6月29日到7月28日個(gè)人所得稅法修正案草案公開征求意見期間，全國(guó)人大網(wǎng)站已收到超過13萬條意見，由此可見公眾對(duì)個(gè)人所得稅改革的高度關(guān)注。此次提請(qǐng)審議的個(gè)人所得稅法修正案草案是我國(guó)個(gè)稅模式的重大調(diào)整，邁出了綜合與分類相結(jié)合改革的關(guān)鍵一步。但圍繞個(gè)人所得稅改革目前也存在著很多爭(zhēng)論，我們要在厘清產(chǎn)生這些爭(zhēng)論背后原因的基礎(chǔ)上努力尋求最大共識(shí)，而這其中最重要的是要明確個(gè)人所得稅的功能定位并以此為參照系評(píng)價(jià)和推動(dòng)改革。

2017年，我國(guó)的個(gè)人所得稅收入為11966.37億元，占稅收收入的比重為8.29%，占GDP的比重為1.45%；而增值稅收入（國(guó)內(nèi)增值稅加上進(jìn)口貨物增值稅減去出口貨物退增值稅）為57807.80億元，占稅收收入的40%，占GDP的6.99%。增值稅是對(duì)最終消費(fèi)征稅，由于隨著收入的增加消費(fèi)占收入的比重是下降的，因此增值稅具有累退性，即收入越高增值稅的負(fù)擔(dān)越輕。我國(guó)現(xiàn)行的稅制難以發(fā)揮收入分配調(diào)節(jié)功能的根本原因在于個(gè)人所得稅的規(guī)模太小，比重偏低。

未來個(gè)人所得稅改革的基本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在保持社會(huì)稅負(fù)總水平穩(wěn)定的前提下，按照“逐步提高直接稅比重”的要求大幅提高個(gè)人所得稅的收入規(guī)模及其占稅收收入的比重，同時(shí)相應(yīng)降低增值稅的規(guī)模和比重。而從現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的角度來看，外部環(huán)境的變化迫切需要擺脫對(duì)出口的過度依賴，而降低增值稅的規(guī)模和比重也有利于擴(kuò)大消費(fèi)需求。

如果以逐步提高個(gè)人所得稅占稅收收入的比重作為稅制改革的目標(biāo)，首先要解決的問題是僅就繳納個(gè)稅群體內(nèi)部談個(gè)稅稅負(fù)分配的公平？還是把個(gè)稅改革放在包括增值稅稅負(fù)在內(nèi)的整體稅負(fù)公平的層面談此次稅制改革對(duì)全國(guó)范圍收入分配的影響？如果財(cái)政能夠承受的減稅總量是一定的，從降低基尼系數(shù)的目標(biāo)出發(fā)減稅的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是增值稅還是個(gè)人所得稅？

當(dāng)然，如果能夠在大幅降低增值稅負(fù)擔(dān)的同時(shí)也大幅降低中等收入群體的個(gè)稅負(fù)擔(dān)是最理想的，但減稅是有成本的，即使通過減少支出或擴(kuò)大財(cái)政赤字的方式換來社會(huì)總體稅負(fù)水平的下降，減稅額度也應(yīng)當(dāng)更多地用來降低增值稅負(fù)擔(dān)。增值稅稅負(fù)的下降，尤其是大米、面粉、食用油等生活必需品稅負(fù)的下降不僅會(huì)使不繳納個(gè)稅的低收入群體的受益更大；與通過大幅提高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)（即所謂的免征額）的方式相比，適用較低個(gè)人所得稅稅率的工薪階層也會(huì)受益。

就此次改革而言，社會(huì)公眾之所以對(duì)修正案草案的部分內(nèi)容有很大爭(zhēng)議，其根本原因在于社會(huì)各界沒有在一個(gè)具有共識(shí)的整體稅制改革框架下討論個(gè)稅改革問題。稅制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，為了平衡各方利益，需要在總體改革方向和目標(biāo)明確前提下制訂各稅種改革相互協(xié)調(diào)推進(jìn)的一攬子方案，即使分步驟實(shí)施，也應(yīng)使社會(huì)公眾，尤其是人大代表在稅制改革方向和個(gè)人所得稅、增值稅改革目標(biāo)定位方面首先達(dá)成基本共識(shí)。

其次，要明確中國(guó)個(gè)人所得稅改革的目標(biāo)定位，還需要解決如何在公平和效率之間進(jìn)行權(quán)衡的問題。如資本所得項(xiàng)目是否要納入綜合所得范圍適用超額累進(jìn)稅率？面對(duì)國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)，尤其是對(duì)高端人才的爭(zhēng)奪，我國(guó)最高邊際稅率是否要下調(diào)？對(duì)勞務(wù)報(bào)酬、稿酬所得較高的群體此次調(diào)整很可能導(dǎo)致稅負(fù)增加，這是否有利于鼓勵(lì)創(chuàng)新等等，這些爭(zhēng)論的背后是對(duì)公平和效率重要性認(rèn)識(shí)的差異。

從世界主要國(guó)家的個(gè)人所得稅模式來看，既有以美國(guó)為代表的大綜合模式，也有英國(guó)為代表的綜合分類模式，北歐國(guó)家區(qū)分勞動(dòng)和資本所得的二元模式和以俄羅斯等轉(zhuǎn)軌國(guó)家為代表的單一稅率模式。各國(guó)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的開放和依賴程度、發(fā)展階段和主流意識(shí)形態(tài)對(duì)公平的訴求等因素決定了不同的個(gè)人所得稅模式。

此次個(gè)人所得稅修正案草案具有顯著的二元模式特征，但這是綜合和分類相結(jié)合稅制改革的初始狀態(tài)還是長(zhǎng)期穩(wěn)定的狀態(tài)？在條件成熟時(shí)下一步改革是否會(huì)加快納入利息、房租、股息等經(jīng)常性資本所得？也就是說，我們不僅要在一個(gè)具有共識(shí)的整體稅制改革框架下討論個(gè)稅改革，還需要進(jìn)一步對(duì)個(gè)稅自身的長(zhǎng)期改革目標(biāo)達(dá)成共識(shí)。只有這樣，我們才能評(píng)價(jià)此次改革的哪些內(nèi)容是現(xiàn)階段征管條件和外部環(huán)境約束下的過渡性安排，哪些是需要長(zhǎng)期堅(jiān)持和保留的措施，未來?xiàng)l件具備了我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推出哪些改革？

最后，在個(gè)人所得稅改革目標(biāo)設(shè)定和分階段實(shí)施的過程中，是否要把征管因素和征納成本納入稅制改革的設(shè)計(jì)中，如果在稅法中規(guī)定一個(gè)很高的稅率但實(shí)際征不到多少稅，由此導(dǎo)致名義稅負(fù)和實(shí)際稅負(fù)嚴(yán)重背離還不如降低稅率提高稅法遵從度更有利于實(shí)現(xiàn)包括調(diào)節(jié)收入分配在內(nèi)的政策目標(biāo)；再如，與其引入很復(fù)雜的專項(xiàng)扣除項(xiàng)目導(dǎo)致征納成本很高且漏洞很多，不如簡(jiǎn)化稅制，照顧特定群體的目標(biāo)通過財(cái)政支出政策實(shí)現(xiàn)可能更有效率。

因此，在確定中國(guó)現(xiàn)階段個(gè)人所得稅改革的目標(biāo)定位時(shí)，還要綜合考慮征管條件和征納成本等因素。對(duì)特定的政策目標(biāo)，要比較財(cái)政補(bǔ)貼等多種政策，選擇達(dá)到政策目標(biāo)成本最低的政策工具，不應(yīng)希望個(gè)人所得稅改革能夠解決所有問題。此外，在目前個(gè)人所得稅納稅人覆蓋面較小的情況下，引入過多的專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目還會(huì)帶來政策公平性的問題。專項(xiàng)附加扣除如果采用稅基扣除的方式，高收入者的減稅效應(yīng)更大，如果把專項(xiàng)附加扣除帶來的減稅視為一種稅式支出，除了可以考慮采取稅額抵免或者限制最高扣除額的方式對(duì)高收入者的減稅額度進(jìn)行限制外，從政策公平性出發(fā)，還應(yīng)對(duì)不繳納個(gè)稅的群體給予相同額度的財(cái)政補(bǔ)貼。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）

（原題為《個(gè)人所得稅改革要有明確的目標(biāo)定位》）