所有的災害發(fā)生地都應從其他地方的災后重建中汲取經驗與教訓。這正是《大災之后》(After Great Disasters)這一著作的主旨，這部新書的作者是Laurie A. Johnson和Robert B. Olshansky，由林肯土地政策研究院出版。作者回顧了近年來六個國家發(fā)生的重大災難，試圖尋找良好的實踐方法，幫助各地對重大災難未雨綢繆。

Johnson是一名咨詢顧問，從事城市規(guī)劃領域，專長在于災后恢復以及重大災難風險管理。Olshansky是伊利諾伊大學香檳分校城市與區(qū)域規(guī)劃系系主任。兩位作者都對世界各地受災地區(qū)投入了大量精力，研究了不同國家推動災后復蘇的管治結構、機構組織以及政策。Citiscope對Johnson和Olshansky進行了訪談。

問:你們是如何介入災后重建這一主題?

Robert Olshansky:是從1994年洛杉磯的北嶺地震以及阪神大地震開始的。這兩個地震時隔一年，發(fā)生于同一天，1月17日。相當長時間以來，北嶺地震都是美國最大的城市地震。雖然并不能歸類為巨災，但的確讓人們付出了高昂的代價。一年之后，在日本神戶，人們親眼見到了地震這樣的“大家伙”如何對現代城市造成重創(chuàng)。

我們開始思考這一問題，把兩場地震放在一起審視，看可以得到何種共同的經驗教訓。美國大地震發(fā)生之后，我們知曉了此種重大災難是有可能在城市中發(fā)生的，那么應該如何去應對呢？

問:翻閱此書，我看到有很多照片署有你們自己的名字，這些照片顯然是在地震、海嘯以及其他災難事件發(fā)生之后不久拍攝的。每場災害對你們而言都有何不同之處？

Laurie Johnson:我們目前積累了相當多的災難信息，即使在災后并未親臨現場，我們也知曉如何著手?？吹诫娨暽喜シ诺暮[波浪，我立即可以判斷這場災難將是毀滅性的。

包括911在內的災難，發(fā)生在垂直城市之中。盡管世貿中心災難所影響的空間范圍并不大，但考慮到下曼哈頓的建筑物、居民以及基礎設施的密度，就會發(fā)現，這些因素將對重建過程帶來巨大挑戰(zhàn)。

Robert Olshansky:是否每一場災難都不同?是的，的確如此。然而，推動我們如此去做的，在于探尋各個災難地點所具有的超出我們認知的共通之處。因此，你完全可以從一處災難地點吸取教訓，并供世界各地共享。

人類會采用相同方式對事件做出反應，因而不同受災地區(qū)存在頗多相似之處。在災難發(fā)生后的緊迫時間里，人們需要面對類似的問題：信息流的問題、資金流的問題等。即便文化背景千差萬別，人們面對的麻煩是相同的。因而在災難發(fā)生之后，會組建起極為類似的組織。

而如果把環(huán)境背景納入其中，每場災難之后的情勢都是獨一無二的。作為專家，能否急匆匆奔赴新受災地點，告訴人們應當如何去做？直覺告訴我們，絕對不行，因為災害背景完全不同。專家能夠告訴人們的是：他們需要考慮哪些問題？以何種方式思考這些問題？如何在自己的背景下應對這些問題？

問:你們這本書的視角在于對不同國家加以審視，并進行國家之間的橫向比較。城市是受災人群、經濟損失以及復雜的災后恢復計劃等問題集中存在和發(fā)生的空間。為何從國家層面來開展研究？

Robert Olshansky:必須把文化、法律體系及其他因素全部考慮在內。印度有其應對方式，印度尼西亞有其應對方式，我們希望各個國家都以其適用的方式來應對。當然，你說的對，所有行動都是在城市層面展開。

毋庸置疑，我們所關注的災難是巨大的城市災難。但在所有案例中，災難都上升為國家層面的重大問題。需要在國家層面制定若干政策，或引入某個機構來應對災后恢復。

Laurie Johnson:本地政府和社區(qū)的確需要外部援助、資源和財政支持，用以實施災后重建。然而，外部支持可能會導致（當地政府和社區(qū)）失去控制。作為城市規(guī)劃師，至少在西方的環(huán)境下，為長期的災后重建做出的決定通常是地方化的決定。需要完成土地利用規(guī)劃，需要確定房屋的位置和樣式，還需要進行基礎設施開發(fā)。

最需要考慮的一個問題是：如何在這種背景下，營造出擁有權利的地方政府，并培育本地領導力？

問:在社區(qū)無法知曉災害受損范圍和嚴重程度的情況下，可做出何種防災和應對計劃？

Laurie Johnson:我所觀察到的最好方式是，政策制定者防患于未然，列明災后重建機構的相互關系，并確定災后重建的大環(huán)境。我們稱之為“災后恢復框架”，因為這些并非具體方案。災難真正發(fā)生時，需要針對特定的受損模式制定并實施具體的方案。

在災難出現之前，人們應當就災后恢復制定出基本規(guī)則。這樣可以對負責災后重建的機構進行討論；可以就災后恢復期可能出臺的不同政策的相關責任加以確認；可以明確災后重建期間需保持的價值。政府部門和專門機構應當帶頭組織實施，為災后重建提供支持與幫助。

問:能否舉例說明一些災后重建的創(chuàng)新思路？

Robert Olshansky:印度尼西亞的災后復原過程相當出色。以社區(qū)為中心，災后對社區(qū)設施重建的融資和規(guī)劃設計方案，全部由社區(qū)做出決策。房屋重建過程由房屋業(yè)主所主導，這樣做其實非常聰明。實際上，海嘯發(fā)生后，當地也覺得這種做法具有一定風險。但事實證明這種方式的確是真正奏效的最佳方式。

之所以能建立這種最佳方式，原因之一在于，這個國家短期爆發(fā)了不同類型的重大災難。他們在與災難的抗爭中積累了經驗。海嘯襲擊了亞齊省，而這一多災多難的省份，剛剛才結束持續(xù)30年的內戰(zhàn)。海嘯讓亞齊省又受到致命打擊。其災后重建的成就值得我們尊敬。

印度尼西亞國家政府在亞齊省設立了一個機構，進行了專門設計用來提升當地（災后重建）能力。幫助受災區(qū)在4年之內完成災后重建。其總體思路在于，讓本地官員知曉如何依靠自己完成全部重建工作。

中國2008年汶川地震災后重建經驗也值得學習。他們在震后兩年時間內完成了全部重建工作，這樣的速度令人難以置信。這樣的結果要歸功于中國的體制，由中央政府自上而下發(fā)布命令：放下手上在做的其他一切事，把全部精力投入到震后重建。當然，在重建過程中也不免犯錯。比如，有若干建成的產業(yè)園處于空置狀態(tài)，也有重新安置的農民無法找到工作。我努力想弄明白到底是何種原因讓中國達成這樣的災后重建成績。我發(fā)現災后重建與中國城市化進程中發(fā)生的一切并無實質性的區(qū)別，即以令人震驚的速度建造城市。

問:這一案例中似乎反映出了中央與地方在災后重建過程中的力量權衡。是否有更好的方式，能對中央與地方施加的控制力加以良好的管理？

Robert Olshansky:我們所討論的是對災后恢復加以管理的最佳方式——所以必須為“管理”加個引號。管理其實算不上是一個好詞，但不得不使用這個詞——用以指代上級政府提供財政與技術資源，從而使得下級政府與個人得以更好地開展災后重建。

還有一個尚待回答的問題，由誰來執(zhí)行災后重建工作？大部分災后重建工作都是在地方層面實施。人們開始重建自家住房，商戶也開始行動。所有災后行動都會陸續(xù)開展。政府只是災后重建過程的一個參與方。我們研究的視角在于：盡管政府只是災后恢復的參與方之一，但政府發(fā)揮著重大作用，那么，政府在災后重建之中應當如何作為？

問:在重建速度和深思熟慮之間同樣存在矛盾。書中是否提供了這方面經驗教訓的相關案例？

Laurie Johnson:最為經典的案例是新西蘭，他們采用的是中央集權的方法。他們會識別出所謂的居住紅色警戒區(qū)。采取這種方式的原因在于，新西蘭實施的是國家保險計劃。

警戒區(qū)中的房屋都可能會因土壤液化而受損，而對受損房屋進行修復，成本非常高昂，所以，對建有房屋的這類土地，明智的措施是對場地加以處理。新西蘭設定了紅色警戒區(qū)，由國家買下劃定區(qū)域中的房屋，這樣就無需為修復房屋不斷支付高額保險費用。

然而在界線內，并非只有住宅，還可能有教堂、小型商業(yè)單元，還有空置的地塊，有未被保險政策覆蓋的人。通過簡單的咨詢過程，可讓相關人員意識到問題和風險的存在。否則，政策出臺后，人們會提起訴訟。法庭審理完畢，受損民眾會敗訴，無功而返，不得不重新做出規(guī)劃。

這樣就帶來了重重壓力——要力求公平，要制定政策，還要快速行動開展重建。這就需要快速做出決定，盡可能快速推進災后重建并緩解民眾的痛苦。然而，與此同時，如何制定更好的政策，還有待深思熟慮。

如果只是想原樣重建，那么就是一個簡單的修復過程，可能不用開展太多公眾咨詢。但是如果重建中納入了較多的改變，則需要較多的公眾咨詢，也需要更為深入的思考。

問:開展公眾咨詢是否存在難度和挑戰(zhàn)？

Laurie Johnson:在災害發(fā)生后的情境下做出規(guī)劃，的確存在挑戰(zhàn)。因為必須快速規(guī)劃，而受災民眾并未從災難中平復，未對做出的決定做好準備。與此同時，政府需要提供幫助，列明政策框架，并就災后重建提供充分解釋。從而讓資金盡快到位，讓災后重建機構與制度盡快運行。

新奧爾良災后的第一份規(guī)劃——“新奧爾良重生規(guī)劃”是在本城居民災后離城避難期間快速制定出臺的。如此多的居民需要搬遷安置，他們無法參與到重建規(guī)劃過程之中。這樣的做法受到了強烈抵制。

日本也有類似的情況。海嘯之后，各項規(guī)劃快速出臺，然而人們仍處于災難的重創(chuàng)之中，擔心類似災難會重現。災后重建方案是在山上修建住房，并建造龐大的海嘯防護墻。當這些防護墻開始建造時，人們才發(fā)現其對社區(qū)產生了巨大的美學影響，所以非常懊悔。倉促出臺并實施的災后重建方案，也有大量問題逐漸顯現。這些麻煩直至今日仍未消除。

Robert Olshansky:就重建速度與深思熟慮兩方面而言，政府的一個重要職能在于聆聽。通常情況是，大災發(fā)生后，本地居民和全國民眾都會呼吁快速開展行動。政府也認為需要快速行動，實施災后重建。但政府開展行動的方式是，關上門，不讓公眾參與其中，這樣就可以快速決策并快速建設。政府認為這是人們真正想要的，這樣做會讓民眾滿意。

但我們眼睛所見的有時并非事實真相。居民們最希望的是有人認真聆聽，并賦予他們權利，使其成為災后重建中的一員。災后重建過程的公開透明以及去中心化的權力分享才是人們最需要的。如果讓民眾參與災后重建，只要讓他們理解原由，他們甚至愿意讓重建過程耗時略久一些。這樣，民眾就能有機會充分表達對重建的愿景。

問:你們是否在書中為讀者提供了更多具體建議？

Laurie Johnson:建議之一是，在災難發(fā)生前，一定要設立良好的機構與制度。要確保平常就有完善的制度程序，也有良好的規(guī)劃和社區(qū)參與水平，而無需在災難后從零開始。

我們想強調的是，災難發(fā)生后，務必保持靈活與敏捷，絕對不可以在制定政策之后就棄之不顧。政府需要持續(xù)進行計劃并同時實施，需要不斷監(jiān)測，并相應調整災后重建預算。

還有一條建議是關于搬遷安置。在幾乎所有案例中，都存在不適合原地重建的區(qū)域，并就此制定了政策。某些案例中，搬遷安置是逐一地塊依次完成的。比如，路易斯安那州的“回家路計劃”（Road Home program），受災居民只需做出決定——我不會回來居住了，我要有嶄新的生活。而新西蘭的情況卻不同，受災民眾會被告知，災難之后無法原地重建，必須搬遷。

這些受災地點將會出現巨大改變，受災民眾的個人生活也會出現巨大改變——這些改變會對人們的家園帶來重大影響。我們強烈呼吁，搬遷安置過程，務必要讓居民全程參與其中。

Robert Olshansky:我們所探討的是溝通與信息的重要性。書中列出了一條建議指明，信息溝通需要投入資金，人們需要對此做出預算。在有形損失額度上相應增補，對災后恢復所需的資金加以考慮，這并非難事。但是，如果你不為信息系統(tǒng)、規(guī)劃以及公共權力有所投入，那災后重建必定困難重重。

（本文由相欣奕譯自citiscope）