【編者按】

歐盟夏季峰會28-29日在布魯塞爾舉行，移民/難民問題成為此次峰會的核心。不久前費(fèi)盡心力完成了組閣的德國“大聯(lián)盟”險些因為接受難民的爭議而分裂。BBC的一篇評論甚至發(fā)出了移民危機(jī)是否會終結(jié)歐盟的疑問。

今日“歐洲觀察室”刊出的文章剖析了歐盟為何無法有效應(yīng)對難民危機(jī)，并提出解決這一癥結(jié)的設(shè)想。本文選自復(fù)旦大學(xué)中歐關(guān)系研究中心與上海歐洲學(xué)會聯(lián)合發(fā)布的研究報告《全球競爭新格局下的歐盟：困境與未來》。

在當(dāng)前歐盟面臨的所有危機(jī)中，難民危機(jī)帶來的影響是最持久也是最突出的。來自中東北非的大批戰(zhàn)爭難民源源不斷地涌入歐盟，導(dǎo)致西班牙、意大利、希臘、匈牙利等國首當(dāng)其沖而爆發(fā)難民危機(jī)。與歐盟曾遭受過的任何其他危機(jī)不同，難民危機(jī)的根源不在歐盟內(nèi)部，而在于中東和北非等地區(qū)的動蕩。

獲多數(shù)通過的難民配額制為何執(zhí)行不力

在德國的倡議下，歐盟及成員國采取多種措施聯(lián)合起來應(yīng)對這一二戰(zhàn)以來最為嚴(yán)重的難民危機(jī)。德國成功帶領(lǐng)歐元區(qū)國家共渡難關(guān)，在此次難民危機(jī)中，德國試圖再次發(fā)揮主導(dǎo)作用。自難民開始大量抵達(dá)德國以來，迫于國內(nèi)壓力，默克爾呼吁在歐盟境內(nèi)公平分配難民，主張引入配額制作為歐盟共同應(yīng)對難民危機(jī)的舉措。

2001年的《尼斯條約》改革了歐盟理事會的投票程序，擴(kuò)大了有效多數(shù)表決機(jī)制的適用范圍，將原來采用全體一致表決的移民政策納入有效多數(shù)表決機(jī)制的范疇，在決策程序中有助于德國力推的難民配額制的通過。

歐盟內(nèi)部在難民配額的問題上出現(xiàn)了分歧，隨著難民涌入的壓力加劇，德國的西歐伙伴紛紛改變原來對配額制的支持態(tài)度。以匈牙利、波蘭、捷克和斯洛伐克為代表的中東歐國家在接受難民方面持負(fù)面甚至強(qiáng)硬的態(tài)度。鑒于歐盟國家對強(qiáng)制性難民配額的立場差異以及對難民配額的履行艱難，在德國領(lǐng)導(dǎo)下推動實行難民配額制效果甚微。

配額制是歐盟應(yīng)對難民危機(jī)的內(nèi)部舉措，對德國在難民危機(jī)中領(lǐng)導(dǎo)力的分析可以在兩個層面進(jìn)行考察。

一是政策制定階段或談判階段。根據(jù)自由政府間主義（liberal intergovernmentalism，美國普林斯頓大學(xué)教授安德魯·莫拉維切克在政府間主義的基礎(chǔ)上進(jìn)行修正和發(fā)展出區(qū)域一體化理論——編者注），經(jīng)濟(jì)利益、國家偏好與制度約束影響著國家間談判的進(jìn)度和結(jié)果。政策制定階段配額制得以通過主要是由于：以德國為代表的一些成員國出于可獲取廉價勞動力的經(jīng)濟(jì)利益考慮或在談判階段與德國進(jìn)行利益交換；德國在歐盟的經(jīng)濟(jì)實力最強(qiáng)，在很大程度上決定了共同體國家間博弈的效率；危機(jī)爆發(fā)初期，成員國都渴望迅速解決難民問題，此時的偏好是相似的；理事會對于難民相關(guān)政策的投票程序從全體一致改變?yōu)橛行Ф鄶?shù)。因此，雖波折不斷，但配額制最終得以通過。

二是政策執(zhí)行階段。由于難民危機(jī)發(fā)酵，造成的嚴(yán)重后果是各國始料未及的，大量涌入的難民非但沒有彌補(bǔ)國內(nèi)勞動力缺口反而導(dǎo)致失業(yè)率提高，社會不穩(wěn)定因素增加，執(zhí)政黨支持率下降。在這種現(xiàn)實情況下，成員國逐漸產(chǎn)生偏好分歧并不斷加劇，在配額制執(zhí)行階段抵制或消極執(zhí)行，且缺乏有效的制度監(jiān)督，導(dǎo)致配額制的執(zhí)行效果不佳。

歐-土難民協(xié)議：向外轉(zhuǎn)移難民成效不佳

歐盟應(yīng)對難民危機(jī)的努力還體現(xiàn)在，德國積極推動歐盟-土耳其難民協(xié)議的簽署。在歐盟內(nèi)部難民危機(jī)解決方案收效甚微的情況下，德國將向外轉(zhuǎn)移難民的希望很大程度寄托在土耳其身上。盡管土耳其的要價非常高，但在德國的大力支持下達(dá)成了協(xié)定。

然而，歐盟內(nèi)部存在許多質(zhì)疑聲，歐盟-土耳其難民協(xié)議的執(zhí)行情況也并不樂觀。土耳其國內(nèi)政治不穩(wěn)定影響了難民協(xié)議的執(zhí)行進(jìn)度。難民流動模式的變化成為歐盟-土耳其難民協(xié)議執(zhí)行困難的又一重要原因。

歐盟-土耳其難民協(xié)議作為解決難民危機(jī)的外部舉措。難民協(xié)議得以簽署的條件之一就是歐盟向土耳其支付高達(dá)60億歐元的援助款，歐盟經(jīng)濟(jì)狀況最佳的德國自然成為這筆巨額資金的主要來源。其他成員國經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)并未明顯加重反而能疏解難民壓力，自然支持歐盟-土耳其難民協(xié)議的通過。德國在積極推動該協(xié)議談判通過的過程中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用。遣返部分難民回土耳其能夠極大緩解各國的難民危機(jī)，成員國在歐盟-土耳其難民協(xié)議談判中比較容易達(dá)成共識（偏好一致），加上采用有效多數(shù)表決機(jī)制進(jìn)行表決，因此，該難民協(xié)議在歐盟理事會順利通過并與土耳其共同簽署。但由于受到土耳其接收難民的進(jìn)展緩慢、土內(nèi)政充滿變數(shù)以及難民進(jìn)入路線變化等復(fù)雜因素的影響，難民協(xié)議的執(zhí)行效果遠(yuǎn)不如預(yù)期，歐盟卻不得不按照協(xié)議對土提供巨額援助。成員國對于歐盟-土耳其協(xié)定中歐盟付出代價的不滿以及對協(xié)議執(zhí)行效果的懷疑態(tài)度，造成歐盟內(nèi)部對于該協(xié)議的偏好較決策階段出現(xiàn)較大變化，偏好的差異性擴(kuò)大?？傊?，歐盟-土耳其難民協(xié)議即使在德國的積極推動下得以簽署，但由于其執(zhí)行的難度之大和效果堪憂，導(dǎo)致德國在歐土難民協(xié)議的執(zhí)行中領(lǐng)導(dǎo)力不足。

歐盟還能有效應(yīng)對難民危機(jī)嗎？

在歐盟難民危機(jī)中，無論是配額制還是歐盟-土耳其難民協(xié)議，在決策時都獲得通過，但在執(zhí)行中卻狀況百出。為什么決策階段和執(zhí)行階段出現(xiàn)脫節(jié)？

第一，決策采用有效多數(shù)表決機(jī)制，少數(shù)反對的成員國沒有能力阻止政策的通過，但在執(zhí)行中組成“敵對聯(lián)盟”，而原本立場動搖但在決策中對德妥協(xié)的國家，在執(zhí)行中一旦遇到障礙，極易改變原來的立場，變?yōu)榉磳φ叩囊环健?/p>

第二，歐盟層面通過的決策具有強(qiáng)制約束力，如不履行，成員國將受到懲罰。但超國家行為體畢竟不同于主權(quán)國家，沒有嚴(yán)格的中央政府與地方政府的上下級隸屬關(guān)系。成員國在權(quán)衡利弊、認(rèn)為執(zhí)行成本大于收益時，寧可接受懲罰也拒不執(zhí)行難民配額制。

第三，決策過程中，成員國代表投票只是根據(jù)國家整體利益行事，還有國家間利益交換與討價還價。而在執(zhí)行過程中，涉及國家層面和地方層面，多元化的地方利益、國內(nèi)政治的復(fù)雜多變、執(zhí)政政府將國內(nèi)事務(wù)優(yōu)先歐盟事務(wù)的態(tài)度都影響著歐盟難民決策的執(zhí)行效果。決策與執(zhí)行的脫節(jié)極大地削弱了德國在難民危機(jī)中的領(lǐng)導(dǎo)力。

領(lǐng)導(dǎo)歐盟有效應(yīng)對難民危機(jī)，對德國而言，應(yīng)從以下幾方面著手。首先，減少歐盟其他成員國對其歐盟領(lǐng)導(dǎo)力的警惕，特別是對“德國的歐洲”的擔(dān)憂。歐洲大陸力量均衡局面受到挑戰(zhàn)，德國急需強(qiáng)調(diào)在歐盟層面協(xié)調(diào)行動的前提下由德國提供所需區(qū)域公共產(chǎn)品，盡可能在歐盟治理框架下制定和執(zhí)行有關(guān)難民危機(jī)的決議。

其次，強(qiáng)化法德合作。縱觀歐洲一體化的發(fā)展歷史，法國擁有強(qiáng)大的影響力，曾經(jīng)主導(dǎo)著一體化的發(fā)展方向。雖然德國逐漸成為歐盟的經(jīng)濟(jì)和政治中心，但法國的作用仍不容忽視。在難民配額制的執(zhí)行問題上，如若德國能夠贏得法國的支持，則有助于其他強(qiáng)烈抵制配額制的成員國緩和態(tài)度；如能勸說法國因難民問題而改變抵制態(tài)度，則可能換來土耳其積極協(xié)助歐盟解決難民危機(jī)。

再次，尋找潛在的“志愿聯(lián)盟”，北歐國家、荷、比、盧、奧地利等國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r良好、政府治理能力較強(qiáng)、外交政策立場與德國接近、與德國地緣政治偏好相似，與這些國家結(jié)成“志愿聯(lián)盟”，在小范圍推進(jìn)配額制的執(zhí)行，可發(fā)揮示范效應(yīng)，有利于在整個歐盟推行德國領(lǐng)導(dǎo)的難民政策。

（作者系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授。本文原標(biāo)題《難民之痛：難民危機(jī)中德國的領(lǐng)導(dǎo)力是否有效？》，現(xiàn)標(biāo)題為編者所擬）