新中國成立以來，我國農村土地產權制度經歷了多次轉變和調整。特別是，改革開放之后，我國實施了家庭聯(lián)產承包責任制對人民公社制的替代，從而形成了集體擁有所有權、農民以家庭為單位擁有承包經營權的農地產權制度。導源于經濟社會格局的變化，2014年以來中央政府強調應落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地所有權，“三權分置”隨即被視為現(xiàn)階段我國農地產權制度變革的基本方向。

考慮到農地產權制度關聯(lián)著農業(yè)生產率、農業(yè)經營者收益、城鄉(xiāng)要素再配置、鄉(xiāng)村社會治理的變動，因此在中國經濟社會發(fā)展步入新時代，且面臨建設現(xiàn)代化經濟體系和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，解析農地“三權分置”的形成邏輯和實施策略顯然具有重要的實踐價值。

任何制度變遷都是基于不同制度的績效比較而發(fā)生的，且變遷的實施過程也需要一系列的支撐條件?！叭龣喾种谩笔俏覈r地在家庭聯(lián)產承包責任制之后的重大制度變革，理解該變革需要在學理層面闡述其發(fā)生機理，即要回答“三權分置”從哪里來，為什么是這種而不是其他形式的制度變遷？同時，人們針對“三權分置”的實施方案并未達成共識，不同地區(qū)實施“三權分置”也存在方式和進程的差別，據(jù)此就需要回答“三權分置”向何處去以及如何才能順利推進？

區(qū)別于已有文獻，本文試圖基于“發(fā)展的政治經濟學”，在引入政府間和市場間結構特征的背景下，解析中國農地產權制度的變遷機制以及“三權分置”的形成邏輯，提出新時代背景下我國推進農地“三權分置”的政策建議，從而在土地配置維度形成對健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制的積極回應。

一、農地產權制度：基于政府間和市場間結構特征的分析框架

“三權分置”被視為新格局下中國農地產權制度變革的基本方向，變革的要義是通過土地產權的細分和重新組合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素流動背景下的土地配置效率提高和社會秩序平穩(wěn)。

基于這種變革指向，當前圍繞農地“三權分置”的研究形成了兩條主線。第一條線索是從產權經濟學視角出發(fā)，分析集體所有制條件下，農戶承包權穩(wěn)定和經營權再配置對經濟效率的影響。產權是由使用權、收益權、交易權等組成的權利束，產權的重要性在于它可為利益相關者提供預期。有西方學者強調土地產權的穩(wěn)定性與農民投資的積極性呈正相關，類似文獻還討論了農地產權界定對土地分配均等化、土地流轉和勞動力流動、跨國勞動力遷移的影響。國內文獻則分析了“三權分置”背景下土地流轉、土地配置效率對城市化進程、農業(yè)全要素生產率的影響。

第二條線索是從經濟學和法學的結合部出發(fā)，分析中國農地“三權分置”的不同權利內涵及關聯(lián)關系。例如：學者們指出，“三權分置”的核心是農戶承包權與土地經營權的分離，這是土地承包經營權內部權能的分離，更是其負載的社會保障功能與經濟效用功能的分離。然而，有學者認為，認為“三權分置”不是土地承包權拆分為承包權和經營權，而是對農民集體所有權及其支撐的農民集體經濟實現(xiàn)方式的重構。也有學者強調“三權分置”是在現(xiàn)有法律承認的土地集體所有權、農民家庭土地承包經營權的基礎上，新設“土地經營權”，從而形成土地集體所有權、農戶承包權和土地經營權的分置狀態(tài)。針對土地經營權的性質，則存在著債權、物權、用益物權、權利用益物權等不同觀點。

上述線索對于人們深刻認識“三權分置”問題是重要的，但它們通常假設集體所有權-農戶承包經營權的“兩權分離”已經轉向“三權分置”，因此難以深入回答“三權分置”的制度變革是如何發(fā)生的，自然也就難以邏輯一致地闡釋“三權分置”的完善方向和實施方案。

事實上，農地制度變遷不是孤立發(fā)生的，而是嵌入在國家發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略之中，是國家現(xiàn)代化道路在農地這種要素上的體現(xiàn)。

新中國成立以來，中國在經濟領域面臨的根本命題是：一個實行社會主義制度的發(fā)展中大國如何實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和共同富裕。在這個命題中，社會主義制度、發(fā)展中大國、共同富裕分別構成了中國經濟發(fā)展的社會基礎、約束條件和長遠戰(zhàn)略目標，基于這種“三位一體”格局，中國的經濟發(fā)展有類似于其他經濟體的一般性特征，例如：通過市場化體制改革和對外開放程度提高來優(yōu)化資源配置效率，從而為經濟高速增長奠定堅實基礎。同時也有區(qū)別于其他經濟體的異質性特征，例如：中國的經濟體制改革目標是建立社會主義市場經濟體制，作為一個發(fā)展中大國則采用了“允許一部分人和地區(qū)先富起來的”非均衡發(fā)展方式。

從制度安排的角度看，政府-市場的關聯(lián)是理解中國經濟發(fā)展邏輯的一條主線，而中國經濟發(fā)展的異質性恰在于，作為發(fā)展中大國，其政府和市場內部均存在顯著的結構特征。針對這種結構特征的經濟制度選擇，影響到資源配置方式和微觀主體的行為選擇，進而也就成為影響土地產權制度及其演變的核心變量。

就政府內部而言，作為一個地理和人口規(guī)模超大的國家，中國長期存在著中央統(tǒng)轄權和地方治理權的關聯(lián)問題，這一問題可視為理解中國國家治理的關鍵議題。改革開放之后，中國在經濟領域實施了針對地方政府的放權和激勵機制調整，這引致了人們從分權化視角來理解中國的政府間關系及其經濟效應。在這方面，文獻強調了分權化背景下政治激勵（political incentives）和財政激勵（fiscal incentives）對地方政府行為的影響。例如，一些學者從財政激勵視角解釋了地方政府發(fā)展房地產和推動城市化的內在邏輯。香港大學許成鋼教授則將地方的分權體制視為中國改革和發(fā)展的基本制度，并強調這種經濟制度在全國決策機構、決策過程、地方官員激勵和競爭、地方實驗作用等方面，與蘇聯(lián)體制和聯(lián)邦體制存在著差別，尤其是地方政府之間存在著追求行政級別升遷的標尺競賽。

無論是基于政治激勵還是基于財政激勵，中央政府和地方政府之間的經濟制度確實構成了中國經濟發(fā)展及其異質性的一個觀察視角。

就市場內部而言，市場是一個由多部分組成的系統(tǒng)概念，它包括了要素市場和商品市場、區(qū)域市場和全國市場、現(xiàn)貨市場和期貨市場等。清華大學公共管理學院教授巫永平在解釋20世紀50年代至80年代中國臺灣省的經濟起飛時，就強調了三重分工的產業(yè)結構和二元市場結構：公有企業(yè)壟斷上游產業(yè)、民營大企業(yè)把持中游產業(yè)、中小企業(yè)集中于下游產業(yè)，公有企業(yè)和民營企業(yè)聯(lián)合壟斷島內市場，中小企業(yè)則在出口市場自由運行。這是基于市場間的結構特征來理解中國臺灣省的經濟發(fā)展。

作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國在上世紀70年代末期啟動了市場化體制轉型，這種轉型是在強調資源配置效率提高和轉型進程可控的背景下展開的。這意味著中國的體制轉型不是采用市場各部分短期內同步改革的激進方式，而是立足于持續(xù)的漸進式改革在市場內部形成了上游管控型的市場拓展方式。換言之，通過國有企業(yè)對金融、能源、基礎設施等上游市場的介入以及在競爭性市場（下游市場）引入其他類型企業(yè)來推進改革，這種制度安排與純粹的計劃經濟體制和自由放任市場經濟體制都存在顯著差異，而上游市場和下游市場之間的制度安排構成了理解中國經濟發(fā)展邏輯的一個重要維度。

顯然，中國的農地產權制度不是單獨存在的，它是在發(fā)展戰(zhàn)略與約束條件的組合背景下，利益相關者圍繞土地資源配置而交互作用的產物。發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件的組合通過一系列的經濟制度來實現(xiàn)，經濟制度是為了在約束條件下實現(xiàn)某種發(fā)展戰(zhàn)略而內生出來的，而經濟制度的形成與執(zhí)行總是圍繞政府-市場的關聯(lián)而展開，這導致政府-市場關系成為影響農地產權制度的關鍵因素。

對中國這樣的發(fā)展中大國而言，政府和市場內部的結構問題是理解政府-市場關系的組成部分，無論是地方的分權體制還是上游管控型的市場拓展，都意味著中國的政府和市場內部具有結構特征。不同層級的政府間存在著激勵相容問題，即地方政府總是在給定條件下追求自我利益最大化，由此派生的行為方式并不總是與中央政府追求的長期目標一致。不同類型的市場間存在功能互補問題，即中國的經濟轉型存在不同領域市場化程度的差異，國家通過國有企業(yè)等方式介入到上游市場也并不總是與短期的資源配置效率提高目標一致。

從橫向比較的角度看，政府間和市場間的經濟制度是中國經濟發(fā)展異質性的集中體現(xiàn)，它們在形成之后就會通過多種方式影響農地產權制度的選擇，而農地產權制度變遷內生地要求政府間和市場間制度安排的適應性調整。例如：地方政府的財政激勵和政治激勵會促使其推動農村土地轉為城市用地，而國家對市場的管控放松則有助于提高農地的流動性以及經濟效率。就此而言，農地產權制度與我國政府間、市場間的經濟制度變遷緊密相關，政府間的分權化和市場間的自主性會推動農村土地產權制度發(fā)生動態(tài)演變。

理解現(xiàn)階段的“三權分置”必須解析農地產權制度的演變邏輯，解析農地產權制度的演變邏輯必須將其放置在發(fā)展戰(zhàn)略、約束條件的交互作用及其內生的經濟制度之中，而經濟制度的落腳點卻是政府-市場關聯(lián)以及政府間、市場間制度安排。

在這個框架中，政府間和市場間的制度安排都是聯(lián)系政府行為邏輯而展開的，這意味著本文是在政治經濟學視角下來審視土地配置這個發(fā)展經濟學問題。由此，“發(fā)展的政治經濟學”就構成了本文解析農地“三權分置”來龍去脈的基本依據(jù)。

二、我國農地產權制度變遷及“三權分置”的實踐來源

不同時段的農地產權制度存在著“路徑依賴”，中國農地“三權分置”也由此前的土地產權制度演化而形成的。

新中國成立以來，導源于發(fā)展戰(zhàn)略與約束條件的調整，中國的農地產權制度發(fā)生了多次變遷，政府間和市場間的制度安排則為這種變遷提供了牽引力和支撐力。從“發(fā)展的政治經濟學”視角出發(fā)，中國的農地產權制度正是在政府間和市場間制度演進的背景下走向了“三權分置”，農地制度的變遷進程事實上內涵著“三權分置”的形成邏輯。

1949至1953年，中國形成了農民壟斷的農地產權制度。農民壟斷是指在以“耕者有其田”為指向的土地改革背景下，農民壟斷地擁有了所有權、使用權、處置權和收益權等完整的土地產權。這種制度的形成是因為新中國成立初期，我國面臨著國民經濟秩序恢復的戰(zhàn)略目標，而當時的約束條件是農業(yè)農民占主導，例如：1949年鄉(xiāng)村人口占全國人口的比重為89%，1952年鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)占全國就業(yè)人數(shù)的比重為88%。

戰(zhàn)略目標和約束條件的組合促使我國將解放農業(yè)生產力放在經濟秩序恢復的首要位置，而農業(yè)生產力解放又以賦予農民的完整土地產權為基礎。1949年我國提出“有步驟地將封建半封建的土地所有制改為為農民的土地所有制”。1950年通過并實施的《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以發(fā)展農村生產力，發(fā)展農業(yè)生產，為新中國的工業(yè)化開辟道路?！痹摲ㄟ€提出“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利”。

值得強調的是，這個時期政府間和市場間的制度安排也使得農民壟斷的農地產權制度能夠有效實現(xiàn)，原因是：在取得解放戰(zhàn)爭和抗日戰(zhàn)爭的勝利之后，中央政府對地方政府具有嚴格的管控，且地方政府高度依賴和服從中央政府的權威。

這個時段我國政府對上游的核心要素市場、以及下游的一般要素市場和商品市場均是放松管制的，政府間的行動一致性和市場間的充分自主性確保了“耕者有其田”能夠有效實施，結果顯著地提升了農業(yè)生產效率并解放了農業(yè)生產力。1949-1953年我國3億多無地或少地的農民獲得了7億畝土地和大量生產資料，同期糧食總產量從1.13億噸增至1.67億噸，人均糧食產量從208.9公斤增至283.7公斤。

1953年之后，伴隨著土地改革的完成，中國的發(fā)展戰(zhàn)略從恢復國民經濟秩序轉向推動社會主義工業(yè)化，特別是要實施以蘇聯(lián)援建的156個項目為基礎的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，這種戰(zhàn)略轉向與當時資本短缺但勞動充裕的約束條件存在著沖突。為了解決這種沖突，農民壟斷的土地產權制度隨之轉向集體壟斷的土地產權制度，即集體擁有了農村土地的所有權和經營權，農業(yè)剩余則可按照發(fā)展戰(zhàn)略取向流向工業(yè)部門，從而成為推動重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要資本來源。

在實踐層面，1953至1956年，在經過互助組、初級社、高級社的改造之后，農村土地隨即從農民所有制轉變?yōu)榧w所有制。1956年我國發(fā)布的《高級農業(yè)生產合作社示范章程》提出：“農業(yè)合作社按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有，組織集體勞動”，“入社的農民必須把私有的土地和牲畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有”。此外，為了在資本短缺背景下實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，我國在經濟體系中就需要采用非市場化、非價格機制的運行方式，其結果是內生出以扭曲要素和產品價格為主要內容的宏觀政策環(huán)境、高度集中的資源計劃配置制度和缺少自主權的微觀經濟機制。

就政府間和市場間的制度安排而言，1953至1978年，我國政府間延續(xù)了中央政府對地方政府的嚴格管控，在高度集權的計劃經濟體制背景下，地方政府通常充當了中央政府指令性計劃“執(zhí)行者”的角色，這種嚴格管控確保了央地之間經濟行為的一致性。市場間則從此前的完全放松轉變?yōu)橥耆芸?，在高度集權的計劃經濟體制背景下，無論是上游的核心要素市場、還是下游的一般要素和商品市場均具有管制特征，微觀主體依據(jù)價格信號進行要素流動和商品交換是不可能的。

這種政府間和市場間的制度安排導致集體壟斷的農地產權制度能夠充分執(zhí)行，結果是農地制度變革有力地支撐了重工業(yè)發(fā)展以及獨立工業(yè)體系的建立，但卻因抑制微觀主體的生產效率而將國民經濟帶入崩潰的邊緣。人民公社制、戶籍制度和農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷制是我國計劃經濟時期農村的主要制度安排，而這一時期通過公開稅、工農業(yè)產品價格剪刀差和儲蓄凈流出等實現(xiàn)的農村資源向工業(yè)領域的轉移，估算下來大致有6000億至8000億元。此外，1956至1977年，我國城鎮(zhèn)非私營單位職工平均貨幣工資從601元降至576元，同期人均糧食產量則從306.8公斤降至297.7公斤。

國民經濟瀕臨崩潰的邊緣倒逼中國啟動了改革開放戰(zhàn)略。上世紀70年代末期，中國提出了以經濟建設為中心并突出了解放和發(fā)展生產力的意義，這種發(fā)展戰(zhàn)略轉變遭遇的約束條件是計劃經濟主導的農村經濟體制。1977年農村人口占比和就業(yè)人數(shù)占比分別高達82%和77%，但農村經濟面臨著人民公社制、戶籍制度和農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷制的約束。發(fā)展戰(zhàn)略與約束條件的組合需要我國首先在農村土地制度和經營體制領域做出變革。正是基于這種背景，我國將集體壟斷的農地產權制度轉變?yōu)閮蓹喾蛛x的農地產權制度。集體擁有土地所有權，以此體現(xiàn)與此前制度的連續(xù)性，但農民以家庭為單位擁有土地承包經營權，以此體現(xiàn)對此前制度的變革性，這種變革的指向是在不改變集體所有權的前提下，通過放活農地承包經營權來激發(fā)農民的經濟活力，為農業(yè)投資增長和農業(yè)生產力發(fā)展提供動力源泉。

從實施的角度看，1982年我國發(fā)布的《全國農村工作會議紀要》指出：“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬、專業(yè)承包聯(lián)產計酬、聯(lián)產到勞、包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制。”由此我國在農村確立了以家庭聯(lián)產承包責任制為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，以人民公社制為核心的農地制度快速讓位于以家庭聯(lián)產承包責任制為基礎的新型土地制度。

兩權分離的農地產權制度以家庭為單位賦予了農民土地承包經營權，但這種權利在期限和范圍上是有約束的。它隱含的假設是：農民和土地的關系具有穩(wěn)定性，即法律層面承包土地的農民就是操作層面經營土地的農民。例如：1982年的《全國農村工作會議紀要》規(guī)定：“社員承包的土地，不準買賣，不準出租，不準轉讓，不準荒廢，否則，集體有權收回?！?/p>

從政府間和市場間的制度安排來看，1978至1993年，我國中央政府對地方政府仍保持嚴格的管控，地方政府的經濟自主性是有限的，但市場內部則采取上游市場管控但下游市場放活的漸進方式。這從農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的取消以及商品市場的發(fā)育中可以得到證明。

上述政府間和市場間的制度安排在實踐中有效推進了兩權分離的土地產權制度。1983年，實施包產到戶、包干到戶的生產隊在生產隊總數(shù)中已占據(jù)絕大多數(shù)。相對于人民公社制，兩權分離的產權制度賦予了農民土地經營的自主權，且農民的經營努力與自身經濟收益產生了直接關聯(lián)，這就形成了農業(yè)生產力顯著提高的強大動力，1978至1984年，我國的糧食總產量從3.05億噸快速增至4.07億噸，同期城鄉(xiāng)收入差距也從2.57倍持續(xù)減至1.84倍。

1978至1993年我國形成了兩權分離的農地產權制度，1994至2013年這種制度則演化為兩權裂變的農地產權制度。兩權裂變是指在農地所有權內部，地方政府介入到農村集體的土地所有權行使中，在農地經營權內部，則出現(xiàn)了土地承包者因勞動力流轉而未必是土地使用者的情形。

之所以出現(xiàn)這種演變，是因為上世紀90年代中期之后，中國的發(fā)展戰(zhàn)略依然是推動生產力的解放和發(fā)展，但面臨的約束條件卻是城鄉(xiāng)要素流動性的增強，特別是勞動力出現(xiàn)了跨產業(yè)、跨地域和跨部門的流動，農村勞動力的非農化轉移成為推動經濟社會結構變遷的重要力量。發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件的組合需要對此前的農地產權制度進行調整，調整方向是在不改變集體所有和農戶承包的前提下，允許農戶在承包期內通過出租、互換、轉讓、股份合作等方式實現(xiàn)土地使用權的流轉，從而實現(xiàn)土地在承包戶和其他農業(yè)經營者之間的再配置。

從政策文本的角度看，1993年我國提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，而且強調“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發(fā)包方同意，允許土地的使用權依法有償轉讓”。這體現(xiàn)出對此前農戶承包土地后不可流轉規(guī)定的調整，此后的法律政策延續(xù)了這種調整思路。例如：2003開始實施的《土地承包法》規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉?！?/p>

1994年之后的政府間和市場間制度安排也發(fā)生了顯著變化，尤其是，在政府間中國實施了分權化改革，這體現(xiàn)出中央政府對地方政府的經濟放權，而地方政府有動力通過影響要素配置來實現(xiàn)自身利益最大化。就農地產權制度而言，地方政府可通過影響農村集體參與到土地所有權的配置決策中，也可通過推動農地承包經營權流轉來提高轄區(qū)內的經濟增長，而土地出讓收入在地方財政收入中往往也占據(jù)顯著地位。同時，市場間則出現(xiàn)了上游市場管控而下游市場分化格局，上游市場管控意味著各級政府對核心要素仍具有極強的影響力，尤其是農地轉向城市用地依托于地方政府的征地供地，但下游市場圍繞農地承包經營權的再配置卻因農村勞動力轉移得到了空前發(fā)展。

上述兩者的結合支撐了兩權裂變的土地產權制度，一個明顯的證據(jù)是：2013年我國家庭承包耕地流轉面積已達到3.41億畝，占家庭承包經營耕地面積的比重也攀高至25.7%。（待續(xù)）

（本文原刊于《經濟學家》2018年第4期，原題：“中國農地‘三權分置’的形成邏輯與實施政策”。略去參考文獻，正文略加重新編輯并由作者審定。經授權刊用。）