水系，是城市生命體的有機(jī)組成部分。2022年《政府工作報(bào)告》中提出“要讓我們生活的家園更綠更美”，全國(guó)已累計(jì)建設(shè)各類(lèi)濕地公園達(dá)1600余處。

但目前，城市濕地公園問(wèn)題種種，例如過(guò)度人工化、過(guò)于強(qiáng)調(diào)游憩功能等，實(shí)際上始于不同主管單位對(duì)“濕地”功能理解上的差別。在2018年自然資源部成立以前，中國(guó)的土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)行“雙軌制”，因此“濕地”也有兩種——受林業(yè)局（現(xiàn)自然資源部下轄的林草局）管轄、為非建設(shè)用地的“國(guó)家濕地公園”，以及屬于住建部管轄、為建設(shè)用地中的G類(lèi)用地（綠地）的“城市濕地公園”。

6月1日，中國(guó)首部濕地保護(hù)方面的專門(mén)法律《濕地保護(hù)法》正式實(shí)施，這是中國(guó)首次專門(mén)針對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行立法保護(hù)。在自然資源部成立、城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型為國(guó)土空間規(guī)劃之后，《濕地保護(hù)法》會(huì)促進(jìn)城市濕地公園的建設(shè)理念從“公園”向“生態(tài)”轉(zhuǎn)化嗎？

城市增量時(shí)代的多頭管理與認(rèn)知偏差

城市濕地公園，曾經(jīng)是一個(gè)城市增量發(fā)展時(shí)期的產(chǎn)物。21世紀(jì)初一些城市建成區(qū)急速擴(kuò)張，逐漸逼近本不適合作為建設(shè)用地的沼澤、泥炭地、淺水水域和近海。它們也就是我們通常所說(shuō)的“濕地”的主要形態(tài)。它們很容易被納入建設(shè)范圍，“N通一平”，而后成為水泥森林。如果想要保留，也只能先將其變成“不能用于建設(shè)”的建設(shè)用地——G類(lèi)（綠地），有了“身份”，才能與居住、商業(yè)等類(lèi)型用地得到同等重視。

但就全由于國(guó)范圍而言，濕地公園包括城市濕地公園和國(guó)家濕地公園，二者土地性質(zhì)不同：城市濕地公園屬于建設(shè)用地，國(guó)家濕地公園屬于非建設(shè)用地，在2018年自然資源部成立前，分別由建設(shè)部和林業(yè)局分管。

2005年，建設(shè)部（現(xiàn)住建部）制定了《國(guó)家城市濕地公園管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“試行辦法”）對(duì)城市濕地公園進(jìn)行管理。其目的為“加強(qiáng)城市濕地公園的保護(hù)管理，維護(hù)生態(tài)平衡，營(yíng)造優(yōu)美舒適的人居環(huán)境，推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展”。想要申報(bào)城市濕地公園的濕地片區(qū)，需要證明自己的“價(jià)值”。其中一條衡量標(biāo)準(zhǔn)就是現(xiàn)在經(jīng)常被科普學(xué)者和自然生態(tài)愛(ài)好者詬病的“能玩嗎？好玩嗎？怎么玩？”——“能供人觀賞、游覽，開(kāi)展科普教育和進(jìn)行科學(xué)文化活動(dòng)，并具有較高保護(hù)、觀賞、文化和科學(xué)價(jià)值”。還有一條衡量標(biāo)準(zhǔn)則是要求“夠大”，占地面積需要500畝（約33.35公頃）以上，才能作為公園使用。雖然試行辦法的第12條明確提到“重在保護(hù)、生態(tài)優(yōu)先、合理利用、良性發(fā)展”，但普通市民對(duì)其的認(rèn)知依然是公園，需要有趣，需要公共性。

而原林業(yè)局制定的《國(guó)家濕地公園管理辦法（試行）》，則晚了8年，至2013年才公布。在這套定義下，濕地公園應(yīng)當(dāng)與森林公園、自然保護(hù)區(qū)等同級(jí)。它的價(jià)值體現(xiàn)在生態(tài)特殊性、代表性和典型性上，除了“景觀美”之外，最好還要有歷史文化的加持。它有“禁游區(qū)”（濕地保育區(qū)、恢復(fù)重建區(qū)等），與城市濕地公園相比，在公共性和訪客門(mén)檻的平等性上有所降低。

雖然分管機(jī)構(gòu)、土地性質(zhì)、適用人群有差異，但在大眾眼中，二者都是“濕地”，在景觀形態(tài)上沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。但由于分管機(jī)構(gòu)對(duì)濕地公園的定義和管理辦法各有規(guī)制：前者生態(tài)保護(hù)，后者偏重偏重游賞，導(dǎo)致了包括管理者、市場(chǎng)主體和公眾在一定程度上的認(rèn)知混亂，以及城市建設(shè)中“鉆空子”的行為。

屬于建設(shè)用地的城市濕地公園打著“國(guó)家濕地公園”的名號(hào)，享受優(yōu)惠政策和資金補(bǔ)助；而建設(shè)時(shí)，又是以公園的標(biāo)準(zhǔn)大興土木，設(shè)置了大量的人工鋪裝和服務(wù)建筑，試圖吸引游客，卻忽略生態(tài)學(xué)前期的借鑒和指導(dǎo)。這種做法也有其功利性——除了西溪濕地等個(gè)別“國(guó)園”之外，延慶野鴨湖、延慶媯河、西安浐灞等城市濕地公園，哪個(gè)不比湛江綠塘河、威海榮成桑溝灣、泰州姜堰溱湖等國(guó)家濕地公園更著名，游客更多，產(chǎn)業(yè)效益更大，更像是城市名片，與城市的發(fā)展更有關(guān)系呢？

2017年，住建部《國(guó)家城市濕地公園管理辦法》終于“轉(zhuǎn)正”了，實(shí)行了12年的試行辦法同時(shí)廢止。隨之“轉(zhuǎn)正”的，是城市的生態(tài)功能。城市濕地公園的價(jià)值終于變成了“濕地及依附濕地棲息、繁衍、生存的生物資源”，屬于城市生態(tài)系統(tǒng)組成部分，在某些管理模式上開(kāi)始與次年發(fā)布的，以資源保護(hù)為主的《國(guó)家濕地公園管理辦法》趨同。到了這時(shí)，不同機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)對(duì)濕地的認(rèn)知終于開(kāi)始統(tǒng)一。城市濕地公園成為了一種特殊的公園（依然是G類(lèi)用地），并且取消了面積門(mén)檻。而“能好怎”也有了前提——不破壞濕地的自然良性演替。

然而在實(shí)際操作中，無(wú)論是城市管理者，還是培養(yǎng)規(guī)劃師、景觀設(shè)計(jì)師的高校，都沒(méi)有做好相應(yīng)的準(zhǔn)備。尤其是城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)課程中一直缺乏生態(tài)學(xué)相關(guān)內(nèi)容（農(nóng)林院校開(kāi)始的規(guī)劃專業(yè)除外），既無(wú)法改變管理者的路徑依賴，也讓大眾對(duì)濕地公園的刻板印象延續(xù)至今。

至今很多城市濕地公園的景觀設(shè)計(jì)也并不自然，依然沿用了很多公園設(shè)計(jì)中傳統(tǒng)套路，追求人工塑造的“山水意境”。圖為今年5月剛開(kāi)園，以“平地起山丘”為宣傳點(diǎn)之一的北京南苑濕地公園。  視覺(jué)中國(guó) 資料圖

“保護(hù)式重建”并不尊重自然生態(tài)

在住建部與林業(yè)局的濕地管理辦法逐漸趨同的同時(shí)，2018年自然資源部成立，試圖改變傳統(tǒng)規(guī)劃中“多頭管理”的問(wèn)題，為可建設(shè)用地的膨脹套上生態(tài)評(píng)估的轡頭。2019?年發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，試圖“一張藍(lán)圖繪到底”，在一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)字平臺(tái)上進(jìn)行各種資源保護(hù)的專項(xiàng)規(guī)劃和傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃，減少法律法規(guī)之間的沖突。但它所能做的，是將一些具有特殊物種和景觀的濕地從可建設(shè)用地中“升級(jí)”，從而起到保護(hù)作用，而對(duì)于那些具備區(qū)域性生態(tài)功能，但缺乏特殊物種和景觀的“普通城市濕地”，則很難起到保護(hù)作用。

具備生態(tài)功能并不一定同時(shí)具備審美功能。對(duì)于一些城市內(nèi)部的濕地而言，則產(chǎn)生了另一種引導(dǎo)作用——需要在原有的基礎(chǔ)上加入更多的特殊物種，或者進(jìn)行特別的景觀設(shè)計(jì)，才能讓其具有國(guó)土空間規(guī)劃中的價(jià)值。對(duì)于“特殊物種/景觀”的要求，現(xiàn)在全國(guó)已經(jīng)開(kāi)始流行種植本土植物，鼓勵(lì)保護(hù)本地生態(tài)，但對(duì)模擬真正的自然生境演替過(guò)程則缺乏興趣。即使一塊城市綠地，現(xiàn)在有意識(shí)地做小環(huán)境城市生態(tài)修復(fù)，變成了荒野型濕地公園的形態(tài)，也不能免于施工需要堆?？臻g，所以稱為被優(yōu)先選擇的“空地”。而“造園”所帶來(lái)的人工感，在某種程度上竟然可以成為城市濕地公園的保護(hù)傘。

缺乏“人工感”的生態(tài)修復(fù)區(qū)，往往會(huì)被認(rèn)為是“閑置”。圖為城市荒野鄉(xiāng)土生態(tài)科普示范基地。 澎湃新聞?dòng)浾?周平浪 攝

而由于淺灘水體自然蒸發(fā)量大，在干旱少雨的季節(jié)，容易干涸，濕地的效果大打折扣，因此必須保持淺灘的水位。所以一些濕地公園才會(huì)被爆出為了保證常年有水，需要先將水塘底部硬化或鋪上放滲膜，然后鋪上泥土“再造”的做法。到了現(xiàn)在則有更為“生態(tài)”的，用填料填充塘底和護(hù)岸，“海綿保水”做法。但這些“保護(hù)性再造”，目標(biāo)直指凈化水體和景觀需求的人工濕地，其真實(shí)的物種多樣性又是怎樣的？以北京奧林匹克森林公園中的人工濕地景區(qū)為例。雖然它在設(shè)計(jì)之初便考慮到了本土物種的搭配，并且經(jīng)歷了14年的演替（有強(qiáng)烈人工干預(yù)的半自然演替），但在物種多樣性上還不如城南一塊長(zhǎng)期爛尾的工地池塘——一片閑置地區(qū)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期演替，形成了一個(gè)有特色的濕地空間。

那么，問(wèn)題來(lái)了，這樣的城市“野生濕地”會(huì)受到《濕地保護(hù)法》的保護(hù)嗎？不會(huì)的，因?yàn)?strong>只有重要濕地（國(guó)家級(jí)和升級(jí)）才能依法劃入生態(tài)保護(hù)紅線。城市中的“普通濕地”“野生濕地”既然不能進(jìn)入生態(tài)保護(hù)紅線，也就成為了可以任意處置的“空地”。因?yàn)樗浅鞘薪ㄔO(shè)中的“閑置資源”，因此也會(huì)被“保護(hù)式重建”成為公園。那又何來(lái)的“尊重自然和生態(tài)”？事實(shí)上，那片爛尾池塘所在的地塊，就屬于后來(lái)建成的南苑森林濕地公園。

生態(tài)保護(hù)與城市安全不可兼得？

自然演替是脆弱的，一個(gè)系統(tǒng)一旦消失便無(wú)法復(fù)制。但自然又是可以在某種情況下“修復(fù)”的，只要順應(yīng)演替規(guī)律，不做強(qiáng)烈干預(yù)。自然還是復(fù)雜的，最難用工程的方式評(píng)估生態(tài)功能。這種矛盾帶有很大的解釋彈性。因此在政策執(zhí)行上也存在漏洞，尤其是準(zhǔn)入和退出機(jī)制。

自1950年代以來(lái)，大多數(shù)生態(tài)項(xiàng)目都是只考慮水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙這樣的單一目標(biāo)。自然資源部在2020年就提出了目前大多數(shù)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目存在“保護(hù)修復(fù)目標(biāo)單一，未體現(xiàn)生命共同體理念”的問(wèn)題，并且發(fā)布了《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南（試行）》。2022年“兩會(huì)”重申了 “生態(tài)文明建設(shè)”中尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念。

以城市韌性、城市防災(zāi)、城市安全為目的而進(jìn)行的很多工程，其本質(zhì)上依然是單一目標(biāo)的增量規(guī)劃，這很可能在未來(lái)形成與城市增量建設(shè)類(lèi)似的，發(fā)展不可持續(xù)的問(wèn)題。而真正的、原真的、甚至與建成空間的安全保護(hù)無(wú)關(guān)的自然，需要如何被考慮？至今全球都沒(méi)有明確的答案。