【編者按】

中國改革開放以來，新加坡成為中國學(xué)習(xí)的榜樣之一。新加坡總統(tǒng)陳慶炎2015年訪華時說，自20世紀(jì)90年代以來，已有約有5萬名中國領(lǐng)導(dǎo)干部到新加坡學(xué)習(xí)城市管理、社會治理和公共管理等課程。但與此同時，中國知識界對學(xué)習(xí)新加坡亦有不同意見。

在本文中，上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院教授李路曲認(rèn)為，對中國而言，新加坡的比較價值在于它的治理方式與中國有基本相似之處，治理體系有較高的現(xiàn)代化水平，而且也走過了一條漸進式轉(zhuǎn)型與改革之路。兩國國家治理方式變革的相同之處表現(xiàn)在: 都是在保持政治穩(wěn)定的前提下以強國家來推進現(xiàn)代國家建設(shè)，推進市場化和社會多元化的進程。不同之處表現(xiàn)在: 在國家治理體系的現(xiàn)代化，包括建立責(zé)任型政府、民主化、法治化、市場化和社會組織的發(fā)展方面，新加坡的改革更早也更為深入和成熟，其特點是從強國家弱社會向國家與社會相平衡的方向發(fā)展。

李路曲教授指出，新加坡穩(wěn)定有序地推進了民主進程或漸進而有效地進行了國家治理方式的改革，這對后發(fā)展國家有很大的借鑒意義。當(dāng)前，中國正在進行轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建責(zé)任型政府的改革，這既是提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也是發(fā)展民主政治的重要基礎(chǔ)和內(nèi)容。李路曲教授強調(diào)，中國需要適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的需要，建立新的、有效的民主政治機制，來協(xié)調(diào)各利益群體的利益和訴求。

本文分上下兩部分刊出，以下是上半部分。

以往以中國為坐標(biāo)進行的國家治理方式的比較研究，主要有兩條學(xué)術(shù)理路: 一條是把中國漸進式治理方式的改革與一些國家激進式的改革或民主化路徑進行比較; 另一條是與一些國家漸進式治理方式的變革進行比較，這也包括與同一國家的不同發(fā)展階段的不同發(fā)展模式即漸進式改革或激進式改革的比較。

與激進式的改革路徑進行比較的學(xué)術(shù)理路主要是與近幾十年來發(fā)生民主轉(zhuǎn)型國家的比較，包括前蘇聯(lián)-俄羅斯、東歐、東亞、拉美等轉(zhuǎn)型國家，對比闡明了激進式轉(zhuǎn)型造成了政治失序，而中國漸進式改革保持了經(jīng)濟和社會的較快發(fā)展。但是這種建立在相異案例比較基礎(chǔ)上的研究所得出的結(jié)論過于寬泛而缺乏量性和可操作性，即我們只得出了在特定時期尤其是當(dāng)代的轉(zhuǎn)型中漸進式改革更為可行，但缺乏其可行或漸進程度的比較性度量。

新加坡與中國治理方式比較的方法論意義

與漸進式改革國家治理方式進行比較的學(xué)術(shù)理路主要包括兩個方面: 一是與一些正在發(fā)生漸進式轉(zhuǎn)型的國家進行比較，例如新加坡、馬來西亞和越南等; 二是與發(fā)生過激進式轉(zhuǎn)型但政局已經(jīng)穩(wěn)定并推進漸進式改革的國家進行比較，這類國家較多，甚至包括與西方國家在某一領(lǐng)域進行的治理方式的改革進行的比較。但后者由于相關(guān)干預(yù)變量的差異較大，因此，可以把它看成是一種介于漸進式轉(zhuǎn)型與激進式轉(zhuǎn)型國家之間的一種治理方式，正是因為如此，這類國家的經(jīng)驗容易被忽視。一般來說，在漸進式治理方式之間進行比較，即相似案例之間的比較，更易于離析出兩者發(fā)生不同變化的原因，尤其是更易獲得量性變革即可操作性的經(jīng)驗，從而對改革的程度有更精確的認(rèn)識。目前在這方面缺乏系統(tǒng)性或深入的比較成果，大多數(shù)比較局限于經(jīng)驗學(xué)習(xí)和試錯的層次。

從中國國家治理方式漸進式變革的現(xiàn)實來看，中國更需要與進行漸進式變革又比中國的治理水平更為現(xiàn)代化的國家進行比較。在這方面，由于過去我們是以經(jīng)驗學(xué)習(xí)的方式進行的，盡管這是一種有一定可操作性和比較穩(wěn)健的比較方式，也給我們提供了一些有益的借鑒，但是由于這種比較只是潛在性的，無法納入所有重要的相關(guān)干預(yù)變量進行充分的證實與證偽，這就在很大程度上無法確定比較對象，即相關(guān)案例及經(jīng)驗之間的真實或完整的相似性或差異性程度，使我們無法全面及深刻認(rèn)識相似的治理方式及其經(jīng)驗為什么會有不同的效果?例如，我國企圖學(xué)習(xí)新加坡管理國有企業(yè)的方式，實行了股份制和由國資委來管理國有企業(yè)，但這更多是形式上的，并沒有把影響企業(yè)制度的政府與國有企業(yè)的關(guān)系和市場化程度以及意識形態(tài)等干預(yù)性變量放進去進行系統(tǒng)地比較研究，因而這種學(xué)習(xí)的效果有限。

已有的以我國為中心的關(guān)于國家治理方式的比較研究，不僅比較的方法和程度有很大不足，而且都是從當(dāng)時的需要出發(fā)，也都只是部分地完成了國家治理方式比較的歷史使命。盡管進一步的比較研究或者說任何一種研究都不可能終結(jié)這一領(lǐng)域的研究，也不可能完美，但面對已經(jīng)走上國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之路的中國來說，面對已往比較研究的不足，我們需要更加系統(tǒng)而規(guī)范的比較研究。進而，從現(xiàn)實出發(fā)，以治理方式的現(xiàn)代化水平更高、發(fā)展路徑相似、諸多主要的干預(yù)變量也相似的新加坡作為比較對象，既有利于對比較對象即國家治理方式以及相關(guān)干預(yù)變量進行證實和證偽，也有利于闡明中國國家治理方式改革所應(yīng)有的向度和程度。

我們還可以從與前蘇聯(lián)-俄羅斯的比較來看與新加坡比較的合理性。把前蘇聯(lián)-俄羅斯的國家治理方式作為學(xué)習(xí)或比較對象一直是我國政府和學(xué)界最重要的比較研究之一，這與兩國作為社會主義大國因而具有相似性是分不開的。從方法論上來看，由于這是一種相似案例的比較，最易借鑒和學(xué)習(xí)比較對象的治理方式。從學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)的社會主義模式，學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)的政治經(jīng)濟改革，到1990 年代后又研究前蘇聯(lián)-俄羅斯的政治經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以及普京時代俄羅斯的改革和國家治理方式，這些都是從中國的現(xiàn)實關(guān)懷出發(fā)的。然而，在前蘇聯(lián)發(fā)生轉(zhuǎn)型的一段時期里，這一比較不再是相似案例，而變成相異案例，因此，它不再是解決如何借鑒可操作性經(jīng)驗的問題，而只是解決哪一種轉(zhuǎn)型及治理方式更好的問題。

在解決了這一問題后，中國與俄羅斯之間比較的現(xiàn)實意義越來越小了，這主要是因為俄羅斯的政治制度發(fā)生了很大的變化，這一方面表現(xiàn)在盡管兩國現(xiàn)在都有中央集權(quán)的政治機制，但俄羅斯是在發(fā)生了政治轉(zhuǎn)型后形成的中央集權(quán)，兩國的各種政治變量都有很大的差異: 俄羅斯有一定的選舉政治，反對黨都有所發(fā)展，國家與企業(yè)的關(guān)系不再是國家主導(dǎo)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不再是以國有企業(yè)為主，執(zhí)政黨和意識形態(tài)不再是社會主義的。另一方面，中國國家治理的現(xiàn)代化水平和經(jīng)濟發(fā)展也已趕上或超過俄羅斯，因此在一定程度它不再適宜仍然作為中國比較學(xué)習(xí)的對象。當(dāng)然，這不意味著中國不能像俄羅斯學(xué)習(xí)一些具體的經(jīng)驗，而是說與相異性案例進行比較，不僅無法得出相似度或可操作性較高的經(jīng)驗，而且即使某些具體的經(jīng)驗看起來是相似的，但由于相關(guān)干預(yù)性變量的差異很大，因而也很難具有可比性和可操作性。

從中國提高國家治理方式現(xiàn)代化水平的比較要求來設(shè)計比較的對象或案例，比較的對象或國家至少應(yīng)具備以下條件: 后發(fā)展國家，正在進行漸進式的國家治理方式的改革，經(jīng)濟和社會發(fā)展水平更高，最好具有強國家的治理模式。實際上，這些條件或變量就是我們這個比較框架中重要的自變量、干預(yù)變量和因變量，而具備這些條件或因素的國家實際上是我們在一個廣泛的國家群中選擇出來的，是把這一時期東亞與東歐正在轉(zhuǎn)型并在進行國家治理方式改革的各國放在一個比較框架中進行分析的結(jié)果。

我們知道，自20世紀(jì)80年代以來東亞和東歐的數(shù)十個國家都處于社會和經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型過程中，它們都在進行國家治理方式的現(xiàn)代化建設(shè)和改革，這兩類國家或案例群，一類是前社會主義國家，另一類是“東亞模式”國家，而實際對中國來說是一個案例群，因為中國既是社會主義國家，也是東亞國家，因此，這些國家的轉(zhuǎn)型發(fā)展與治理方式對中國有著直接可比的重要意義。

進而，我們將這一時期東亞和東歐進行轉(zhuǎn)型發(fā)展和改革國家治理方式的國家或案例放在一個比較框架中進行分析，發(fā)現(xiàn)國家治理方式的改革越是漸進，國家治理就越是穩(wěn)定; 改革越是激進，國家就可能越發(fā)不穩(wěn)定。改革越是漸進，國家發(fā)展的動力就越小，制度變遷也越慢，甚至可能受到阻礙；反之，越是激進性的改革，改革的動力就越大，就越容易沖破對改革的阻礙。同時，過于激進的改革，由于在短時間內(nèi)改變了國家和社會結(jié)構(gòu)，人們難以適應(yīng)，即違背了文化變遷的規(guī)律，因而威權(quán)主義回歸的可能性就越大，改革的成果也難以鞏固。最后，只有相對穩(wěn)定和適度的轉(zhuǎn)型和改革才可能推進國家治理方式的現(xiàn)代化建設(shè)，有效地提高國家治理能力。因此，我們需要找到在國家穩(wěn)定和改革力度這兩個變量中相對平衡并達(dá)到最大效益的國家為比較對象，這個國家就是新加坡。

新加坡的比較價值就是通過以上的案例設(shè)計和比較框架的設(shè)立及對相關(guān)變量的排列組合進行分析而得以確立的。由此，中國與新加坡治理方式的比較可以避免相異案例比較得出的結(jié)論過于寬泛因而缺乏可操作性的問題； 同時，由于新加坡與中國的治理方式相近并且發(fā)展水平更高，從比較方法和治理經(jīng)驗上來說，容易離析出它們發(fā)生不同變化的原因以及中國可以借鑒的經(jīng)驗。當(dāng)然，由于構(gòu)成轉(zhuǎn)型發(fā)展和國家治理水平的因素是復(fù)雜而多變量的，每個國家在轉(zhuǎn)型方式與政治回歸之間、在穩(wěn)定與發(fā)展之間、在治理方式與政府效率之間的關(guān)系并不完全相同，因此，任何一個國家或案例，包括新加坡與中國治理方式的比較價值都是相對而不是絕對的，只是在一定的時空條件下才可能具有更大的價值。

具體來說，新加坡與我國一樣處于漸進式轉(zhuǎn)型和治理方式改革的相近位置，但發(fā)展比我國更早，現(xiàn)代化程度更高。從1959 年人民行動黨執(zhí)政時的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值100美元發(fā)展到2014年的人均55000美元，新加坡已經(jīng)建成了發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟和法治社會，民主政治得以穩(wěn)定推進，政府的治理能力位于世界前列。這主要得益于它持續(xù)有力地推動治理方式的現(xiàn)代化改革，在政治穩(wěn)定和改革的力度之間保持一種平衡。在這一過程中它建立了領(lǐng)導(dǎo)層的制度化更新機制，解決了黨政分開和機構(gòu)臃腫的問題，化解了利益集團對改革的阻礙。

國家與社會: 后發(fā)展國家治理方式的理論及其演進

國家治理方式的現(xiàn)代化主要是指提高國家治理的現(xiàn)代化水平或增加治理的現(xiàn)代性含量。近年來，后發(fā)展國家主要面臨的是在現(xiàn)代化初期形成的具有一定現(xiàn)代性的治理方式的基礎(chǔ)上進一步提高現(xiàn)代化水平的問題，甚至需要構(gòu)建適應(yīng)后現(xiàn)代化發(fā)展的治理方式。這些是阻礙后發(fā)展國家提高治理效率和治理能力的主要問題，也是提高國家治理能力的基本路徑和基礎(chǔ)。

關(guān)于國家治理能力或國家能力的研究，西方政治學(xué)者在20 世紀(jì)初已經(jīng)展開。德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯（1864—1920）指出，國家能力就是國家合法使用自己的獨占性權(quán)力進行活動的能力，是以國家的政治統(tǒng)治能力和政治管理能力為基礎(chǔ)治理整個社會的能力。20世紀(jì)中葉，隨著結(jié)構(gòu)功能主義理論在政治學(xué)中的發(fā)展，一些學(xué)者開始從這一視角來探究國家治理能力問題。美國社會學(xué)家塔爾科特·帕森斯（Talcott Parsons , 1902—1979）將與一定政治制度相聯(lián)系的國家權(quán)力的大小看作是衡量國家能力強弱的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為國家正是通過政治制度來控制其內(nèi)部不同利益間沖突的，政治體制可以促進內(nèi)部不同群體間的溝通與互動。結(jié)構(gòu)功能主義政治理論的另一位代表、美國政治學(xué)家戴維·伊斯頓（David Easton，1917—2014）將國家活動表述為政治體系的輸出和輸入過程，由此，國家能力的強弱直接表現(xiàn)為政治體系輸出效果的好壞； 同時，政治體系對環(huán)境的適應(yīng)或反饋情況會間接影響著政治體系的輸出效果，因此，對環(huán)境的適應(yīng)和應(yīng)對能力也是國家治理能力的重要內(nèi)容。

早期的制度主義理論被應(yīng)用到國家領(lǐng)域之后，也對國家治理能力進行了研究。瑞典經(jīng)濟學(xué)家繆爾達(dá)爾（Karl Gunnar Myrdal，1898—1987）于上世紀(jì)60年代指出，國家治理能力表現(xiàn)為它的治理能否促進政治、經(jīng)濟、社會等因素的良性循環(huán)，并將國家能力進一步具體化為國家貫徹政策的能力，政府和和公眾遵守法律的程度，政治參與的水平和民眾履行責(zé)任的狀況等。更早些時候，另一位制度主義者、德國歷史學(xué)家奧托·欣茨（Otto Hintze , 1861 —1940）指出，作為一種制度體系，國家對領(lǐng)土范圍內(nèi)的人口進行保護、統(tǒng)治和管理，對財產(chǎn)分配和社會結(jié)構(gòu)分層施加影響的能力就是國家治理能力。這兩位學(xué)者都已經(jīng)注意到社會對國家的反作用，從社會與國家互動的角度思考國家與社會的關(guān)系，這比單向度強調(diào)國家作用有了很大進步。

20世紀(jì)40年代末形成、60年代末以來學(xué)術(shù)影響不斷壯大的公共選擇理論從國家能力的有限性角度關(guān)注國家的治理能力，強調(diào)政府干預(yù)的局限性和缺陷。美國經(jīng)濟學(xué)家詹姆斯·布坎南（James McGill Buchanan, Jr. , 1919—2013）把“經(jīng)濟人”假設(shè)這一理論從經(jīng)濟領(lǐng)域延展到對國家的分析中，認(rèn)為政治領(lǐng)域的個人或國家都會像市場領(lǐng)域中的個人和集團一樣追逐私利。因此，國家的政治活動不會自動代表公共利益，國家的干預(yù)也不必然會追求公共利益，所以國家活動能力的增強并不意味著國家追求公共利益能力的增強。新制度經(jīng)濟學(xué)派的美國經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯·諾斯（Douglass C.North，1920—2015）也對國家持“經(jīng)濟人”假設(shè)?；趪遗c產(chǎn)權(quán)制度的密切關(guān)系，諾斯主張將國家能力界定為與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的“暴力潛能”。暴力潛能能否平等分配和提高經(jīng)濟的績效，與產(chǎn)權(quán)的效率和政治統(tǒng)治的控制力相關(guān)。布坎南和諾斯關(guān)于政府作用和能力的論述闡明了國家治理能力的消極性和有限性，其背景是市場和社會的發(fā)展及對國家權(quán)力的限制。

從學(xué)界關(guān)于國家治理能力的論述來看，其中存在一個從強調(diào)國家的作用到強調(diào)國家與社會互動再到強調(diào)國家能力的有限性的演變過程，這與現(xiàn)代國家建構(gòu)的發(fā)展包括國家與社會關(guān)系的變化相適應(yīng)。

有關(guān)國家治理能力的理論對后發(fā)展國家的適用性，可以從歷史進程的必然性和特殊性兩個方面來看。必然性是指，盡管后發(fā)展國家現(xiàn)代國家的建設(shè)及關(guān)于國家治理體系和治理能力的研究要晚于西方國家200 年以上，但仍然表現(xiàn)出了從強國家到國家與社會共治的歷史趨勢; 后發(fā)展國家的特殊性不僅表現(xiàn)在其歷史的滯后性，而且還表現(xiàn)在由于它們受到外界競爭的壓力以及追趕的需要，更加需要借助國家的力量來加速推動現(xiàn)代化的進程，這與西方國家在工業(yè)革命時期主要是借助市場的力量有很大的不同。西方國家盡管在20 世紀(jì)特定時期也有加強國家干預(yù)的舉措，但那只是歷史必然中的偶然，很快就又被市場化改革所替代。

其實，“后發(fā)展國家”、“亞洲模式”、“東亞模式”、“中國模式”、“新加坡模式”這些概念都意味著提倡強國家的治理方式。近幾十年來，在后發(fā)展國家中，隨著市場化進程的推進，也出現(xiàn)了改革政府功能、下放政府權(quán)限和培育社會組織的趨勢，這已經(jīng)成為后發(fā)展國家的普遍選擇，盡管各國發(fā)展的程度仍有較大差別。

由此看來，國家的治理能力實際上包括國家管理社會的能力和國家適應(yīng)社會的能力。在現(xiàn)代國家建設(shè)的初期，由于是國家控制社會，因此國家的管理能力更為重要; 在現(xiàn)代國家建設(shè)達(dá)到一定階段后，由于社會組織發(fā)展起來，因此國家與社會之間的互動更為重要，在這種環(huán)境中，國家的管理能力與國家對社會的適應(yīng)能力是相輔相成的，國家只有在適應(yīng)社會的基礎(chǔ)上才能實行有效地管理; 同時，國家要在有限而合理的范圍內(nèi)實行有效地管理，才能為社會組織提供良好有序的發(fā)展環(huán)境。

在這一過程中，政治制度的創(chuàng)新尤其是適時調(diào)整國家與社會的關(guān)系始終具有重要的意義。衡量一個政治體系適應(yīng)能力的標(biāo)準(zhǔn)是看它進行制度創(chuàng)新的能力。在現(xiàn)代化過程中，國家必須有適應(yīng)新生社會利益集團和改變既得利益集團的能力，具有改變以往社會各種政治力量的關(guān)系格局，有建立和發(fā)展起能夠表達(dá)各種利益的政治組織的能力。由于后發(fā)展國家是在較短的時期中加速進行現(xiàn)代化和國家建設(shè)的，因此在這方面對國家制度變遷能力的要求也更為明顯。

強國家與大政府: 政府干預(yù)社會的不同方式

我們從國內(nèi)學(xué)者關(guān)于國家體制與國家能力關(guān)系的不同觀點來進入這個問題。

香港中文大學(xué)教授王紹光和清華大學(xué)教授胡鞍鋼1993 年出版的《中國國家能力報告》一書深入分析了中國的央地關(guān)系與國家能力問題。他們指出，從1980年代初以來，中國出現(xiàn)了地方割據(jù)的現(xiàn)象，這阻礙了統(tǒng)一市場的形成，也使國家能力受到極大的削弱，出現(xiàn)了“弱中央、強地方”的現(xiàn)象，因而要重新調(diào)整中央與地方的關(guān)系，加強中央政府的權(quán)力。然而北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授李強認(rèn)為中國出現(xiàn)的國家能力下降主要不是因為地方的分權(quán)而是因為國家權(quán)力過大造成的結(jié)構(gòu)性問題。改革開放后由于單位制的作用導(dǎo)致中央政府對各省區(qū)的控制能力有所下降，同時，省對市、市對縣、縣對鄉(xiāng)的控制能力也受單位制的影響而有所下降。

這表明，如果說中國目前存在著某種權(quán)威危機的話，這個危機并不僅是中央權(quán)威的危機，而是從中央到地方的公共權(quán)威的整體性危機。尤其是，這不是哪一級政府權(quán)力過小的危機，而是權(quán)力配置不當(dāng)?shù)奈C，即有些權(quán)力需要通過改革或提高運用權(quán)力的能力來加強，有些則需要弱化或取消，有收有放，放大于收。

這就有一個既要保證政府應(yīng)有的權(quán)力不被削弱，又要改變或弱化其全能主義的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的問題。實際上，集權(quán)政府或中央集權(quán)與強政府有很大的差異。一般來說，集權(quán)政府是建立在自然經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟或有限市場經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的，這時需要政府使用強制性權(quán)力來管理經(jīng)濟和社會，所以，在通常情況下，集權(quán)政府也是一個強政府。但是，隨著經(jīng)濟市場化和社會多元化的發(fā)展，或者說在一個轉(zhuǎn)型社會中，集權(quán)政府強制性的社會管理方式越來越不能適應(yīng)轉(zhuǎn)型需要了。這時，集權(quán)政府需要改變或弱化自己的全能主義管理方式。這就有可能實現(xiàn)從集權(quán)型政府向強政府的轉(zhuǎn)變。

那么，什么是適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會或市場經(jīng)濟的強政府呢? 從現(xiàn)實來看，這樣的政府既可以主導(dǎo)經(jīng)濟和社會的現(xiàn)代化進程，維持政治穩(wěn)定，有較高的合法性權(quán)威，又不是一個大政府，無論是組織規(guī)模還是權(quán)力結(jié)構(gòu)都比較小，做到“大道至簡，有權(quán)不可任性”，它只在現(xiàn)代法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使自己的權(quán)力。這方面新加坡是較為理想的例子，它是強國家，但其執(zhí)政黨和政府的機構(gòu)都很簡單。對中國來說，建立這種強政府的基本要求就是要強化政府作為公共產(chǎn)品提供者的權(quán)威和能力。另一方面，要逐步弱化和剝離政府具體管理經(jīng)濟活動和社會生活的職能，由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，只有如此，才能在轉(zhuǎn)型過程中使政府的公共權(quán)威得到有效支撐。

政府與社會的關(guān)系是衡量大政府還是強政府的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，也是國家治理方式的重要組成部分。從總體上來看，政府與社會是一對矛盾統(tǒng)一體，既相互依存又相互對立。美國加州大學(xué)伯克利分校榮休教授彼得·埃文斯（Peter B. Evans）指出，國家運轉(zhuǎn)的效率依賴于自身嵌入社會的程度，而不是與社會對立的程度。當(dāng)然，國家具有自主性，它有超越所有社會組織的屬性和能力，然而，國家的自主性在很大程度上也取決于它對社會的嵌入性，在民主化國家和民主國家中尤其如此，否則國家難以獲得有效的支持或合法性，其政策難以貫徹。因此，自主性和嵌入性的結(jié)合賦予國家一種特殊的權(quán)力行使方式，這就是國家只有通過一定的社會組織才能有效地行使權(quán)力，而非對社會直接行使權(quán)力。

對所有國家來說，政府如何合理地使用自己的權(quán)力或處理好與社會的關(guān)系，既是一個基本的治理問題，又是一個動態(tài)的平衡問題，即隨著社會經(jīng)濟和政治的發(fā)展，政府與社會的關(guān)系也要不斷地變化，否則，即使是原來合理的關(guān)系也會變得不再合理。政府的權(quán)威或規(guī)模大于社會和市場發(fā)展的需要，就應(yīng)該限制政府的規(guī)模和減少職能; 政府的權(quán)威或規(guī)模小于社會和市場的需要，政府的權(quán)力或規(guī)模就應(yīng)該適當(dāng)擴大。

換言之，政府對于社會的干預(yù)是必要但有限度的，既要將政府包辦一切、干擾治理各方發(fā)揮自主有效性的權(quán)力約束起來，又要保證政府權(quán)力在合理的區(qū)間內(nèi)進行積極而有效的運作; 既要保證政府權(quán)力不能隨意而為，又要保證政府權(quán)力適時而為。在此基礎(chǔ)上確定的政府-市場-社會各歸其位的治理原則才是現(xiàn)代國家治理的原則。在這一原則主導(dǎo)下，社會不僅可以合理合法地規(guī)范并限制政府的作用，可以限制政府隨意侵入社會自治領(lǐng)域，而且政府也可以在法律的支持下更有效地運用自己的權(quán)力，使政府以更高的治理績效去解決好國家的治理方式和政策制定的問題。一個在合理的行動范圍內(nèi)“起舞”并重視效率的政府，才能真正發(fā)揮政府的作用。因此，能否掌握好這個限度是正確處理政府與社會關(guān)系的關(guān)鍵所在。

近幾十年來，大多數(shù)后發(fā)展國家都經(jīng)歷了一個政府的作用從大到小的轉(zhuǎn)變過程。在這一變革中，既要在微觀上給政府留有足夠的自由裁量權(quán)，保證政府有足夠的權(quán)力來規(guī)范市場和社會的運作，又要限制政府不能過度地使用手中的權(quán)力，從而壓抑市場和社會的活力。近年來這個問題由于福山新著的出版而引發(fā)了討論。美國斯坦福大學(xué)高級研究員弗朗西斯·福山指出，一個秩序良好的社會需要具備強政府、法治和民主問責(zé)三個基本要素，不能僅僅強調(diào)民主的多元性，政府效率是重要的。福山通過分析各國政治和經(jīng)濟發(fā)展的狀況，提出在后發(fā)展國家的發(fā)展過程中，過于強調(diào)民主的多元性而忽視了政府權(quán)力不利于經(jīng)濟和社會的發(fā)展。（待續(xù)）

（本文原刊于《學(xué)?！?017年第2期，原題：“新加坡與中國國家治理方式變革的比較分析”。略去注釋，正文略加重新編輯并由作者審定。經(jīng)授權(quán)刊用。）