1994年1月1日，《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》正式施行。

依據《決定》，自1994年1月1日起，地方財政包干體制正式退出歷史舞臺，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市開始實行分稅制財政管理體制。

30年來，分稅制對正確處理中央與地方之間的財政關系，調動兩個積極性，合理調節(jié)地區(qū)之間財力分配以及促進國家財政收入合理增長等方面起到了極其重要的基礎性作用，為加強和改善中央的宏觀調控和國家治理能力提供了極為重要的物質和財力保障。

與此同時，伴隨30年來中國經濟社會的高速發(fā)展，在新的歷史時期也遇到了一些新的問題。謀劃新一輪稅制改革，也被提上議事日程。

溫故而知新。澎湃商學院邀請專家學者撰寫了這一組“分稅制30年”的專題文章，回顧分稅制30年來的得失、經驗，也期望可為新一輪財稅體制改革提供智識參考。

2024年是1994年稅制改革30周年。當前中國稅制的基本框架，正是1994年改革奠定的。1994年稅制改革是成功的，一方面，建立起與社會主義市場經濟基本相適應的稅制框架，具有中性特征的增值稅成為第一大稅種；另一方面，稅制改革配合了分稅制改革的推進，提高“兩個比重”，即提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入比重的目標，因此得以實現，在特定時期建立了財政收入穩(wěn)定增長機制，增強了中央財政調控能力。

1994年之后，稅制改革繼續(xù)推進，先是2008年內外資企業(yè)所得稅制的統(tǒng)一，后是營改增試點的加速推進，特別是2019年綜合所得與分類所得相結合的個人所得稅制的建立，讓個人所得稅在促進社會公正上的功能得到了更充分的發(fā)揮，專項附加扣除制度的建立更是加深了個人所得稅與家庭之間的聯(lián)系，個人所得稅促進民生改善已經落實到位。此外，環(huán)境保護稅制的建立，更是助力生態(tài)文明建設。

2023年中央經濟工作會議提出，要謀劃進一步全面深化改革重大舉措，為推動高質量發(fā)展、加快中國式現代化建設持續(xù)注入強大動力，其中包括謀劃財稅體制改革。這對稅制改革提出了更高要求。新一輪稅制改革如何進一步對接高質量發(fā)展，如何在加快中國式現代化建設中發(fā)揮更大作用，是改革方案設計的關鍵。

完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，在稅制改革上的體現就是，稅制改革總體方案和具體稅制改革方案都要充分體現創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的要求。現行稅制基本框架構建時，新發(fā)展理念尚未提出。新發(fā)展理念提出之后，中國稅制已經按照新發(fā)展理念的發(fā)展要求作了不同程度的改革。例如，企業(yè)所得稅研發(fā)加計扣除比例的提高，就有助于研發(fā)，促進科技創(chuàng)新。又如，環(huán)境保護稅制的建立與資源稅制改革，均有助于綠色發(fā)展。高質量發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，稅制從整體上圍繞高質量發(fā)展的要求作出相應的改革，才可能更好地推動高質量發(fā)展。稅制的現代化是中國式現代化的重要組成部分。中國稅制改革還應該根據稅制演變規(guī)律，設計適宜的稅制改革方案。

合理的宏觀稅負：兼顧政府與納稅人的利益

稅制改革方案必須與合理的宏觀稅負相適應。稅收收入是現代國家政府收入的主要形式，因此，充分的稅收收入是政府履責的必要條件之一。稅收的基本功能是提供財政收入，提供政府運行所必要的財力。稅收的微觀調節(jié)作用、稅收的宏觀調控作用、稅收的社會功能，等等，都是建立在稅收之基本功能實現的基礎上。稅收如果連政府必要的財力都無法提供，那么稅收就失去其存在的意義。降低稅負、穩(wěn)定稅負都是相對而言的。稅負基本合理的條件下，對應的選擇是穩(wěn)定稅負。稅負較高，那么改革方案所要實現的目標就是降低稅負。

宏觀稅負的設定還需要從納稅人視角考慮。宏觀稅負超過納稅人的承受能力，那么稅制運行的結果可能適得其反，不僅籌集不到必要的財力，而且可能產生副作用，嚴重者甚至危及政權。這是宏觀稅負選擇的底線思維。宏觀稅負的確定還要考慮納稅人的支付意愿。合理稅負的確定，既要經過科學的測算，又要經過適當的公共決策程序，體現現代國家民主和法治建設的要求。不同時期不同國家合理的宏觀稅負水平各有不同，無法用統(tǒng)一的量化標準加以評判。

合理的稅制結構：直接稅比重提升是高質量發(fā)展之所需

稅制結構可以簡單地理解為直接稅和間接稅的關系，也可以直接看成是各個稅種的組合。當下常說的“逐步提高直接稅比重”，是基于直接稅收入占比較低的事實而言的。個人所得稅收入占稅收總收入之比約為9%，企業(yè)所得稅收入占稅收總收入之比約為26%。這樣的所得稅結構與發(fā)達國家相比有較大差異。個人所得稅收入占比偏低，企業(yè)所得稅收入占比偏高，這樣的收入結構不利于個人所得稅調節(jié)公平作用的發(fā)揮。增值稅、消費稅收入占稅收總收入之比較高，說明當前稅制結構仍然是以間接稅為主的，這樣的稅制結構有利于稅收收入的籌集，但與高質量發(fā)展的要求有一定差距。發(fā)達國家在致力提高增值稅收入占比，是間接稅占比較低條件下的提升，與中國情況大不相同。簡單模仿，難免東施效顰。稅制結構的優(yōu)化一定要結合高質量發(fā)展的需要，要在中國式現代化進程中統(tǒng)籌推進。

政府收入如果主要來自所得稅，那么這不僅可以減少市場主體的稅款占用資金，而且政府對市場主體行為的影響較小，有利于市場活力釋放，促進經濟增長，為高質量發(fā)展打下更扎實的基礎。這是就現行稅制而言的。如果稅制的構成仍然主要是現行的18個稅種，那么提高直接稅比重，仍然是高質量發(fā)展的稅制結構之所需。

數字經濟對稅制改革的影響：是否會有根本性的變革？

稅制改革方案的選擇，需要回答稅制是否會發(fā)生根本性變化這個問題。增值稅是一種與工業(yè)經濟時代相適應的稅種，那么與數字經濟時代相適應的稅種是什么呢？數字經濟對現代經濟的塑造的深度，決定了與數字經濟時代相應的稅種需求，決定了這樣的具體稅制選擇。數字經濟的影響足夠大，可能導致傳統(tǒng)稅制無法籌集到必要的財力，這就會提出具體的稅制改革要求。

無論稅制設計理念再怎么先進，都不能忘了稅收的基本功能就是籌集財政收入。在任何一個時代，承擔稅源最多的總是在那個時代提供財富最多的產業(yè)。在農業(yè)社會，農業(yè)提供了最主要的稅源。中國古代，田賦是重要的政府收入形式，但到了2006年，農業(yè)稅都可以取消。在工業(yè)社會，工業(yè)提供了最主要的稅源。無工不富，各地發(fā)展工業(yè)，稅源豐富，稅收收入滾滾而來。數字經濟時代是否對應數字社會？數字經濟能否與工業(yè)經濟相對應？數字經濟是替代工業(yè)經濟，還是只是工業(yè)經濟的補充和發(fā)展？對這些問題的回答，都會直接影響稅制的選擇。新一輪稅制改革，必須對這樣的問題有相應的研判，在此基礎上才可能有相對明確的改革方案。如果數字經濟只是在邊際上改變工業(yè)經濟時代，那么稅制可能不需要根本性變革。

稅制的“綠化”：進程取決于生態(tài)文明建設的績效

高質量發(fā)展需要加快生態(tài)文明建設，現代社會應該是人與自然和諧相處的社會。稅制的“綠化”顯然是工作重點。稅制的“綠化”程度，取決于稅制在生態(tài)文明建設中能夠發(fā)揮多大作用的判斷。環(huán)境稅、資源稅都是直接推進生態(tài)文明建設的稅種。對它們再作優(yōu)化，實現更豐富的生態(tài)文明建設目標，顯然是改革的選擇項之一。關鍵是要對這樣的稅制促進綠色發(fā)展的作用作出準確的評估，并根據評估結果，再對政策作出選擇。綠色稅制的建設既涉及現行稅制的綠化，還可能需要開征更有針對性的新稅。

是否需要開征新稅，同樣取決于新稅的作用。是否開征新稅，還要考慮國際因素的影響。有的綠色稅種國際上已經開征，如中國不開征，可能在國際稅收協(xié)調中處于不利地位，那么這樣的新稅制就需要盡快建立起來。

稅制改革：從全球眼光看中國

謀劃新一輪稅制改革，要結合全球稅收治理秩序的構建進行。要把中國稅制改革置于全球背景，要從全球眼光看中國稅制改革。全球稅收治理說白了就是各國稅制的協(xié)調，有什么樣的稅制，就有對應的協(xié)調工作。稅制改革需要對接全球稅收治理的需要。如果說在過去，中國稅制改革更多是通過比較與借鑒，消化他國稅制改革經驗，那么面向未來，中國稅制改革更多地需要適應全球稅收治理的需要，讓中國與世界的對接更加便利可行。

新一輪稅制改革，是為高質量發(fā)展所進行的改革，是推動中國式現代化所進行的改革。改革的多目標決定了改革方案選擇的困難。稅制改革不能超越稅制演變的規(guī)律，稅制改革更不能將一整套公共政策體系的構建才可能實現的目標集于一身，而只能恰當定位，讓稅制改革符合稅收規(guī)律，讓稅制改革在高質量發(fā)展和中國式現代化建設中發(fā)揮應有的作用。

謀劃新一輪財稅體制改革，涉及面廣，不僅要著眼現行財稅體制，而且更要對照“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的定位要求，守正糾偏，以建立起與社會主義現代化強國相適應的財稅體制為目標。

（作者楊志勇為中國社會科學院財政稅收研究中心主任、研究員，著有《新中國財政政策70年》《大國輕稅》等。）