近年來，德國經(jīng)濟可謂一片繁榮，不僅實現(xiàn)了穩(wěn)定增長，失業(yè)率也屢創(chuàng)新低，甚至聯(lián)邦財政也連年盈余。

德國聯(lián)邦統(tǒng)計局2018年1月發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年德國經(jīng)濟強勁增長，較上一年增長2.2%，連續(xù)第八年增長。而且較2016年的1.9%和2015年的1.7%，增長步伐加大。2017年，德國的年均就業(yè)人數(shù)為4430萬人，是德國統(tǒng)一以來的最高水平。較高的勞動市場參與率以及外國移民勞動力的補充，抵消了由年齡因素帶來的人口結(jié)構(gòu)變化的影響。此外，據(jù)初步估算，2017年德國財政實現(xiàn)了384億歐元的盈余，連續(xù)四年盈余。

但就是在這樣看似“不差錢”的德國，失業(yè)與貧困卻始終是社會熱點話題，也是新政府必須嚴肅面對的政治議題。

德國人“沒有懶惰的權(quán)利”

今年3月，即將出任新一屆聯(lián)邦政府衛(wèi)生部長的延斯?史潘（Jens Spahn，基民盟）說：“哈茨IV救濟金對每個人來說都足夠生活。”一石激起千層浪，他的話不僅激起眾怒，還在德國引發(fā)又一輪針對“哈茨IV”的爭議。

被簡稱為“哈茨IV”的“勞動力市場現(xiàn)代化的第四部法律”，是時任聯(lián)邦總理格哈特·施羅德（1998年10月至2005年11月在任，社民黨）于2003年推行的社會保障制度改革——“2010議程”第四階段出臺的法律文本，也是這項改革的主體。這項改革可謂惠譽參半，讓我們在這里先做一個簡要的回顧。

2002年，德國勞動部門深陷統(tǒng)計數(shù)據(jù)造假丑聞，公信力受到嚴重質(zhì)疑；與此同時，德國經(jīng)濟連年低迷不振，失業(yè)人數(shù)超過400萬，失業(yè)率高達10%。這一切給時任聯(lián)邦總理施羅德造成巨大壓力，他委托大眾汽車人事董事彼得?哈茨（Peter Hartz）率專家團隊為沉疴纏身的德國勞動力市場尋找解藥，制訂改革方案，目標是“失業(yè)率減半”。

次年，施羅德得幸在大選中以微弱優(yōu)勢勝出連任，上任后隨即推出“2010議程”。他在一次演講中說，德國人“沒有懶惰的權(quán)利”，暗示許多長期失業(yè)者躺在社會福利上過日子太舒服了。“2010議程”這個綜合性的一攬子改革計劃就是針對高福利養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象，以削減國家福利，強調(diào)“個人的責任意識”為核心原則。改革以“挑戰(zhàn)與鼓勵”為口號出臺了一系列對策，包括更為密集的動員措施、工作獎勵以及削減失業(yè)福利，以此來鼓勵失業(yè)者重新進入勞動力市場，縮短失業(yè)持續(xù)時間，并提速就業(yè)流程。

“2010議程”推出之后數(shù)年時間里，戰(zhàn)后德國的勞動力市場以及社會福利制度得到了全面的清理和改革，被簡稱為“哈茨IV”的“勞動力市場現(xiàn)代化的第四部法律”是其中最重要的組成部分。

改革之后，同失業(yè)前工資掛鉤的“失業(yè)金I”最長只提供12個月（超過55歲的失業(yè)者可以領(lǐng)取最多18個月），原本可以接著領(lǐng)取的“失業(yè)救濟”被取消，與社會救濟合并為“失業(yè)金II”，即俗稱的“哈茨IV救濟”。哈茨IV救濟不再同失業(yè)前的工資掛鉤，而是以固定標準“按需發(fā)放”：制定之初，單身人士的救濟標準為345歐元/月，如今上漲為416歐元/月，在基本救濟之外還能報銷房租和采暖費用，但必須是在“合理”的價格范圍內(nèi)。被救濟者的財產(chǎn)有限額規(guī)定，并須公布包括家庭存款以及未成年子女存款在內(nèi)的財產(chǎn)狀況。

以降低福利為手段刺激失業(yè)者重返職場，是改革的一個出發(fā)點。因此，申請哈茨IV這種基本救濟金的人不得拒絕“力所能及”的工作，即便這項工作可能報酬十分低廉，而且領(lǐng)取失業(yè)金者的資質(zhì)可能遠遠超過工作的要求。如果不接受工作，救濟金將被削減作為“懲罰”。由哈茨（Hartz）演化而來的動詞“hartzen”甚至被收錄進著名的杜登德語詞典，意指“不愿意強迫自己做任何工作”。

陷入重重爭議的哈茨改革

改革方案一經(jīng)推出，就在德國引發(fā)了激烈的爭議和反對。

德國的勞動者感到被口口聲聲為自己代言的社民黨出賣了。改革所引起的不安一直波及德國社會人數(shù)最為龐大的中堅——中產(chǎn)階層，因為他們一旦失業(yè)就有可能迅速跌落，淪為哈茨IV救濟金領(lǐng)取者。例如在改革之前，一名失業(yè)的技術(shù)人員還能從政府那里得到根據(jù)其最后工資水平制定的、金額不低的失業(yè)救濟金。而如今，他失業(yè)后所能得到的待遇與從未工作過一天的人沒有區(qū)別。

對社民黨而言，以哈茨IV為核心的“2010議程”給黨派本身造成的傷害是空前的：不僅“得罪”了社民黨最主要的選民群體，還直接導致了社民黨的分裂。2004年，工會人士從社民黨中分裂出來，組建了“勞動與社會公正選舉聯(lián)盟”，并于2007年與民主社會主義黨（民社黨，前身為民主德國的執(zhí)政黨——統(tǒng)一社會黨）合并為左翼黨。

但必須看到的是，改革啟動至今，“失業(yè)人數(shù)減半”的目標已幾近達成：改革啟動時，德國的失業(yè)人數(shù)創(chuàng)下486萬的歷史新高，之后一路下行；2017年，德國平均失業(yè)人數(shù)為253萬。領(lǐng)取哈茨IV救濟金的失業(yè)者人數(shù)也從280萬降至170萬。

然而哈茨方案對德國經(jīng)濟的直接貢獻并未得到學界的普遍認可。專家們認為，德國失業(yè)率下降主要是得益于良好的經(jīng)濟景氣情況。此外，這些年來工會在要求漲薪方面始終比較節(jié)制。第三點，雖然改革后失業(yè)人員在再就業(yè)時更愿意做出妥協(xié)，但正是這種妥協(xié)導致德國低薪、非全時工作、非正式雇傭崗位大量增加，在降低失業(yè)率的同時壓低了德國勞動者的工資水平。許多失業(yè)者甚至還會接受根本難以糊口的低工資，因此德國政府不得不在低薪就業(yè)市場投入巨額補助，為這些就業(yè)者提供救濟，使他們的收入至少達到哈茨IV救濟金的水平。2015年起逐步實施的最低工資規(guī)定才會讓這一略顯荒唐的現(xiàn)象逐漸消失。

德國勞動市場和職業(yè)研究所（IAB）對哈茨IV救濟金領(lǐng)取人員進行了歷時多年的追蹤調(diào)查。研究顯示：在2005年改革啟動時的救濟金領(lǐng)取者中，有大約100萬人直至2014年仍始終不間斷地領(lǐng)取救濟；只有大約四分之一的人會較快脫離救濟金領(lǐng)取者行列；一般來說，學歷較低、年齡較大的人更難重新進入職場；還有些人雖然重返職場，但因所從事的工作報酬過低、難以糊口，而不得不繼續(xù)申領(lǐng)救濟。

不能有效消除長期失業(yè)，是對哈茨IV的批評和爭議較為集中的一個方面，也是進一步的變革方案所主要針對的問題。在變革派中，柏林市長米夏埃爾?穆勒（Michael Müller）是目前最活躍的政治家。

他認為，目前失業(yè)問題主要是通過哈茨IV進行管理，而數(shù)字化、自動化將使勞動力市場發(fā)生重大變化，大量簡單勞動崗位可能會被削減。因此，德國應(yīng)當徹底放棄逐漸喪失公平性的哈茨IV，用一項新的社會議程來應(yīng)對數(shù)字化在勞動領(lǐng)域帶來的挑戰(zhàn)。他主張政府補貼設(shè)立有“團結(jié)性基本收入”保障的社會服務(wù)性崗位，通過為個人和社會創(chuàng)造有公平報酬的勞動崗位，使長期失業(yè)者重返勞動力市場，“現(xiàn)在我們需要一種新的勞動權(quán)”。經(jīng)德國經(jīng)濟研究所（DIW）的最新測算，德國政府在財政上是能夠負擔穆勒的方案的。

哈茨IV的另一個受到詬病的方面是救濟金過低帶來的貧困問題。史潘其實并沒說錯，在德國沒人會挨餓，更不會餓死。但是，每天用2.70歐元的預算喂飽一個成天跑跑跳跳的孩子，精打細算到月底卻仍是捉襟見肘，哈茨IV救濟金領(lǐng)取者的生活的確非常拮據(jù)。

歐盟第一強國中的貧困和失業(yè)問題

德國雖然是歐盟第一經(jīng)濟強國，但“貧困”的陰霾卻始終未曾消散。德國食品濟貧組織“塔菲爾”（Tafel）的數(shù)據(jù)顯示，在德國有150萬人定期接受該組織救濟。他們中有一半以上是未到退休年齡的成年人，其中大多數(shù)是哈茨IV救濟金領(lǐng)取者和移民。而最令人擔憂的是，受濟者中青少年的比例高達23%。目前塔菲爾在德國共有934個地方組織，有2100多處濟貧商店和救濟物資領(lǐng)取點，并仍在增長。

收入是貧困的關(guān)鍵指標。按照歐盟標準，成年人的收入低于全部人口可支配收入中位數(shù)的60%就被視為貧困或“有可能陷入貧困”。按照這一標準，德國不同地區(qū)的貧困線存在差異。例如2016年，第二大城市漢堡的個人貧困線為月收入1055歐元，家庭（兩個成人和兩個14歲以下兒童）貧困線為2184歐元，而在人煙稀少的梅克倫堡-前波莫瑞州，個人貧困線和家庭貧困線分別為846歐元和1777歐元。聯(lián)邦統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2016年德國貧困率最高的三個聯(lián)邦州分別是不萊梅州（22.6%）、薩克森-安哈特州（21.4%）和梅克倫堡-前波莫瑞州（20.4%），最低的三個州是巴登-符騰堡州（11.9%）、巴伐利亞州（12.1%）和漢堡州（14.9%）。

有工作是否就能避免陷入貧困？并不是這樣，即便有最低工資標準，德國仍然有超過100萬人在工資之外還需要社保補助。良好的教育能避免貧困。統(tǒng)計顯示：在德國學歷越高，工資水平也越高。但是與來自富裕家庭的孩子相比，來自貧困家庭的孩子取得高學歷的機會要小得多，而且與其他發(fā)達工業(yè)國家相比，德國在這方面的差異更大。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的“國際學生評估項目”（PISA）顯示：2015年，在德國，學生的家庭背景對其成績差異的影響是16%，而經(jīng)合組織的平均數(shù)字僅為13%。

德國貝塔斯曼基金會曾歷時5年多對3000多名兒童的生活水平進行了評估，研究顯示：德國社會中，來自貧困家庭的兒童可能會終生停留在這個階層。調(diào)查對象中處于長期貧困或反復陷入貧困狀態(tài)的兒童比例達到21%。擁有至少兩名兄弟姐妹、單親家庭以及父母教育程度較低家庭出身的孩子尤其容易陷入貧困?！耙幻麃碜载毨Ъ彝サ膬和茈y有機會真正參與到社會生活中。如果貧困成為常態(tài)，就更為如此?！苯?jīng)受長期貧困生活的孩子獲得大學高等教育的幾率較小，而這又意味著他們得到高薪工作的機會變少。這種情況可能會持續(xù)幾代人。

在本屆新政府的聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議中也包含了消除貧困的計劃。目標是：實現(xiàn)充分就業(yè)，減少長期失業(yè)。如果真能達成這一目標，將大大有助于消除貧困。新政府還計劃引入基本養(yǎng)老金，預防老年貧困。針對目前哈茨方案在消除長期失業(yè)方面的不足，在新政府中聯(lián)合執(zhí)政的社民黨和聯(lián)盟黨都在致力于尋找有效的方案，使哈茨IV救濟領(lǐng)取者重返職場。社民黨將建立一個“社會性的勞動力市場”寫入了本屆新政府的聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議。來自社民黨的新任聯(lián)邦勞動部長胡貝圖斯?海爾（Hubertus Heil）將負責對這個想法進行細化，他希望通過工資補貼使大約15萬長期失業(yè)者重新正常就業(yè)。海爾在接受采訪時表示，他對是否用其他補助和救濟方案取代哈茨IV救濟金持開放態(tài)度。

內(nèi)憂外患下的民族國家福利

在社會福利政策領(lǐng)域的激烈爭議和社會貧困問題面前，新政府的措施可能可以在一定程度上為消除長期失業(yè)做出一定的貢獻，但在消除社會貧困方面仍然較為無力。

德國近年來經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，財政盈余的增加，使國家在社會福利開支方面有更大的活動空間，但同時還必須看到，隨著經(jīng)濟全球化的不斷推進，民族國家在福利方面的政治活動空間正在不斷受到擠壓。

二戰(zhàn)結(jié)束之后，西方福利國家基本都是在相對封閉的經(jīng)濟環(huán)境下構(gòu)建起來的。充分就業(yè)、勞資合作、國家供給福利等凱恩斯主義福利政策的有效性無不與這種與民族國家疆界重合的福利國家結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)。隨著全球化的推進，福利國家首先不得不面對激烈的國際競爭。從最直接的價格因素看，福利增多必然會增加生產(chǎn)成本，因此社會福利目標與提升國際競爭力在相當程度上是背道而馳的。由于可以“用腳投票”，資本在全球迅速流動的便利大大提高了其對政府和勞工討價還價的能力。因此，削減福利成為很難避免的趨勢，而福利國家的政治合法性也逐漸從維護社會公平向提高國際競爭力、提升經(jīng)濟表現(xiàn)轉(zhuǎn)變。

近年來，信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迅速發(fā)展，隨著以“工業(yè)4.0”為旗幟的價值創(chuàng)造“互聯(lián)化”的推進，產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和銷售將實現(xiàn)全球性的分工與合作，產(chǎn)業(yè)鏈和銷售市場都將在全球范圍進行整合、劃分和重組。這意味著經(jīng)濟活動的組織將突破企業(yè)的邊界和國家的邊界，經(jīng)濟區(qū)位不再與民族國家的疆界重合。為了應(yīng)對這一現(xiàn)象，國家的某些職能被轉(zhuǎn)移到了地區(qū)性國際機構(gòu)中，另一些職能轉(zhuǎn)移到地方或區(qū)域治理層面，這些超國家及次國家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)均繞過民族國家的中央政府，從而使民族國家的傳統(tǒng)地位受到挑戰(zhàn)。這意味著一種在民族國家層面逐步“空洞化”，而在超國家和次國家層面逐步網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)。這種新的福利國家結(jié)構(gòu)不再囿于民族國家結(jié)構(gòu)，弱化了福利國家的邊界和民族國家政府作為福利供給者的作用，將社會福利置于市場力量之下。而社會福利的市場化通常意味著福利削減。

由此可以看出，在全球化的浪潮下，福利的削減幾乎成為難以避免的趨勢，如何消除貧困、實現(xiàn)社會公平將成為一道越來越難解的題。而且，德國不僅需要面對國內(nèi)現(xiàn)有福利制度存在的具體問題，還必須作為一個開放的經(jīng)濟體和政治體面對諸如福利目標和國家職能這樣的根本性反思和拷問。在這樣的“內(nèi)憂”與“外患”之下，老牌福利國家德國不僅需要切實具體的改良和改革措施，還需要在制度層面進行思考和探索，為一場更為深刻的福利制度變革做出準備。