一、輕稅與減稅

中國稅收制度的現(xiàn)代化建設和稅收政策的優(yōu)化亟待確立“大國輕稅”理念?，F(xiàn)代社會離不開稅收，但是國家征稅的多少以及如何征稅爭議很大。國家收的稅多，則百姓所能留下來的可支配收入就少；反之，百姓的可支配收入就多。減稅可以讓稅負更輕。

減稅在一定程度上可以促進“民富”，但是減稅有限度。如果減稅已經(jīng)影響到政府的正常運轉，或者減稅導致政府債臺高筑、債務負擔沉重，那么這樣的減稅就可能得不償失，因為政府的債務負擔最終還是要靠老百姓來償還。此間必有一個權衡取舍的問題。

在減稅的同時削減政府支出，那么減稅空間就相應會擴大。一方面減稅，另一方面財政支出在擴大，那么財政風險就可能集聚。在一些發(fā)達國家，減稅容易得到民意支持，而削減支出不容易得到支持，一意孤行削減支出則執(zhí)政黨容易被趕下臺。一般的政治家多不愿意嘗試削減支出的政策，除非迫不得已。在這些國家，減稅容易撈到選票，主張更高水平的社會福利也容易得到選票，純粹的民粹主義主張的結果必然是這些國家的主權債務危機，甚至導致財政的不可持續(xù)，甚至帶來嚴重的國家危機。2008年以來歐洲一些國家的主權債務危機就是明證。天底下何來免費的午餐？要享受超越經(jīng)濟水平的社會福利，就必須付出代價，或者是短期的，或者是中長期的。在西方所謂的現(xiàn)代民主制度下，減稅與削減支出往往很難同時做到。

實際上，現(xiàn)代國家都有內(nèi)在的財政支出擴張傾向。如果不能有效控制財政支出，那么再多的稅收也是不夠用的，更遑論進一步減稅？減稅不能為減稅而減。減稅需要空間。減稅或者是財政政策實施的需要，以短期減稅換來更快的經(jīng)濟增長，讓經(jīng)濟增長帶來中長期更多的稅收收入；或者是因為既有的稅收制度不合理，稅收負擔太重或不適合當下經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，以減稅換取社會所需要的經(jīng)濟效率和公平正義；或者是因為國家找到了更加可靠的收入來源，可替代財源的出現(xiàn)為減稅提供了空間；或者是因為國家財政治理方式發(fā)生了很大的變化，稅收制度需要作根本性的變化。減稅可能還有其他的理由，但不管什么樣的理由，都不太可能無限度地減稅。

在這樣的背景下，現(xiàn)代國家必須而且只能以“輕稅”為中心構建新的稅收制度。按照“輕稅”理念建立的稅收制度，符合公共服務型政府建設要求，可以得到廣大人民群眾的真正擁護。

二、“輕稅”：古今中外的訴求

國家治理的現(xiàn)代化對“輕稅”有了更多要求。經(jīng)濟全球化和一國國情都會要求對“輕稅”有新的理解。

古代中國即有“苛政猛于虎”的說法。據(jù)先秦典籍《禮記》記載，孔子路過泰山時，遇到一名身世凄慘的婦人的故事，讓弟子子路過去詢問原因。婦人回答說，當?shù)鼗⒒紘乐?，舅舅、丈夫、兒子都死于虎口?？鬃訂査秊楹尾浑x去，她的回答是這里沒有“苛政”?！翱琳敝校邢喈敹喑煞志褪浅林氐亩愗?。為了躲避沉重的稅負以及其他負擔，“苛政”實施時，人們不畏猛虎威脅躲進深山老林?！拜p徭薄賦”更是追求盛世的農(nóng)業(yè)社會統(tǒng)治者的標配?？梢哉f，在中國古代，“輕稅”理念早已有之。但是，農(nóng)業(yè)社會的“輕稅”或者較為簡單的理財規(guī)則，到了現(xiàn)代社會就不能不作相應的調(diào)整和改變。

古代社會是相對封閉的社會，一國稅制的確立在很大程度上只看本國因素就可以了。現(xiàn)代社會是開放的社會，國際經(jīng)濟社會交往的增多，意味著“輕稅”不能只是根據(jù)本國國情作出判斷，而需要和國際社會作橫向比較。隨著全球化時代到來，國際稅收競爭的激烈程度前所未有。一方面，世界主要國家在商討稅基侵蝕和利潤轉移的共同應對之策，另一方面，各國又在稅制選擇上角力，一國可能的減稅就可能是那只帶來混沌效應的蝴蝶在舞動翅膀。

1972年12月29日，時任美國麻省理工學院教授愛德華?洛倫茲（Edward N. Lorenz，1917—2008）在美國科學發(fā)展學會（AAAS）第139次會議上發(fā)表的演講中有一句話：“巴西一只蝴蝶輕輕地扇動翅膀，美國的得克薩斯州就會掀起一場龍卷風?！逼湓硎沁@樣的：巴西亞馬遜森林里的一只蝴蝶扇動翅膀，也許會帶動其他蝴蝶也扇動翅膀，從而導致空氣系統(tǒng)發(fā)生變化，并產(chǎn)生微弱氣流，而這又會引起四周空氣或其他系統(tǒng)產(chǎn)生相應的變化，一系列的連鎖反應之后，遙遠的德克薩斯州就可能出現(xiàn)龍卷風。這就是混沌理論通常所說的“蝴蝶效應”。

一件事導致另一件事發(fā)生的例子唾手可得。蝴蝶效應說的是小小的一件事可能導致一件大事的發(fā)生。當發(fā)生的事本身就有足夠大影響力的時候，那么它所帶來的沖擊就絕不可小覷。美國特朗普總統(tǒng)上臺之后，就一直在醞釀進行以減稅為主要內(nèi)容的稅制改革。改革方案尚在討論之中，雖然現(xiàn)在還很難預測美國稅制改革的真正推行之日，也很難預測具體的改革方案，但是，減稅是確定的。

減稅意味著稅負的減輕。美國作為世界第一大經(jīng)濟強國，其減稅的影響超過了其他所有國家。在這種條件下，中國必須采取積極的應對之策。進一步落實減稅政策，并做好必要的政策儲備工作，以更加有效地應對美國減稅所帶來的挑戰(zhàn)。就是說，在全球化條件下，“輕稅”必須能夠在國際稅收競爭中處于有利地位。

（一）輕稅≠不征稅

“輕稅”的“輕”不等于不征稅或征稅越少越好?！拜p”對應的是“重”。稅負的輕重需要理性看待。在經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段，人們對公共產(chǎn)品和公共服務的需求不同。我們很難想像這樣的情形：一方面需要高品質的數(shù)量眾多的公共產(chǎn)品和公共服務，另一方面又不愿意承擔相應的成本。

現(xiàn)代社會，稅收是人們?yōu)榱讼硎芄伯a(chǎn)品和公共服務所支付的價格，也就是公共產(chǎn)品和公共服務提供的成本。“輕稅”就是要降低公共產(chǎn)品和公共服務的成本。有效提供公共產(chǎn)品和公共服務，其中的重要指標之一就是提供同樣數(shù)量同等品質的公共產(chǎn)品和公共服務所耗費的成本。成本越低，即所耗費的稅收數(shù)量越少，那么這樣的稅負相對而言就是輕稅負。

所謂“輕稅”，是相對而言的。一國可能提供很多很好的公共產(chǎn)品和公共服務，那么在這種情況下，宏觀稅負（用稅收收入/國內(nèi)生產(chǎn)總值表示）即使較高，也容易為社會所接受。而對于另一國，宏觀稅負較低，假設前述國家的稅負是60%，這一國只是10%，但是這個國家所提供的公共產(chǎn)品和公共服務很少且品質低劣，那么這樣的國家從表面上看稅負較低，但實際上社會所感受到的是更加沉重的稅負，因為人們繳納稅收沒有得到相應的公共產(chǎn)品和公共服務?，F(xiàn)實中，北歐國家所提供的社會福利水平比較高，但也有較高的宏觀稅負。一般認為，二者是相稱的，較高的稅負并不意味著稅負是人們所不能接受的重稅負。

再假設一個極端的例子，某國宏觀稅負只有1%，在國際上，這樣的稅負肯定是低的，但是如果這一國幾乎不提供公共產(chǎn)品和公共服務，那么即使如此之低的稅負，人們也不見得愿意接受，這樣的稅負也就不是所謂的“輕稅”。

（二）輕稅是一種心理感受

“輕稅”在很大程度上又是一種心理感受。社會主義稅收取之于民，用之于民。稅收從老百姓中來，又到老百姓那里去。做到了，老百姓會對稅收工作感到滿意，并支持稅收工作。

但是，稅收的籌集和使用并不是稅收部門一家就能完成的，也不是稅收部門、財政部門、海關部門就可以全部做到的。所有使用財政資金的部門、機構和個人，實際上都在稅收工作上扮演著重要的角色。稅款不應該被用到不應該用的地方去，稅款不應該被浪費，稅款也不應該低效率使用。只有這樣，“取之于民、用之于民”才能真正落實?！拜p稅”在這里的要求是政府部門的有效運作。

例如，新能源汽車的財政補貼就應該用到實處，應該真正體現(xiàn)公共政策的目標和要求。倘若財政補貼沒有換來新能源汽車的“彎道超車”，沒有真正培育起有競爭力的新能源汽車行業(yè)，那么政策目標就沒有實現(xiàn)，“輕稅”之感不能說沒有，但至少要打很大的折扣。

“輕稅”不是“拔鵝毛的藝術”所能涵蓋的。法國路易十四時期的財政大臣柯爾貝爾（Jean-Baptiste Colbert，1619—1683）所說的征稅是拔鵝毛的藝術不符合現(xiàn)代社會的要求。既要鵝毛拔得多，又不能讓鵝叫，但是鵝的“幻覺”最多只能保持一個時期，持續(xù)拔毛，當鵝毛都快拔光時，鵝即使沒感到疼，也會對自己的丑陋忍無可忍?，F(xiàn)代社會的“輕稅”應該更多的是透明決策，包括征稅。

三、輕稅與稅收負擔的分布

“輕稅”還應該表現(xiàn)在稅收負擔分布的合理化上。不同的人群稅負輕重就是一個問題。如果一個社會，富人繳納的稅收少，窮人繳納的多，那么這樣的社會無論如何都不是一個“輕稅”社會。美國金融大鱷巴菲特（Warren Buffett，1930—）曾說他所繳納的稅收比他的員工要輕，這是一個問題。

但是，問題需要更進一步的分析。巴菲特的稅輕，是因為他的收入來源主要是資本利得，而他的員工主要是工資薪金所得。主要國家都對資本利得實行稅收優(yōu)惠政策，原因是資本利得的稅負最終會體現(xiàn)在資本身上，不實行稅收優(yōu)惠容易導致資本的重復課稅。

要解決巴菲特的稅收難題倒也簡單，但是這需要挑戰(zhàn)現(xiàn)行的資本利得課稅制度。凡事皆有因。巴菲特的稅負可以很容易上去，但是資本的重復課稅問題就可能暴露出來。按下葫蘆浮起瓢，問題需要統(tǒng)籌解決。時下，也許較好的辦法就是巴菲特繼續(xù)在慈善事業(yè)上多做貢獻，把自己認為少繳納的稅收捐獻給社會，從而實現(xiàn)他所理解的社會公平。

當然，這種少和多只能用相對數(shù)來表示。從絕對數(shù)來看，富人通常繳納的稅額多于窮人。法國經(jīng)濟學家皮凱蒂（Thomas Piketty，1971—）在《21世紀資本論》中論證了資本的回報率高于經(jīng)濟增長率的觀點。顯然，如果這種論證完全能夠成立的話，那么資本的回報超過勞動所得就是常態(tài)，相應地，政府需要對資本持有者課以重稅就理所應當。當然，皮凱蒂的觀點遭到了眾多質疑，還不能得到社會各界的普遍認同。

一般社會不會滿足于富人和窮人就收入繳納同樣比例的稅收收入，這只會導致窮人更沉重的稅收負擔，“輕稅”社會不可能因此而形成。如果一個社會中，富人有更多的逃避繳納稅款義務的機會，那么這樣的社會肯定不是我們所追求的“輕稅”社會?，F(xiàn)實中，我們看到不少私人老板幾乎不從自己的企業(yè)支取工資薪金，而一切開銷基本上通過企業(yè)進行。這種做法所導致的結果是私人老板不僅逃避了個人所得稅，而且因為私人開銷增加了企業(yè)的成本費用，導致企業(yè)所得稅也相應地少繳。

經(jīng)濟轉型期，現(xiàn)代化制度尚不夠健全，現(xiàn)金交易比比皆是，收入不報、瞞報、少報問題較為突出，高收入者反而有了更多逃避繳納稅款義務的機會，這也會帶來稅收負擔分布不均的問題。國家正常發(fā)展所需要的稅收可能較多落在收入不那么高的人及稅款逃避較少的人身上，從而讓這些人無法產(chǎn)生“輕稅”之感。

（一）橫向比較

我們經(jīng)常會比較不同國家之間的稅負，看看孰輕孰重。國與國之間的比較會遇到口徑問題。例如，中國沒有社保稅，但許多國家有，這樣，比較稅負就得注意口徑的統(tǒng)一，不能有的國家收入算了社保，而有的沒有。只是收入一側的比較容易產(chǎn)生誤導，因為同樣的稅收負擔對應的是水平不等的公共服務。這樣橫向比較難度就會很大。試想，當一國公共部門冗員冗費問題嚴重時，稅收收入再少都可能被視為重稅國家。

前些年，福布斯排行榜老是惹人關注。特別是，中國經(jīng)常被當作稅負第二重的國家。這就涉及排序方法是否合理的問題，涉及排序是為什么而進行的問題。簡單的抨擊是無濟于事的。事實上，這樣的稅負比較不是對一國國內(nèi)居民而言的，而是針對特定條件下特定人群，即對可能的跨國就業(yè)者、可能的跨國投資者有參考價值，便于他們估計投資成本。

（二）縱向比較

根據(jù)時間的不同，一國稅負可以作縱向比較。一般采用的指標是稅收/GDP（或財政收入/GDP、政府收入/GDP）。也有的采用簡單的方法，說幾個人養(yǎng)一個公務人員。古代政府事務簡單，更多人養(yǎng)一個公務人員很正常。不能因為現(xiàn)代社會公務人員占人口比重更高從而簡單得出現(xiàn)代人稅負重的結論。

不同時代有不同的經(jīng)濟結構，政府課稅和經(jīng)濟結構有著密切關系。在農(nóng)業(yè)社會，很難想象政府能不對農(nóng)業(yè)課稅。中國古代，田賦收入是政府收入的重要來源形式。但到2006年，運行了兩千六百年之久的農(nóng)業(yè)稅基本上進入了歷史。后工業(yè)化社會，第三產(chǎn)業(yè)肯定會成為稅收收入的重要來源。電子商務的興起，一開始只是局部現(xiàn)象，為了鼓勵，政府可以對電子商務課稅采取優(yōu)惠甚至免稅的做法。但是，隨著電子商務的普遍化，稅源在很大程度上從線下搬到了線上，再以電子商務需要得到鼓勵為由排斥電子商務課稅，就不符合時代的要求。

（三）影響稅負輕重的結構因素

中國的稅制結構以間接稅為主，間接稅稅負是最重要的稅收負擔。富人可能有更多的在海外購物從而可以少負擔國內(nèi)增值稅和消費稅的機會，而窮人缺少這樣的機會，這樣的狀況對窮人是不公平的。增值稅17%的基本稅率堪與稅率較高的歐洲國家相比，在此基礎之上，征收面較廣且稅率較高的消費稅讓不少商品的消費需要承擔較重的稅負。當國門打開之后，不同群體之間的稅負感受可能變得更加明顯。

隨著跨境代購以及電子商務的興起，中低收入者也逐步有了類似的機會，稅負不公感相應下降，但機會總體上看還是不如高收入者。有意思的是，如果各個群體都有了海外購物的足夠多的機會，那么間接稅高稅負的稅收制度就必須改變。

（四）影響稅負輕重的區(qū)域因素

由于不同區(qū)域經(jīng)濟結構的差異，不同區(qū)域的稅收負擔可能不同。第二產(chǎn)業(yè)為主的地區(qū)可能要承擔較重的稅負。第一產(chǎn)業(yè)占據(jù)重要地位的地區(qū)稅負相應地較輕。這與稅收制度建設有關。取消農(nóng)業(yè)稅之后，第一產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻率相應下降，這符合國家“三農(nóng)”政策的要求。

各地的自然條件不同，稅源結構有很大差異，從而帶來不同的稅收收入。資源稅除了海洋石油之外，其他都是地方稅收收入。中西部地區(qū)資源相對豐富，資源稅收入在資源稅從量征收改從價征收之后，增長很快。2016年下半年和2017年以來，由于煤炭等資源價格的較快上漲，中西部煤炭資源豐富省區(qū)稅收收入增長很快。但是，這部分稅收收入的負擔在很大程度上不會落在當?shù)厝嗣裆砩?，而是轉嫁給使用煤炭的地區(qū)。

由于各地所處的發(fā)展階段不同，總部經(jīng)濟的發(fā)展有很大差異。在北京、上海、廣州、深圳等大城市，總部經(jīng)濟發(fā)展較快?，F(xiàn)實中稅收收入有相當部分是要在總部所在地繳納的。這樣，我們會看到這些地方的宏觀稅負率可能較高，但實際上，當?shù)厝嗣竦亩愗摬灰姷镁透?。而且相反，由于有外來稅源的匯入，當?shù)厝嗣竦膶嶋H稅負反而可能要輕得多。這是區(qū)域稅負比較時需要注意的。

四、中國實現(xiàn)“大國輕稅”的有利條件

中國正處于經(jīng)濟社會轉型期，這種狀況還不同程度地存在著，這在很大程度上影響了“輕稅”社會的建設。無疑，這急需要進一步深化稅制改革，又需要人們財富觀念的更新。深化稅制改革，讓稅收制度更加合理，讓稅收征管更加積極有效，可以促進稅收負擔分布的公平。財富觀念的更新需要時間的沉淀，無法一蹴而就，這就更凸顯稅制改革的迫切性。

中國是一個大國，在全國性公共產(chǎn)品和公共服務的提供上具有規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，這是中國建立現(xiàn)代稅收制度可以按照“大國輕稅”理念進行的極為有利的條件。中國人口多，工資相對較低，以勞動密集型為特征的公共服務的提供具有成本上的優(yōu)勢。國有經(jīng)濟還占有相當重要的地位，國有經(jīng)濟、國有資源、國有土地等所提供的公產(chǎn)收入能夠替代部分稅收收入。中國還處于一個許多事情靠家庭來辦理的階段，政府因此可以減輕部分公共服務的支出壓力，這為實現(xiàn)“輕稅”提供了有利條件。

“輕稅”目標不會自動實現(xiàn)，需要在法治社會建設中逐步去實現(xiàn)。稅收負擔分布格局的調(diào)整，也非易事，其中涉及的既得利益集團，會千方百計加以反對。但是，只要按照現(xiàn)代國家治理的要求，加大政府信息公開力度，按照稅收專業(yè)性的要求，設計合理的稅收制度，因應稅收征管的現(xiàn)實，稅負分布格局的調(diào)整是可以做到的，“大國輕稅”目標也是能夠實現(xiàn)的。

（本文是作者新著《大國輕稅》[廣東經(jīng)濟出版社，2018年1月出版]第一章[原題：“‘大國輕稅’：與國家治理現(xiàn)代化相匹配的理念”]的節(jié)選。正文有重新編輯，并由作者審定。經(jīng)授權刊用。）