今年三月，在南非開普敦市政府辦公樓展出的6個市中區(qū)混合用途開發(fā)方案中，有一個格外醒目，上面用加粗字體寫著：城市修建經(jīng)濟(jì)適用房，就好比搭建樂高積木。

開普敦——這個擁有480萬人口的海邊城市——的樂高積木有所缺失，在城市中心尤為如此。自南非向民主社會轉(zhuǎn)型的20多年來，開普敦市中心未曾修建一棟經(jīng)濟(jì)適用房。

開普敦為全球旅行者所熟知，背山面海，背靠平頂?shù)淖郎剑缌⒂诓ü怍贼缘拇笪餮笾?，城中遍布高端賓館和酒店。然而，市中區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房稀缺造成了一些排斥性的社會環(huán)境。城市中心基本為富人所獨(dú)占，有錢人在這里啜飲一杯咖啡，價格為家政工人小時工資的兩倍之多。

內(nèi)城可供出租的房屋極其有限——根據(jù)2016年12月的數(shù)據(jù)，在面積為1.6平方公里的內(nèi)城，供出租的房屋只有116套。而且租金相當(dāng)高昂，一居室公寓平均月租金約為1170美元。作為參照，國家政府近期剛把最低月工資標(biāo)準(zhǔn)確定為270美元，2018年起開始實(shí)施。

在這樣的背景下，預(yù)測開普敦市在未來15年將出現(xiàn)65萬套經(jīng)濟(jì)適用房缺口。因此，當(dāng)?shù)卣谶M(jìn)行新嘗試。但有人說，就提供經(jīng)濟(jì)適用房而言，這一策略為私營開發(fā)商提供了太多回旋余地。

地方官員首次動用城市中最好的一塊地，吸引開發(fā)商在中心商務(wù)區(qū)修建經(jīng)濟(jì)適用房。這是開普敦市第一次搬用其他城市的公私合營模式（PPP）在本城開展實(shí)踐，希望能夠改變本城的空間結(jié)構(gòu)，并扭轉(zhuǎn)自種族隔離制度終結(jié)后，仍未能破除的社會排斥與邊緣化狀態(tài)。

種族隔離遺留

在近期宣布的在內(nèi)城修建經(jīng)濟(jì)適用房的多項方案中，這一策略是為扭轉(zhuǎn)種族隔離年代空間規(guī)劃和強(qiáng)制搬遷所形成的留存狀態(tài)的嘗試。曾經(jīng)的種族隔離政策，把黑人和混合血統(tǒng)居民驅(qū)趕到城市的邊緣——所謂的“開普平地”（Cape Flats）和周邊城鎮(zhèn)，以及從市中心向東南部蔓延的非正式居住區(qū)。這些區(qū)域中，很多社區(qū)面臨著貧困、犯罪、暴力和幫派等重重問題。

盡管開普敦在消除種族隔離制度影響方面有諸多顯著進(jìn)展，但空間隔離狀況持續(xù)存在。主要原因在于政府行動遲滯，而且被開普敦市房地產(chǎn)市場的發(fā)展加劇隔離。而過去10年，人口激增了56%，又為此狀態(tài)火上澆油。

近年來，位于市中心東部的工薪社區(qū)出現(xiàn)了士紳化的傾向（比如Woodstock和Salt River社區(qū)），窮人被快速排擠出城，現(xiàn)在居住在離城30公里遠(yuǎn)的臨時性安置區(qū)中。

這也就意味著窮人以及工薪階層居民，不得不把很多收入花在通勤交通之上。在開普敦，95%的公共交通使用者為低收入和中低收入者。據(jù)官方統(tǒng)計，平均交通開支達(dá)家庭月收入的45%。

開普敦的情況與南非其他大城市有所不同。在南非的經(jīng)濟(jì)之都約翰內(nèi)斯堡以及行政之都茨瓦內(nèi)，開發(fā)商在城市衰退時期以極低價格購入了中央商務(wù)區(qū)閑置商業(yè)物業(yè)，因而能夠以低成本把它們轉(zhuǎn)變成為存量經(jīng)濟(jì)適用房。

相反，開普敦內(nèi)城的物業(yè)卻保持高價從未貶值。2015年，每套住房的平均銷售價格大約為17.5萬美元——比2013年價格增長了約6.9萬美元。Rob Kane說，正是這種原因，導(dǎo)致政府如果不出臺鼓勵性措施，私人開發(fā)商就不會去主動開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房。Rob Kane是一位開發(fā)商，也是開普敦內(nèi)城改造區(qū)委員會的主席。

極佳地段，卻尚未開發(fā)

與此同時，人們逐漸認(rèn)識到，這種趨勢會為開普敦帶來嚴(yán)重問題。為了應(yīng)對這些問題，開普敦剛剛開啟了一項重大的開發(fā)項目，名為前濱公路地塊項目（Foreshore Freeway Precinct）。

為吸引開發(fā)商參與其中，開普敦市政府為他們提供了非常簡明的項目概要。如果想要得到在中央商務(wù)區(qū)北部邊緣與港口之間的6公頃土地的開發(fā)機(jī)會，開發(fā)商需要就混合用途開發(fā)提供方案，必須在這一地塊或鄰近地塊中，納入經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)。此外，還要為該區(qū)域的交通擁堵狀態(tài)提出解決方案，并為1970年代就停工爛尾的高速公路立交橋提出應(yīng)對策略。

為開發(fā)商提供內(nèi)城土地，用以交換經(jīng)濟(jì)適用房以及數(shù)百萬美元的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)，這堪稱開普敦的新策略。這種方式，使得開普敦得以避開從國家政府獲取住房建設(shè)補(bǔ)貼所附加的諸多條件，Brett Herron說。他是本城交通與城市發(fā)展局的局長，這是今年新成立的一個機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)開普敦的公交導(dǎo)向城市開發(fā)（TOD）。

此項目的啟動，還會把因爛尾公路而拉低的土地價值釋放出來。然而這絕非易事，當(dāng)前此區(qū)域仍然被劃定為道路預(yù)留土地——“完全未經(jīng)開發(fā)，”Herron在其辦公室的訪談中說，“我們不會使用它。沒有人會使用它?！?/p>

他還指出：“它也無法解決我們的交通問題，因為交通基礎(chǔ)設(shè)施并不完善。只有當(dāng)把這些公路或者周圍的建筑清除之后，此地塊才有可達(dá)性，才有價值?！?/p>

就在Herron的樓下，三月份展出了6份方案，以接受公眾意見。這些方案呈現(xiàn)出開發(fā)商對于開發(fā)項目所提供的不同設(shè)想（目前階段開發(fā)商仍保持匿名）。有的設(shè)想是天馬行空的——其中有一個勾畫出了一個龐大的閃閃發(fā)光的圓塔，人的交通采用吊艙實(shí)現(xiàn)，而有的設(shè)想則更為貼近現(xiàn)實(shí)。

開普敦為開發(fā)商提供了機(jī)會，可自由想象，提出設(shè)計。開普敦市還強(qiáng)調(diào)，他們所尋找的方案，應(yīng)當(dāng)能夠提供兼具交通、社會和經(jīng)濟(jì)機(jī)會的開發(fā)方案，并為開放空間等配套功能提供支持。開發(fā)商需要承擔(dān)所有開發(fā)風(fēng)險，同時還應(yīng)負(fù)責(zé)市場營銷。

語焉未詳?shù)囊?/strong>

這個城市并未明確要求到底由投標(biāo)方提供多少套經(jīng)濟(jì)適用房，任由這一關(guān)鍵問題依賴于開發(fā)商的創(chuàng)造性設(shè)計給出答案。事實(shí)上，官方甚至并未要求在指定地塊上修建經(jīng)濟(jì)適用房，而是可以修建在與之相鄰的地點(diǎn)。

表面上來看，開發(fā)商對經(jīng)濟(jì)適用房非常重視。這些方案都承諾要建設(shè)一個包容性的城市，新增住房中四分之一到一半為經(jīng)濟(jì)適用房。其中一個方案提供了4000套混合收入水平和經(jīng)濟(jì)適用房單元，盡管其中并未對經(jīng)濟(jì)適用房的準(zhǔn)確套數(shù)加以列明。

然而，住房權(quán)利活動者已經(jīng)表達(dá)了對語焉不詳?shù)囊蟮膹?qiáng)烈不滿。有批評指出，開發(fā)商會對經(jīng)濟(jì)適用房采用非常寬松的定義，從而導(dǎo)致房屋的定價超出其所聲稱的目標(biāo)群體工薪居民的承受水平。

“我相信開普敦市知曉他們正在做什么，”Hopolang Selebalo說，她是Ndifuna Ukwazi（社會正義聯(lián)盟）研究的負(fù)責(zé)人，這是一個關(guān)注城市土地公平問題的組織。“缺少嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)與定義，也未能做到清晰透明，這讓人感覺失望?？雌饋砭拖袷瞧礈愒谝黄鸬陌兹諌??！?/p>

開普敦市政府的Herron回應(yīng)，未規(guī)定要求提供多少套經(jīng)濟(jì)適用房，是深思熟慮的決定，這樣可鼓勵開發(fā)商之間的競爭，也會基于此對其方案評分。他說，被歸類為社會住房的房屋，以及所謂的“缺口市場”都將通過國家經(jīng)濟(jì)適用房法規(guī)進(jìn)行管理調(diào)控。南非的缺口市場是存在的，為收入超出住房補(bǔ)貼收入限值的人提供住房，卻無法從銀行得到足夠的房屋貸款。

疑慮重重的民眾做出的回應(yīng)

Selebalo的懷疑并不出乎意料。自2008年以來，她以及她所帶領(lǐng)的活動者們針對經(jīng)濟(jì)適用房的多個方面，向開普敦市政府及省政府提出了抗議，包括政府未能在其承諾地點(diǎn)提供經(jīng)濟(jì)適用房而提起的抗議。

當(dāng)我到訪Selebalo鄰近開普敦議會大廈的辦公室時，她正忙于為“收回城市”的一項活動提供支持，此運(yùn)動目的在于爭取在內(nèi)城修建經(jīng)濟(jì)適用房。他們的組織口號是“土地為人民，而非為營利。”

三月末，這個組織的成員占用了省政府的兩棟停用建筑，作為對政府把明確劃定為經(jīng)濟(jì)適用房用途的地塊進(jìn)行出售的回應(yīng)。這兩棟建筑中的一棟曾經(jīng)是護(hù)士之家，與前濱公路地塊相距不遠(yuǎn)。盡管省政府宣布計劃在曾經(jīng)護(hù)士之家地點(diǎn)開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房，但并未列明具體時間。

Selebalo說，“這是首次占據(jù)開普敦良好地段的土地。通過這一行動，向政府表明，人們厭倦再聽到政府做出的空洞承諾，人們不能忍受被置于城市的邊緣，以及因此所承受的一切艱難?！睂τ诮ㄖ恼加贸掷m(xù)了整個夏天，且并不準(zhǔn)備停止這一行動，Selebalo說，因為人們已經(jīng)把這里當(dāng)作自己的家了。

因為“被置于邊緣地帶”所產(chǎn)生的不滿，超出了邊緣化所造成的政治和心理影響。同時還對經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性產(chǎn)生直接影響。如前所列，從事最低收入工作的窮人或者在城中上學(xué)的窮人，往返于城市外圍非正式住房和城區(qū)之間，交通耗資甚巨，Sindisa Monakali說，她是一位年輕的活動分子，與當(dāng)?shù)亟逃顒咏M織合作。

“這正是開普敦的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。我們不同意出售城市中心的房屋和建筑。政府應(yīng)當(dāng)為工薪階層和窮人修建經(jīng)濟(jì)適用房,” 她說。確切地講，她是朝向建筑周圍的金屬圍欄大聲喊出來的。

“你看看開普敦開發(fā)的那些項目，全部都是私人的，” 她繼續(xù)說，“我們從來沒有在內(nèi)城找到任何一個經(jīng)濟(jì)適用房項目。所有的社會性住房都在外城?！?/p>

“180度大轉(zhuǎn)變”

一方面，在前濱開發(fā)項目中將交付的經(jīng)濟(jì)適用房——如果它們是名副其實(shí)的經(jīng)濟(jì)適用房，并且如果它們真正位于前濱地段的話——對于開普敦住房問題的解決而言也僅僅是杯水車薪。然而，另一方面，開普敦的嘗試，標(biāo)志著其規(guī)劃戰(zhàn)略發(fā)生了顯著轉(zhuǎn)變，特別經(jīng)濟(jì)適用房的位置發(fā)生了巨大變化。

這一轉(zhuǎn)變在最近的官方文件中表達(dá)得非常明顯。如最新的2012-2017總體規(guī)劃中所列，大部分政府住房開發(fā)項目都遠(yuǎn)離城市中心。在2012規(guī)劃中所列的住房開發(fā)項目，與嶄新的TOD（公共交通引導(dǎo)城市開發(fā)）框架并不相容——自2016年3月以來，開普敦市開始采用TOD模式——Herron表示，他正是在這個框架下組建的新機(jī)構(gòu)上任。