guī)范就會好得多。由于前些年積累太多，個別政策領域有些特別重大的問題往往沒有按照這些機制來實行，才有某些政府官員賊膽大，做出各種各樣的事來。

另外最主要的就是責任機制，這是關鍵問題。如果官員只對上負責，不對下負責，反正上面吩咐這么做，得到“尚方寶劍”是他膽大的一個來源，那么再有什么問題，再怎么引起老百姓反對，他也不在意。但這兩年高層反對這種做法，沒有了“尚方寶劍”，這方面的問題可能會減少。

國家治理的任務之一就是整體上降低或控制國家的成本。國家成本應該包括系統(tǒng)成本、維護成本、運行成本。一般來說，一個國家的系統(tǒng)成本和維護成本是相對穩(wěn)定的，也是容易計算出來的，而運行成本則通常是可變的，也是不太容易計算的。不過，一般的經驗告訴我們，一個國家如果公權力的公信力或者法治水平比較高，政府有效守法護法，百姓自覺遵紀守法，那么，國家的運行成本相對就會低，相反就會高。所以，國家的成本很大程度上取決于國家的法治水平。僅通過法治宣傳和法治教育來實現(xiàn)這個任務，無法收到理想中的效果。發(fā)達國家的經驗顯示，全國統(tǒng)一的公民身份信息平臺建設和全國統(tǒng)一的金融、工商、稅務、交通、質檢、環(huán)保等信用信息平臺建設是至關重要的。以此為參照，中國法治建設的基礎性工程建設的任務依然艱巨。

對于中國來說，民主的關鍵問題就是把正式的制度激活，特別是代表民意的機構。人大、政協(xié)是中國民主的正式制度渠道和重要體現(xiàn)，要更具有民意的廣泛性，更好地發(fā)揮作用，這才是正道。如果把民主僅僅定義為選舉民主，肯定是不對的。西方國家也沒有把民主僅僅定義為選舉，選舉完就萬事大吉，那議會代表、立法機構對行政機構的制約又是什么?民眾對議會的制約又算什么?它一定是多重機制，是綜合、復雜的體系，有多重手段，是多元的，不能簡單理解。是一些中國人認為西方民主就是選舉，把民主定義為選舉，這肯定是有偏差的。要建設中國民主，也要多方面考慮，既要在選舉環(huán)節(jié)上做文章，也要在決策的環(huán)節(jié)、監(jiān)督、參與、信息公開透明等方方面面做文章。

民主不僅需要理念和激情，更需要組織和制度安排。民主必須通過某種特定的組織結構和組織方式來實現(xiàn)。以往人們關注的是民主的基本理念，一切爭論都圍繞民主是什么、民主好不好(要不要)、哪種民主更合適等問題而展開，現(xiàn)在要自覺地“引導民主”，讓人們更多地關注如何通過組織結構和組織方式的逐步調整，為民主的真正實現(xiàn)尋找出路，尋找具體的制度途徑。中國的發(fā)展事實表明，通過推動政府創(chuàng)新來拓展有效的政治發(fā)展空間，克服既有體制的約束，尋找和培育新的制度生長點，可以化解來自民主化方面的壓力。因此，旨在推進責任政治和民主制度建設的改革日益成為知識分子和普通大眾的共同期待。

（本文原刊于《中央社會主義學院學報》2017年第3期，原題：“從國家治理現(xiàn)代化推進中國政治發(fā)展”。正文略有刪節(jié)和技術性修正，經授權刊用。）