非營(yíng)利組織分布的密度主要受人口規(guī)模、老齡化率、外來(lái)人口比例、人均GDP、捐贈(zèng)占比、政府支持等因素的影響。圖為2018年4月1日，江蘇省太倉(cāng)市某小區(qū)舉行“千人公益徒步 關(guān)愛(ài)星星兒童”活動(dòng)。 視覺(jué)中國(guó) 圖

過(guò)去二十年間，中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展迅猛，成為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的一股重要組織力量。根據(jù)民政部發(fā)布的《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2016年底，中國(guó)總共有70.2萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織，比2015年增長(zhǎng)6.0％。但是，各地的非營(yíng)利組織數(shù)量和增長(zhǎng)情況卻差異極大。一些地區(qū)的社會(huì)組織迅速增長(zhǎng)，而另一些地區(qū)的社會(huì)組織則乏善可陳。為什么非營(yíng)利組織在各地的分布會(huì)如此不同？

非營(yíng)利組織是社會(huì)的重要支柱之一，因此理解非營(yíng)利組織的發(fā)展就具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。已有研究已較多涉及非營(yíng)利組織的規(guī)模、范圍、地理分布、流行程度、地理密度和增長(zhǎng)率等問(wèn)題。但這些研究主要是跨國(guó)分析，或是在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行的。相對(duì)來(lái)說(shuō)，對(duì)中國(guó)非營(yíng)利組織的地理分布卻研究甚少。已有對(duì)中國(guó)非營(yíng)利組織的研究，多數(shù)是對(duì)特定地區(qū)的非營(yíng)利組織進(jìn)行案例研究，或者對(duì)多個(gè)地區(qū)的比較分析，缺少基于大樣本的定量研究。

在最近一項(xiàng)研究中，我們使用服務(wù)需求異質(zhì)性、人力資源和社會(huì)資本、政府支持三個(gè)理論視角，去解釋中國(guó)非營(yíng)利組織的地理分布狀況。

一、非營(yíng)利組織發(fā)展的影響因素

關(guān)于非營(yíng)利組織（NPO）或非政府組織（NGO）的地理分布和增長(zhǎng)，已有學(xué)者提出了許多理論，包括政府失靈和市場(chǎng)失靈理論、供給側(cè)理論、信任理論、福利國(guó)家理論、相互依賴(lài)?yán)碚?/strong>等。

理解非營(yíng)利組織的發(fā)展，至關(guān)重要的是解釋國(guó)家（政府）與社會(huì)之間的關(guān)系。政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系既可以是對(duì)立性或替代性的，也可以是相互依賴(lài)或互補(bǔ)性的。政府失靈理論認(rèn)為，在提供公共服務(wù)并滿(mǎn)足公民的差異化服務(wù)需求方面，非營(yíng)利組織比政府更有優(yōu)勢(shì)。政府適合“一刀切”地提供統(tǒng)一服務(wù)，這樣一來(lái)就無(wú)法滿(mǎn)足民眾各不相同的差異化需求。相對(duì)來(lái)說(shuō)，非營(yíng)利組織更擅長(zhǎng)為民眾提供差別化和定制化的服務(wù)，并會(huì)在政府失靈的情況下涌現(xiàn)出來(lái)。因此，在政府缺位的情況下，非營(yíng)利組織可以獲得更快的發(fā)展，以彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)的不足。

與之相反，相互依賴(lài)?yán)碚撜J(rèn)為，政府和非營(yíng)利組織是相互依賴(lài)的。二者可以建立伙伴關(guān)系或合作網(wǎng)絡(luò)，滿(mǎn)足公民的共同服務(wù)需求；政府與非營(yíng)利組織各有所長(zhǎng)，也可以分別滿(mǎn)足民眾的不同需求。因此，政府與非營(yíng)利組織并非非此即彼的零和博弈，而是可以實(shí)現(xiàn)雙贏。在政府表現(xiàn)較好的地區(qū)，非營(yíng)利組織也可以得到蓬勃發(fā)展，而不會(huì)受到政府的抑制。

組織生態(tài)理論指出，同一個(gè)產(chǎn)業(yè)或區(qū)域的組織會(huì)與其同行相互競(jìng)爭(zhēng)，以獲得稀缺的資源并占據(jù)市場(chǎng)地位。就像自然生態(tài)條件下的物競(jìng)天擇和適者生存一樣，在非營(yíng)利組織密度較高的地區(qū)，由于同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的排斥效應(yīng)，非營(yíng)利組織的增長(zhǎng)率會(huì)下降。

還有學(xué)者將上述理論加以綜合，并從非營(yíng)利組織的供給和需求兩個(gè)方面加以解釋。無(wú)論是因?yàn)檎ъ`、市場(chǎng)失靈還是公民的服務(wù)需求是多元化的，來(lái)自社會(huì)的強(qiáng)大需求都是推動(dòng)非營(yíng)利組織發(fā)展的關(guān)鍵因素。因此，在政府或市場(chǎng)無(wú)法滿(mǎn)足公民需求的地區(qū)，非營(yíng)利組織將得到快速發(fā)展。

與此同時(shí)，非營(yíng)利組織依賴(lài)政府補(bǔ)貼、捐贈(zèng)、服務(wù)費(fèi)等資源，因此來(lái)自供給側(cè)的資源供給也至關(guān)重要。特別是對(duì)中國(guó)的許多草根非營(yíng)利組織而言，各種正式和非正式的資源對(duì)其生存與發(fā)展而言性命攸關(guān)。就此而言，在政府支持力度較大和捐贈(zèng)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，非營(yíng)利組織的發(fā)展更加健康。

總體來(lái)說(shuō)，將供給和需求這兩個(gè)方面加以結(jié)合，就可以對(duì)非營(yíng)利組織的增長(zhǎng)進(jìn)行更加系統(tǒng)的解釋。

二、如何解釋中國(guó)各地的非營(yíng)利組織發(fā)展？

中國(guó)是典型的“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的國(guó)家，非營(yíng)利組織發(fā)展同政府的管控關(guān)系密切。一方面，政府對(duì)社會(huì)組織嚴(yán)加管控以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。另一方面，政府吸納社會(huì)組織，將其作為公共服務(wù)提供的重要力量。

與此同時(shí)，中國(guó)是關(guān)系取向的社會(huì)，在正式制度缺失的情況下，非正式的人際關(guān)系往往在非營(yíng)利組織發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。同其他國(guó)家相比，盡管中國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展有獨(dú)特之處，但也同樣可以從供需理論加以解釋?zhuān)?strong>非營(yíng)利組織的發(fā)展受到供給和需求兩個(gè)方面的因素綜合作用。

從服務(wù)需求的角度來(lái)說(shuō)，民眾對(duì)公共服務(wù)的需求量和多元化程度越高，非營(yíng)利組織就越容易得到快速增長(zhǎng)。在服務(wù)需求的多元化方面，特別是少數(shù)民族、老年人、外地移民等群體對(duì)非營(yíng)利組織的需求相對(duì)較強(qiáng)。我們認(rèn)為，一個(gè)地區(qū)的總?cè)丝?、城?zhèn)登記失業(yè)率、少數(shù)民族人口比例、老齡化人口比例、外來(lái)人口比例等因素，同非營(yíng)利組織的密度和增長(zhǎng)可能存在正相關(guān)關(guān)系。

從人力資源和社會(huì)捐贈(zèng)的供給方面而言，當(dāng)?shù)啬芊裉峁┳銐虻闹驹刚吆途栀?zèng)資金，同非營(yíng)利組織發(fā)展密切相關(guān)。我們認(rèn)為，人均受教育年限、人均GDP、社會(huì)捐贈(zèng)總額占GDP的比重、志愿者登記人數(shù)占總?cè)丝诘谋戎氐纫蛩?，可能同非營(yíng)利組織發(fā)展正相關(guān)。

最后，從政府支持的角度來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)占預(yù)算總支出的比重同非營(yíng)利組織發(fā)展正相關(guān)。相對(duì)來(lái)說(shuō)，在行政級(jí)別越高的城市，非營(yíng)利組織從政府獲得的支持力度就越大。政府支持也屬于供給方面的影響因素，我們將其單獨(dú)列出，以突出其對(duì)非營(yíng)利組織的重要性。

三、對(duì)153個(gè)中國(guó)地級(jí)城市的定量分析

我們使用中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)2016年發(fā)布的第四屆（2014-2015年度）中國(guó)城市公益慈善指數(shù)報(bào)告披露的數(shù)據(jù)，研究非營(yíng)利組織發(fā)展的影響因素。該報(bào)告向全國(guó)所有城市的民政部門(mén)發(fā)出數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和信息公開(kāi)的申請(qǐng)，并對(duì)收到數(shù)據(jù)的城市進(jìn)行評(píng)估和排名。該報(bào)告共計(jì)收到256個(gè)城市的數(shù)據(jù)，其中有153個(gè)地級(jí)城市，我們將其作為研究樣本。相對(duì)來(lái)說(shuō)，樣本城市的總?cè)丝诤屯鈦?lái)人口更多，人均受教育年限也更長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也更佳。

我們將各個(gè)城市的非營(yíng)利組織數(shù)量除以總?cè)丝?，?lái)衡量非營(yíng)利組織的密度。具體來(lái)說(shuō)，非營(yíng)利組織包括公募基金、非公募基金、民辦非企業(yè)單位、社區(qū)組織等。如圖1所示，各地的非營(yíng)利組織密度差異較大，一些地區(qū)達(dá)到每萬(wàn)人有15個(gè)以上的非營(yíng)利組織，而許多地區(qū)則不足5個(gè)。除了非營(yíng)利組織的密度，我們還利用非營(yíng)利組織數(shù)量從2014年到2015年的變化情況來(lái)衡量非營(yíng)利組織的增長(zhǎng)。

圖1 中國(guó)大陸地區(qū)地級(jí)市非營(yíng)利組織密度（單位：每萬(wàn)人非營(yíng)利組織數(shù)量）

數(shù)據(jù)分析表明，非營(yíng)利組織分布的密度主要受人口規(guī)模、老齡化率、外來(lái)人口比例、人均GDP、捐贈(zèng)占比、政府支持等因素的影響。

從服務(wù)需求角度來(lái)看，人口規(guī)模越大，非營(yíng)利組織的密度越高。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和少數(shù)民族人口比例同非營(yíng)利組織密度不存在明顯的相關(guān)關(guān)系，表明二者不是驅(qū)動(dòng)非營(yíng)利組織發(fā)展的主要因素。許多非營(yíng)利組織都是為老年人和外來(lái)務(wù)工人員提供援助的，所以二者的需求同非營(yíng)利組織發(fā)展關(guān)系密切。

從供給角度而言，經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)捐贈(zèng)是驅(qū)動(dòng)非營(yíng)利組織發(fā)展的關(guān)鍵因素，政府支持也發(fā)揮不容忽視的積極作用。我們沒(méi)有發(fā)現(xiàn)人口平均受教育年限和志愿者比例的顯著作用，說(shuō)明人力資源和社會(huì)資本并沒(méi)有明顯影響非營(yíng)利組織發(fā)展。上述研究表明，服務(wù)需求、社會(huì)資本和人力資源、政府支持同非營(yíng)利組織的密度存在或強(qiáng)或弱的相關(guān)關(guān)系。

總體來(lái)說(shuō)，服務(wù)需求方面的影響較弱，非營(yíng)利組織分布的密度主要同各類(lèi)有形資源的供給息息相關(guān)。這并不是說(shuō)民眾的服務(wù)需求不重要，而可能同非營(yíng)利組織的異地項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)乃至遠(yuǎn)程控制有關(guān)。比如，非營(yíng)利組織的注冊(cè)地和運(yùn)營(yíng)地可能分離，非營(yíng)利組織在資源富足的地區(qū)注冊(cè)以獲得稀缺資源，而在服務(wù)需求較強(qiáng)的地區(qū)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。

對(duì)非營(yíng)利組織增長(zhǎng)的分析顯示，只有人口規(guī)模和政府支持同其存在明顯的相關(guān)關(guān)系，而其他因素則沒(méi)有產(chǎn)生顯著影響。我們還發(fā)現(xiàn)，非營(yíng)利組織密度較高的地區(qū)，非營(yíng)利組織的增長(zhǎng)率較低，這符合組織生態(tài)理論的觀點(diǎn)。

四、進(jìn)一步的討論

對(duì)中國(guó)153個(gè)地級(jí)市的研究表明，非營(yíng)利組織的增長(zhǎng)只同當(dāng)?shù)氐娜丝谝?guī)模和政府支持有關(guān)。這項(xiàng)研究揭示了非營(yíng)利組織發(fā)展背后的邏輯，也為進(jìn)一步推動(dòng)非營(yíng)利組織發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

這項(xiàng)研究表明，非營(yíng)利組織的分布密度和增長(zhǎng)受到不同因素的影響。相對(duì)來(lái)說(shuō)，非營(yíng)利組織的分布密度主要受到歷史和地理因素的影響，同當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦關(guān)系密切，而這在短期內(nèi)很難改變。但是，非營(yíng)利組織的增長(zhǎng)則同政府支持有很大關(guān)聯(lián)，說(shuō)明來(lái)自政府的支持可以為非營(yíng)利組織發(fā)展提供有力支撐。這意味著加大政府投入和支持，提供更加寬松的環(huán)境，可以有力促進(jìn)非營(yíng)利組織發(fā)展。

值得注意的是，這里僅考慮了登記注冊(cè)的非營(yíng)利組織，顯然有大量尚未登記注冊(cè)的非營(yíng)利組織未納入分析，而這有待于未來(lái)加以完善。隨著非營(yíng)利組織登記注冊(cè)制度的改善，這一問(wèn)題將可以得到極大緩解。如前所述，非營(yíng)利組織的注冊(cè)和運(yùn)營(yíng)可能分屬多地，因此有必要從其項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的角度進(jìn)行更進(jìn)一步研究。此外，未來(lái)可以開(kāi)展長(zhǎng)期追蹤研究，以克服橫截面數(shù)據(jù)的局限。

（本文原文由中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授馬亮與中國(guó)礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授劉蕾合作撰寫(xiě)，由馬亮改寫(xiě)為中文。原始出版信息如下：Ma, L., & Liu, L. (2018). What Drives Nonprofit Prevalence and Growth in Local China: Is It Demand-Driven or Resource-Oriented?. China: An International Journal, forthcoming.）