【編者按】作為中國科技領(lǐng)域的基本法，施行28年后，《科學(xué)技術(shù)進步法》在2021年12月完成第二次修訂，并于2022年1月1日正式施行?！犊萍歼M步法》解讀系列由上海市科學(xué)學(xué)研究所組織科研人員結(jié)合自己的研究成果撰寫，澎湃科技經(jīng)授權(quán)刊發(fā)。

·在2021年版《科技進步法》在“自主確定科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)方向和項目，自主決定經(jīng)費使用、機構(gòu)設(shè)置和人員聘用及合理流動”基礎(chǔ)上增加了“績效考核及薪酬分配、職稱評審、科技成果轉(zhuǎn)化及收益分配、崗位設(shè)置”，擴大了科研機構(gòu)的自主權(quán)。

·新型研發(fā)機構(gòu)是由科學(xué)家領(lǐng)銜創(chuàng)辦，有宏大的發(fā)展愿景，根據(jù)確定的科研目標(biāo)和任務(wù)配置創(chuàng)新資源的研發(fā)機構(gòu)。

北京，建設(shè)中的北京懷柔綜合性國家科學(xué)中心。2021年5月24日，在中科院物理研究所懷柔園區(qū)綜合極端條件實驗裝置超快光場物性研究系統(tǒng)，科研人員在調(diào)試設(shè)備。 新華社 資料圖

在科技創(chuàng)新、轉(zhuǎn)化的過程中，科研機構(gòu)一直承擔(dān)載體功能，2020年，在中央賦予深圳先行示范區(qū)的首批40項綜合改革試點中，更是將“優(yōu)化科研機構(gòu)技術(shù)轉(zhuǎn)移機制”擺在了重要位置。

作為科技創(chuàng)新發(fā)展的載體，三版《科技進步法》都對科研機構(gòu)給予了高度關(guān)注，均設(shè)立專章促進科研機構(gòu)發(fā)展。

2021年版《科技進步法》第五章共有9條，在2007年版的7條基礎(chǔ)上增加了科研機構(gòu)評估（第五十三條）和新型研發(fā)機構(gòu)（第五十六條），擴大了科研機構(gòu)自主權(quán)的范圍。

協(xié)同發(fā)展，科學(xué)布局科研機構(gòu)發(fā)展方針

在我國，科研機構(gòu)有六路大軍：一是中國科學(xué)院；二是部門科研機構(gòu)，含產(chǎn)業(yè)部門科研機構(gòu)和國防科研機構(gòu)等；三是地方科研機構(gòu)；四是高等學(xué)校的科研機構(gòu)；五是企業(yè)科研機構(gòu)；六是社會力量設(shè)立的科研機構(gòu)，也稱民辦科研機構(gòu)。

六路大軍，各有千秋，如何統(tǒng)籌六支隊伍默契配合成為近些年來的討論焦點之一，針對這一問題，2021年版《科技進步法》第四十八條作出了明確的規(guī)定。

首先，要建立和完善科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)體系。改革開放以來，中央通過深化科技體制改革，統(tǒng)籌科研機構(gòu)布局，建立和完善科研體系。

《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》（中發(fā)〔1985〕6號）明確各類科研機構(gòu)的定位及發(fā)展方向：

一是“高等學(xué)校和中國科學(xué)院在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究方面擔(dān)負著重要的任務(wù)”；

二是“產(chǎn)業(yè)部門的研究機構(gòu)，也要根據(jù)需要加強應(yīng)用研究”；

三是“國防科研機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立軍民結(jié)合的新體制”。

到1995年，科技體制改革仍不到位，于是《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進步的決定》（中發(fā)〔1995〕8號）指出，按照“穩(wěn)住一頭，放開一片”的方針，提出“以政府投放為主，穩(wěn)住少數(shù)重點科研院所和高等學(xué)校的科研機構(gòu)，從事基礎(chǔ)性研究、有關(guān)國家整體利益和長遠利益的應(yīng)用研究、高技術(shù)研究、社會公益性研究和重大科技攻關(guān)活動”。1999年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》（中發(fā)〔1999〕14號）提出，推動應(yīng)用型科研機構(gòu)實行企業(yè)化轉(zhuǎn)制。當(dāng)時，一批應(yīng)用開發(fā)機構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)。

其次，建立健全實驗室體系。實驗室是開展原創(chuàng)性研究的科研實體，其目標(biāo)是獲得原創(chuàng)性成果和自主知識產(chǎn)權(quán)。國家重點實驗室是依托大學(xué)、科研機構(gòu)和其他具有原創(chuàng)能力的機構(gòu)建設(shè)的科研實體。根據(jù)科技部印發(fā)的《國家重點實驗室建設(shè)與運行管理辦法》（國科發(fā)基字〔2008〕539號）規(guī)定，國家重點實驗室實行分級分類管理制度，堅持穩(wěn)定支持。中央財政設(shè)立專項經(jīng)費，支持重點實驗室的開放運行、科研儀器設(shè)備更新和自主創(chuàng)新研究。2021年，“十四五”規(guī)劃綱要強化國家實驗室建設(shè)，提出“加快構(gòu)建以國家實驗室為引領(lǐng)的戰(zhàn)略科技力量”和“聚焦量子信息、光子與微納電子、網(wǎng)絡(luò)通信、人工智能、生物醫(yī)藥、現(xiàn)代能源系統(tǒng)等重大創(chuàng)新領(lǐng)域組建一批國家實驗室”，同時“重組國家重點實驗室”，進而“形成結(jié)構(gòu)合理、運行高效的實驗室體系”。第四十八條第二款就是將上述規(guī)定上升為法律規(guī)范，并規(guī)定“完善穩(wěn)定支持機制”。

同時，要明確利用財政性資金設(shè)立的科研機構(gòu)的功能定位。利用財政性資金設(shè)立的科研機構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行以下功能：一是“以國家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，提供公共科技供給和應(yīng)急科技支撐”；二是為國家目標(biāo)和社會公共利益服務(wù)，有條件的，應(yīng)當(dāng)向社會公眾開放科普場館或設(shè)施；三是建立健全科技資源開放共享機制。這些都是由其戰(zhàn)略性和公共性定位所決定的。

點線成面，細分科研機構(gòu)類型

根據(jù)我國現(xiàn)有的科研機構(gòu)類型，結(jié)合國外科研機構(gòu)案例，當(dāng)前，我國科研機構(gòu)的設(shè)立分以下5種情形。

第一，利用財政性資金設(shè)立。第四十九條第二款規(guī)定：“從事基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會公益性技術(shù)研究的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)，可以利用財政性資金設(shè)立?！?/p>

第二，自然人、法人和非法人組織有權(quán)設(shè)立（第四十九條第一款）。第五十五條第一款規(guī)定，國家鼓勵企業(yè)和其他社會力量自行創(chuàng)辦科研機構(gòu)。第二款規(guī)定了其權(quán)利，即“平等競爭和參與實施利用財政性資金設(shè)立的科學(xué)技術(shù)計劃項目”。“企業(yè)和其他社會力量”包括第四十九條第一款規(guī)定的自然人、法人和非法人組織。第三，境外的組織或者個人可在中國境內(nèi)依法獨立或與中國境內(nèi)的組織或個人聯(lián)合設(shè)立科研機構(gòu)（第四十九條第一款）。

第四，國家鼓勵地方圍繞發(fā)展需求建設(shè)應(yīng)用研究科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)（第二十九條第一款）。

第五，科研機構(gòu)可以設(shè)立博士后流動站或工作站，可以依法在國外設(shè)立分支機構(gòu)（第四十九條第三款）。這是對科研機構(gòu)的授權(quán)。

細分科研機構(gòu)類型，可根據(jù)不同類型科研機構(gòu)特點，進行“點對點”的服務(wù)，更好地為科研機構(gòu)提供服務(wù)。

放權(quán)賦能，擴大科研機構(gòu)自主權(quán)

財政性資金設(shè)立的科研機構(gòu)的戰(zhàn)略性和公共性功能定位，決定了其必須在政府的大力支持下才能運作，運行經(jīng)費由財政撥付，人員由政府有關(guān)部門核定，科研儀器設(shè)施購買必須適用政府采購規(guī)定。然而，如果科研機構(gòu)對人財物缺乏自主權(quán)，又會影響其功能發(fā)揮。到底要給予科研機構(gòu)多大的自主權(quán)，歷來是科技體制改革的重點。

中發(fā)〔2015〕8號文提出：“不斷總結(jié)試點經(jīng)驗，結(jié)合事業(yè)單位分類改革要求，盡快將財政資金支持形成的，不涉及國防、國家安全、國家利益、重大社會公共利益的科技成果的使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，全部下放給符合條件的項目承擔(dān)單位”，并擴大科研院所“學(xué)術(shù)自主權(quán)和個人科研選題選擇權(quán)”。《科技部、教育部、發(fā)改委、財政部、人社部和中科院關(guān)于擴大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》（國科發(fā)政〔2019〕260號）為落實中央決策部署，向科研院所下放以下自主權(quán)：

一是“在章程規(guī)定的職能范圍內(nèi)，根據(jù)國家戰(zhàn)略需求、行業(yè)發(fā)展需要和科技發(fā)展趨勢，按照精簡、效能的原則，可自主設(shè)置、變更和取消單位的內(nèi)設(shè)機構(gòu)”；

二是可自主聘用工作人員，自主設(shè)置崗位；

三是“自主制定職稱評審辦法和操作方案，按照管理權(quán)限自主開展職稱評審，評審結(jié)果事后按要求報主管部門備案”；

四是“可在績效工資總量內(nèi)，按國家有關(guān)規(guī)定自主確定績效工資結(jié)構(gòu)、考核辦法、分配方式、工資項目名稱、標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放范圍”。

在2021年版《科技進步法》第五十條第（二）項在以上基礎(chǔ)上增加了“績效考核及薪酬分配、職稱評審、科技成果轉(zhuǎn)化及收益分配、崗位設(shè)置”的自主權(quán)。

法律規(guī)定了科研機構(gòu)的自主權(quán)，但這還是不夠的，還需要加強落實，使規(guī)定的自主權(quán)落實到位。

依章管理，營造科技機構(gòu)發(fā)展新環(huán)境

沒有規(guī)矩不成方圓，在科技機構(gòu)管理中要制定章程，有法可依。中辦發(fā)〔2018〕37號文提出：“推動中央級科研事業(yè)單位制定實施章程，確立章程在單位管理運行中的基礎(chǔ)性制度地位，實現(xiàn)‘一院（所）一章程’和依章程管理?！睘槁鋵嵵醒霙Q策部署，國科發(fā)政〔2019〕260號文提出，科研院所要“按照章程規(guī)定的職能和業(yè)務(wù)范圍開展科研活動”，并要求“主管部門對章程賦予高校和科研院所管理權(quán)限的事務(wù)不得干預(yù)”。

依章程管理的前提是制定章程，《科技進步法》第五十一條第一款規(guī)定，科研機構(gòu)應(yīng)當(dāng)“依法制定章程”，科研機構(gòu)應(yīng)在設(shè)立前制定章程，并憑章程到相關(guān)部門辦理登記。但對于現(xiàn)有的科研機構(gòu)，科研機構(gòu)應(yīng)根據(jù)《關(guān)于中央級科研事業(yè)單位章程制定工作的指導(dǎo)意見》（國科發(fā)創(chuàng)〔2017〕224號）、《關(guān)于擴大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》（國科發(fā)政〔2019〕260號）、《〈關(guān)于擴大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見〉問答手冊》（國科辦政〔2022〕5號）等規(guī)定的章程內(nèi)容和制定程序制定章程。

第五十一條第一款規(guī)定要求科研機構(gòu)“建立和完善科研誠信、科技倫理管理制度、遵守科學(xué)研究活動管理規(guī)定”和第五十二條規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)建立職責(zé)明確、評價科學(xué)、開放有序、管理規(guī)范的現(xiàn)代院所制度”和科技委咨詢制、職工代表大會監(jiān)督制、院所長聘用競爭制等。

有“制”可依，完善科研機構(gòu)評估制度

“陟罰臧否，不宜異同”，對科研機構(gòu)的評估要有一定的章程制度。此前《科技進步法》第四十九條規(guī)定了科研機構(gòu)的設(shè)立，那設(shè)立之后，憑什么決定科研機構(gòu)支持、調(diào)整和終止呢？專家們得出的結(jié)論是評估結(jié)果，即需要建立評估制度。對此，新版《科技進步法》對第五十三條進行補充，將“完善財政性資金設(shè)立的科研機構(gòu)的評估制度”納入其中。

中辦發(fā)〔2018〕37號文提出：“加強績效評價結(jié)果與科研管理機制的銜接，充分發(fā)揮績效評價的激勵約束作用，在科技創(chuàng)新政策規(guī)劃制定、財政撥款、國家科技計劃項目承擔(dān)、國家級科技人才推薦、國家科技創(chuàng)新基地建設(shè)、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、研究生和博士后招收、科研事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員考核評價、科研事業(yè)單位人事管理、績效工資總量核定等工作中，將績效評價結(jié)果作為重要依據(jù)?！?/p>

《關(guān)于中央級科研事業(yè)單位章程制定工作的指導(dǎo)意見》（國科發(fā)創(chuàng)〔2017〕224號）規(guī)定“科研管理制度”中應(yīng)包括“績效評價制度”。《中央級科研事業(yè)單位績效評價暫行辦法》（國科發(fā)創(chuàng)〔2017〕330號）規(guī)定“建立包括綜合評價、年度抽查評價等評價類型的科研事業(yè)單位績效評價長效機制”。

因“市”制宜，引導(dǎo)新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展

作為科技與產(chǎn)業(yè)界融合的關(guān)鍵橋梁和紐帶，新型研發(fā)機構(gòu)自產(chǎn)生之日起就帶有特殊的使命。為此，新版《科技進步法》也對其進行了界定。

新版《科技進步法》第五十六條對新型研發(fā)機構(gòu)作了原則性規(guī)定：一是支持其發(fā)展；二是完善“十四五”規(guī)劃綱要提出的“四化”發(fā)展模式；三是明確其“聚焦科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)服務(wù)”的定位。

新型研發(fā)機構(gòu)是相對現(xiàn)有研發(fā)機構(gòu)而言的。現(xiàn)有研發(fā)機構(gòu)一般分三種類型：

一是事業(yè)單位，即利用財政性資金設(shè)立的國有科研機構(gòu)，適用《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位人事管理條例》（國務(wù)院令第652號）等規(guī)定；

二是利用社會資金設(shè)立的民辦科研單位，適用《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、民政部《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》和《科技類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》（國科發(fā)政字〔2000〕209號）等規(guī)定；

三是研發(fā)型企業(yè)，適用《公司法》規(guī)定。

無論哪一種類型，都有約束條件，為突破這些約束，新型研發(fā)機構(gòu)應(yīng)運而生。

新型研發(fā)機構(gòu)的“新”主要體現(xiàn)在以下四個方面：

一是由科學(xué)家領(lǐng)銜創(chuàng)辦；

二是有宏大的發(fā)展愿景，并根據(jù)其愿景確定使命，如原始創(chuàng)新，搶占科技制高點，打造創(chuàng)新鏈，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)等；

三是根據(jù)使命確定科研目標(biāo)和任務(wù)，以及科學(xué)家要求，配置創(chuàng)新資源；

四是建立有利于其目標(biāo)實現(xiàn)的體制機制。

為促進新型研發(fā)機構(gòu)的發(fā)展，2019年科技部印發(fā)的《關(guān)于促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國科發(fā)政〔2019〕313號）提出：“新型研發(fā)機構(gòu)是聚焦科技創(chuàng)新需求，主要從事科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)服務(wù)，投資主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運行機制市場化、用人機制靈活的獨立法人機構(gòu)，可依法注冊為科技類民辦非企業(yè)單位（社會服務(wù)機構(gòu)）、事業(yè)單位和企業(yè)。”發(fā)展新型研發(fā)機構(gòu)的目的是“進一步優(yōu)化科研力量布局，強化產(chǎn)業(yè)技術(shù)供給，促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，推動科技創(chuàng)新和經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合?！薄笆奈濉币?guī)劃綱要進一步提出：“支持發(fā)展新型研究型大學(xué)、新型研發(fā)機構(gòu)等新型創(chuàng)新主體，推動投入主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運行機制市場化、用人機制靈活化?！?/p>

科研機構(gòu)是實現(xiàn)創(chuàng)新成果孵化、轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的重要平臺，是新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的策源地，也是實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要依托，對科研載體進行進一步的政策支持和引導(dǎo)，是為科技發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供更加可靠的力量。

（作者吳壽仁，系上海市科學(xué)學(xué)研究所副所長、教授級高工）