肇端于2008年的全球金融危機(jī)急劇改變了歐盟的內(nèi)外環(huán)境，使其遭遇多重危機(jī)，難民危機(jī)是其中之一。

一方面，難民危機(jī)是歐盟周邊戰(zhàn)略環(huán)境劇變的產(chǎn)物，2010至2011年以來(lái)，中東北非地緣政治格局的碎片化直接引發(fā)了難民危機(jī)（國(guó)際移民組織[IOM]數(shù)據(jù)顯示，2018年第一季

度從中東北非橫跨地中海，經(jīng)由希臘、意大利和西班牙三國(guó)進(jìn)入歐洲的難民數(shù)，占這一時(shí)期

進(jìn)入歐洲的所有難民總數(shù)的98.2%）。另一方面，難民危機(jī)與歐盟同時(shí)遇到的英國(guó)脫歐和恐怖襲擊等其他危機(jī)密切相關(guān)，導(dǎo)致歐洲內(nèi)部矛盾叢生，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。其實(shí)難民問(wèn)題由來(lái)已久，歐盟難民政策本身源流復(fù)雜，內(nèi)容浩繁，難以盡述，而2011年以來(lái)逐漸惡化的難民危機(jī)，能夠集中反映出歐盟難民政策的決策機(jī)理的諸多結(jié)構(gòu)特征。

因此，本文聚焦于2011年初以來(lái)歐盟為應(yīng)對(duì)難民危機(jī)而開(kāi)展的決策活動(dòng)，觀(guān)察其決策進(jìn)程、體系結(jié)構(gòu)和運(yùn)作特點(diǎn)，意在為厘清歐盟難民政策的決策機(jī)理提供一幅較為系統(tǒng)的學(xué)術(shù)圖景。（本文所談到的政策，指歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)以正式文件的形式記錄下來(lái)的應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的包含評(píng)估、計(jì)劃、目標(biāo)、方針、手段等內(nèi)容的成體系的方案與規(guī)則?！髡咦ⅲ?/p>

一、歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的決策進(jìn)程

要分析歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的決策過(guò)程，就需要將中東北非的政局演變、難民數(shù)量的變化、歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的決策內(nèi)容和歐盟相應(yīng)的外交活動(dòng)結(jié)合起來(lái)加以考察。筆者認(rèn)為，難民危機(jī)的發(fā)展和歐盟應(yīng)對(duì)這一危機(jī)的決策進(jìn)程，可分為三個(gè)階段，如表1所示。

（一）危機(jī)醞釀與發(fā)展階段的決策

第一階段始于2011年初“阿拉伯之春”的全面爆發(fā)，止于2014年3月敘利亞內(nèi)戰(zhàn)的大幅度升級(jí)。突尼斯、埃及、利比亞三國(guó)出現(xiàn)急劇的動(dòng)蕩，政權(quán)更迭，社會(huì)失序，同時(shí)敘利亞的激烈沖突演變?yōu)閮?nèi)戰(zhàn)。

此時(shí)，難民渡過(guò)地中海流入歐洲的數(shù)量雖然在持續(xù)增加，但幅度不大，速度不快，因而歐盟對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)用于處理與中東北非關(guān)系的兩項(xiàng)主要政策架構(gòu)，即“歐洲睦鄰政策”（European Neighborhood Policy, ENP）和“地中海聯(lián)盟”（Union of Mediterranean, UfM）架構(gòu)，進(jìn)行了細(xì)微調(diào)整，并確立了新的原則，即“（中東北非地區(qū)）更多的改變換取（來(lái)自歐盟的）更多的回報(bào)”（More for More Principle），試圖向中東北非單向輸出歐盟的經(jīng)濟(jì)模式、政治制度和價(jià)值觀(guān)。這表明，歐盟決策層在此階段仍存在盲目樂(lè)觀(guān)心態(tài)，并未意識(shí)到在中東亂局的推動(dòng)下，新的危機(jī)已出現(xiàn)在地平線(xiàn)上，將直接危害到歐盟自身的內(nèi)部秩序。

（二）危機(jī)集中爆發(fā)階段的決策

第二階段從2014年4月敘利亞內(nèi)戰(zhàn)大幅度升級(jí)開(kāi)始，延續(xù)至2016年3月，即歐盟與土耳其達(dá)成協(xié)議之時(shí)。2014年4月至6月，黎巴嫩、以色列卷入敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，伊拉克出現(xiàn)分裂和動(dòng)蕩，極端組織“伊斯蘭國(guó)”崛起，致使地緣形勢(shì)急劇碎片化。流入歐洲的難民數(shù)量開(kāi)始劇增。

聯(lián)合國(guó)難民署（UNHCR）的實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2014年4月，穿越地中海流入歐洲的難民數(shù)量與3月相比突然增加了1.3倍，突破萬(wàn)人的關(guān)口，達(dá)到一萬(wàn)七千多人，此后迅速上升，直到2014年底，平均每個(gè)月有兩萬(wàn)多人到達(dá)歐洲，這還不包括聯(lián)合國(guó)難民署未能予以登記的偷渡人數(shù)。因此，從2014年4月開(kāi)始，歐洲難民危機(jī)進(jìn)入了集中爆發(fā)和急劇惡化的階段。

由于歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)的換屆和權(quán)力交接，歐盟決策層直至2014年底仍未意識(shí)到難民危機(jī)已經(jīng)到來(lái)。2015年3月從地中海進(jìn)入歐洲的難民數(shù)為1.1萬(wàn)人，10月則為22.2萬(wàn)人，7個(gè)月內(nèi)增加了18.8倍。相應(yīng)的海難事故也突然增多。2015年4月15日之后的五天里，地中海里連續(xù)出現(xiàn)三起難民沉船死亡事件，經(jīng)媒體曝光，驚動(dòng)了歐盟決策層。此時(shí)歐盟決策層才開(kāi)始認(rèn)真思考和應(yīng)對(duì)難民危機(jī)。

2015年5月，歐盟委員會(huì)提出了“歐洲移民議程”，這是歐盟為應(yīng)對(duì)難民危機(jī)而提出的第一項(xiàng)系統(tǒng)的總體政策架構(gòu)。2015年3月至11月，歐盟委員會(huì)對(duì)“歐洲睦鄰政策”架構(gòu)作出了重大修改，同時(shí)還提出了建立“歐洲共同避難體系”、“共同外部邊界控制體系”和“歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局”的目標(biāo)。2015年4月和11月，歐盟理事會(huì)還兩次召集緊急會(huì)議，商議難民危機(jī)的對(duì)策。

（三）危機(jī)逐漸趨緩階段的決策

從2016年3月下旬歐盟與土耳其達(dá)成難民問(wèn)題協(xié)議至今，是難民危機(jī)的第三階段。歐洲內(nèi)部的社會(huì)生態(tài)受到難民危機(jī)的強(qiáng)烈沖擊，歐盟內(nèi)外結(jié)合，在多領(lǐng)域同時(shí)制定和推進(jìn)多項(xiàng)決策以處理難民問(wèn)題。

由于土耳其是難民進(jìn)入歐洲前的重要中轉(zhuǎn)國(guó)，2016年3月歐盟與土耳其達(dá)成協(xié)議，向其提供至少30億歐元的資金支持，土耳其因而答應(yīng)幫助管控難民。2016年10月，歐盟又正式建立“歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局”（Frontex），在北約協(xié)助下對(duì)歐盟南部的邊界和地中海區(qū)域加緊開(kāi)展巡邏和警戒行動(dòng)。2017年初至9月，歐盟對(duì)其避難政策架構(gòu)、申根區(qū)內(nèi)部邊界管制體系和邊境與海岸巡邏控制體系陸續(xù)進(jìn)行了修補(bǔ)與完善。2018年2月，歐盟理事會(huì)又決定追加37億歐元資金用于處理難民問(wèn)題。2018年6月29日，在經(jīng)歷內(nèi)部激烈爭(zhēng)議之后，歐盟理事會(huì)決定實(shí)施一攬子綜合方案，包括提供巨額財(cái)政支持、強(qiáng)化內(nèi)部社會(huì)治理、推進(jìn)外部邊界管控、發(fā)展與中東和非洲在難民問(wèn)題上的合作架構(gòu)等。

在多項(xiàng)政策的綜合作用下，2016年3月以后進(jìn)入歐洲的難民逐漸減少，沒(méi)有再出現(xiàn)2015年夏秋之交那樣的數(shù)量高峰。

（四）危機(jī)演進(jìn)和歐盟應(yīng)對(duì)的節(jié)奏

根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署和“國(guó)際移民組織”的各地逐月實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)，將2014年初以來(lái)跨越地中海進(jìn)入歐洲的難民人數(shù)加以匯總，就形成了圖1。圖1顯示，由于地中海氣候的影響，難民遷徙數(shù)量在每年的夏秋之交會(huì)形成高峰。在危機(jī)集中爆發(fā)的階段，2015年高峰數(shù)量（2015年10月實(shí)測(cè)數(shù)）是2014年高峰數(shù)量（2014年9月實(shí)測(cè)數(shù)）的6.5倍，可見(jiàn)難民危機(jī)的升級(jí)速度之快。2016年3月歐盟與土耳其達(dá)成協(xié)議后，涌入歐洲的難民數(shù)量減少，危機(jī)得到一定程度的緩解，但2016年和2017年跨越地中海進(jìn)入歐洲的難民數(shù)量的高峰并不低于2014年的水平，表明難民危機(jī)并未得到徹底解決。

圖1還表明，在中東北非難民潮的幾次人數(shù)高峰出現(xiàn)前，歐盟雖已有所預(yù)料，并出臺(tái)了政策，但卻未能發(fā)揮作用。例如:現(xiàn)任歐盟委員會(huì)主席容克（Jean-Claude Juncker）上任之前，曾在2014年4月至5月提出了“難民問(wèn)題五點(diǎn)主張”，卻未能減緩2014年8月至9月的第一次難民潮高峰;歐盟在2015年4月召開(kāi)了理事會(huì)緊急會(huì)議，5月推出了“歐洲移民議程”，卻仍未能減緩2015年8月至11月的第二次難民潮高峰;2016年9月歐盟已決定組建“歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局”，卻未能阻止2016年10月的新一波高峰。這表明，歐盟決策體系對(duì)形勢(shì)變化的研判與反應(yīng)能力有限，對(duì)問(wèn)題的認(rèn)知與決策的速度和準(zhǔn)確度不高。

二、歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的政策的體系結(jié)構(gòu)

難民問(wèn)題頭緒繁雜，涉及歐盟及其成員國(guó)在三個(gè)方面的多個(gè)政策領(lǐng)域:（1）在對(duì)外方面，需要對(duì)難民來(lái)源國(guó)和歐洲以外的中轉(zhuǎn)國(guó)開(kāi)展交涉，施加壓力，這涉及外交政策和對(duì)外援助政策;（2）在對(duì)內(nèi)方面，需要監(jiān)控難民在內(nèi)部的流動(dòng)，甄別身份，處理避難申請(qǐng)，提供救助，這涉及人口與社會(huì)治理的政策;（3）在內(nèi)外之間的交叉區(qū)域，需要加強(qiáng)對(duì)歐洲外部邊界的巡邏與控制，這涉及司法、海關(guān)和警務(wù)規(guī)則。

理論上說(shuō)，《羅馬條約》、《馬斯特里赫特條約》和《里斯本條約》是劃分歐盟與其成員國(guó)決策權(quán)限的根本依據(jù)，條約沒(méi)有明確規(guī)定歸屬歐盟掌控的政策領(lǐng)域與議題應(yīng)該都屬于各成員國(guó)主權(quán)范圍。然而由于難民政策高度復(fù)雜，變化迅速，歐盟與其成員國(guó)難以劃出清晰的權(quán)力與職能的邊界。在應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的過(guò)程中，大致而言，歐盟憑借自身的“超國(guó)家”架構(gòu)和龐大體量形成的影響，在對(duì)外方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而成員國(guó)則管控著對(duì)內(nèi)方面，實(shí)際管理著難民在本國(guó)內(nèi)部流動(dòng)的相關(guān)事務(wù)，同時(shí)也主導(dǎo)著邊界巡邏與執(zhí)法事務(wù)。但另一方面，成員國(guó)需遵守“國(guó)家間”的約定，履行由《都柏林公約》所確立的“都柏林體系”相關(guān)規(guī)定，支持“歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局”等協(xié)作機(jī)構(gòu)的工作。（《都柏林公約》，于1997年9月1日起在最初12個(gè)簽約國(guó)之間生效。該公約規(guī)定，如有難民向簽約國(guó)申請(qǐng)庇護(hù)，該人只能向第一個(gè)踏足的簽約國(guó)提出申請(qǐng)，而該國(guó)有責(zé)任審核其申請(qǐng)并在期間負(fù)責(zé)其生活所需。——編注）

2011年初“阿拉伯之春”全面爆發(fā)之后，歐盟即著手修訂其難民政策體系。隨著中東亂局趨于動(dòng)蕩，為應(yīng)對(duì)危機(jī)的升級(jí)，歐盟在7年多的時(shí)間里不斷調(diào)整原有的制度設(shè)計(jì)，增補(bǔ)新的政策架構(gòu)，使其難民政策形成龐雜繁復(fù)的體系，包含多個(gè)架構(gòu)和設(shè)想，每一個(gè)架構(gòu)和設(shè)想又包含多個(gè)更為具體的政策項(xiàng)目或?qū)嵤┓桨?。筆者按照政策內(nèi)容和實(shí)施主體的差異，將歐盟為應(yīng)對(duì)難民危機(jī)而制定的所有政策歸納為四個(gè)層面，制成表2。

（一）歐盟應(yīng)對(duì)危機(jī)的政策的高端層面:歐盟外部的層面

在此層面，歐盟憑借“超國(guó)家”的獨(dú)立實(shí)體的身份，借助歐盟對(duì)外行動(dòng)署和歐盟駐中東北非主要國(guó)家的外交使團(tuán)，以雙邊或多邊外交活動(dòng)的方式，通過(guò)具體項(xiàng)目的合作，來(lái)實(shí)施較為宏觀(guān)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的綜合政策架構(gòu)，如“歐洲睦鄰政策”、“地中海聯(lián)盟”架構(gòu)、“應(yīng)對(duì)移民與人口流動(dòng)的全球方案”（GAMM）等。

這些宏觀(guān)性的綜合架構(gòu)，致力于向歐盟周邊地區(qū)輸送資金、開(kāi)展交流、施加影響，以便實(shí)現(xiàn)歐盟周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和政治改造，借以確保歐盟周邊的地緣戰(zhàn)略格局的相對(duì)穩(wěn)定與和諧。只有周邊國(guó)家予以認(rèn)可和配合的情況下，這些架構(gòu)才能順利實(shí)施并產(chǎn)生效果。歐盟擁有“超國(guó)家”的影響力和龐大的體量，比特定的成員國(guó)更容易獲得周邊國(guó)家的認(rèn)可，因而成為這一層面的政策架構(gòu)的實(shí)施主體，而實(shí)施的渠道，是歐盟與周邊的區(qū)域性組織之間的地區(qū)間合作機(jī)制，或歐盟與周邊特定國(guó)家之間的雙邊合作架構(gòu)。

（二）歐盟應(yīng)對(duì)危機(jī)的政策的中間層面:歐盟內(nèi)部與外部之間的結(jié)合層面

這一層面的政策架構(gòu)和具體項(xiàng)目都聚焦于建立“歐洲共同邊界控制體系”這一目標(biāo)，致力于推動(dòng)歐盟各成員國(guó)在邊防、警察、情報(bào)和海上執(zhí)法等強(qiáng)力部門(mén)主導(dǎo)的領(lǐng)域開(kāi)展協(xié)作，以達(dá)到有效打擊偷渡和遏制非法移民流入歐洲的目的。

2016年10月，歐盟正式建立起“歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局”，有史以來(lái)第一次具備了海上警衛(wèi)執(zhí)法能力。2018年6月29日，歐盟峰會(huì)作出決定，將由歐盟牽頭推動(dòng)意大利、西班牙和希臘等地中海北岸成員國(guó)，與地中海南岸的利比亞等北非國(guó)家開(kāi)展海上巡邏執(zhí)法合作。

不過(guò)，由強(qiáng)力部門(mén)主導(dǎo)的海岸與邊境事務(wù)，是國(guó)家主權(quán)最重要的組成部分，歐盟成員國(guó)并不愿意將上述領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性權(quán)力讓渡給歐盟。有鑒于此，歐盟對(duì)這一層面政策架構(gòu)的制定與實(shí)施，并不享有強(qiáng)制性的主導(dǎo)權(quán)或指揮權(quán)，歐盟只有在各成員國(guó)達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，借助于國(guó)家間的協(xié)商與合作，才能推進(jìn)“歐洲共同邊界控制”框架內(nèi)的政策架構(gòu)和項(xiàng)目。

（三）歐盟應(yīng)對(duì)危機(jī)的政策的基礎(chǔ)層面:歐盟內(nèi)部的層面

這一層面的總體架構(gòu)主要是“歐洲共同避難體系”。目前“歐洲共同避難體系”尚未完全建立，歐盟決策層當(dāng)初設(shè)想的諸多制度要素并未在實(shí)踐中確立，所以這一“體系”仍是介于政策設(shè)想和實(shí)質(zhì)性的架構(gòu)之間的一項(xiàng)制度安排。

這一體系最具體的架構(gòu)是關(guān)于難民避難申請(qǐng)的“都柏林體系”，但2014年以來(lái)難民危機(jī)的集中爆發(fā)，表明“都柏林體系”原有的規(guī)則架構(gòu)難以有效處理實(shí)際問(wèn)題。因而自從2016年5月以來(lái)，在德國(guó)默克爾政府的推動(dòng)下，歐盟決策層開(kāi)始力推關(guān)于“都柏林體系”的新一輪改革計(jì)劃。然而，審查避難申請(qǐng)、決定是否接納難民的權(quán)力，屬于內(nèi)部社會(huì)治理的范疇，仍在歐盟各成員國(guó)主權(quán)范圍之內(nèi)。隨著當(dāng)前反全球化和疑歐主義的民粹力量的崛起，各成員國(guó)處理移民與避難事務(wù)的態(tài)度愈加嚴(yán)苛，對(duì)2016年以來(lái)帶有硬性攤派和“甩包袱”色彩的“都柏林體系”新一輪改革計(jì)劃愈加反感，強(qiáng)烈抵制。真正建立起“歐洲共同避難體系”的時(shí)間，仍顯得遙遙無(wú)期。

三、歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)決策機(jī)理的突出特點(diǎn)

關(guān)于歐盟的決策機(jī)制的本質(zhì)特征，歷來(lái)存在“新功能主義”（Neo-functionalism和“政府間主義”（Inter-governmentalism）兩種理論范式之間的爭(zhēng)論。

前者認(rèn)為歐盟的決策本質(zhì)是“超國(guó)家”（Supranational）權(quán)威對(duì)原屬于國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)的管制與運(yùn)作，后者則認(rèn)為歐盟的運(yùn)作是“國(guó)家間”（Inter-state）協(xié)商與妥協(xié)的結(jié)果，仍反映出主權(quán)國(guó)家的決策者的意圖與偏好。

歐盟應(yīng)對(duì)危機(jī)的難民政策的結(jié)構(gòu)層次表明，“新功能主義”和“政府間主義”兩種理論范式都有一定道理，歐盟同時(shí)兼?zhèn)洹俺瑖?guó)家”實(shí)體和“國(guó)家間”組織的特性。雖然歐盟難民政策的體系龐雜，內(nèi)容繁多，但其各項(xiàng)政策都可以歸入從“超國(guó)家”到“次國(guó)家”的各個(gè)層面。這種雙重特征制約著歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的決策活動(dòng)的節(jié)奏與速度，影響乃至塑造了歐盟相關(guān)政策的議程設(shè)置、方案抉擇、實(shí)施方式和實(shí)際效果，使其具有四項(xiàng)鮮明特點(diǎn)。

特點(diǎn)之一:“超國(guó)家”和“國(guó)家間”層面的決策推進(jìn)過(guò)程存在差異。

總體而言，在“超國(guó)家”層面運(yùn)作的政策架構(gòu)，雖然決策和實(shí)施的速度較慢，但能持續(xù)向前推進(jìn)，節(jié)奏相對(duì)平穩(wěn)。例如，“歐洲睦鄰政策”、“地中海聯(lián)盟”和“應(yīng)對(duì)移民與人口流動(dòng)的全球方案”這三項(xiàng)架構(gòu)主要在“超國(guó)家”層面實(shí)施。歐盟內(nèi)“超國(guó)家”色彩最為強(qiáng)烈的決策機(jī)構(gòu)，即歐盟委員會(huì)，完成了這三項(xiàng)架構(gòu)的總體規(guī)劃與具體項(xiàng)目的設(shè)計(jì);歐盟自身的財(cái)政收入成為這三項(xiàng)架構(gòu)所需資金的主要來(lái)源;歐盟作為獨(dú)立實(shí)體對(duì)歐洲區(qū)域外以外的國(guó)際組織和特定國(guó)家開(kāi)展的外交行動(dòng)，成為這三項(xiàng)架構(gòu)的主要實(shí)施方式。這三項(xiàng)架構(gòu)都是歐盟在21世紀(jì)的最初十年里推出的，從出臺(tái)至今一直持續(xù)向前運(yùn)行。

與此形成對(duì)照的是，在“國(guó)家間”層面運(yùn)作的政策架構(gòu)，更深刻地受制于各成員國(guó)對(duì)利益分配的算計(jì)和合作意愿的強(qiáng)烈程度，不僅推進(jìn)速度緩慢，而且政策制定和運(yùn)行的節(jié)奏極不穩(wěn)定，不時(shí)出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)和僵局，起伏大，變數(shù)多。

例如，“歐洲共同邊界控制體系”的設(shè)想和“歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局”的建立，都經(jīng)歷了一波三折的漫長(zhǎng)的決策過(guò)程，前者至今尚未完全成型。這是因?yàn)檫吔缈刂粕婕扒閳?bào)收集與警察執(zhí)法等國(guó)家主權(quán)的核心領(lǐng)域，歐盟各成員國(guó)在這些領(lǐng)域并未讓渡實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，它們對(duì)具體事務(wù)的合作意愿，影響著上述設(shè)想的推進(jìn)程度，也牽制著“歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局”的海上巡邏執(zhí)法活動(dòng)。而2016年以來(lái)南歐成員國(guó)對(duì)德國(guó)支持的“都柏林體系”改革計(jì)劃強(qiáng)烈不滿(mǎn)，致使關(guān)于“歐洲共同避難體系”的政策討論出現(xiàn)僵局。

特點(diǎn)之二:雙重特征影響下的歐盟認(rèn)知與決策的效果較差。

“超國(guó)家”體系形成了重床疊屋的架構(gòu)，致使歐盟了解形勢(shì)變化、處理利益訴求的過(guò)程冗長(zhǎng)而復(fù)雜，難免出現(xiàn)信息扭曲和失真;而“國(guó)家間”的決策體系的運(yùn)行依賴(lài)于各成員國(guó)的共識(shí)，一旦成員國(guó)之間分歧嚴(yán)重，無(wú)法妥協(xié)，就難免各執(zhí)一詞，久議不決。因此，歐盟作為“超國(guó)家”實(shí)體和“國(guó)家間”組織的雙重特征，使其應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的決策認(rèn)知的準(zhǔn)確度有限，容易偏離現(xiàn)實(shí)，實(shí)施效果較差。

實(shí)際上，2010年底“阿拉伯之春”爆發(fā)后，難民與移民問(wèn)題就一直處在歐盟決策層的關(guān)注范圍之內(nèi)，但也一直未進(jìn)入決策者優(yōu)先考慮的議題范圍。2011至2012年歐盟決策層僅對(duì)原有的政策架構(gòu)進(jìn)行了微調(diào)，并未預(yù)計(jì)到難民問(wèn)題的嚴(yán)重性。2014年春夏之交，涌入歐洲的難民數(shù)量迅速上升，危機(jī)爆發(fā)，歐盟決策者的關(guān)注度才開(kāi)始提高。2014年5月至9月新一屆歐盟委員會(huì)產(chǎn)生時(shí)，即將上任的歐盟委員會(huì)主席容克闡述了關(guān)于移民（難民）政策的五點(diǎn)主張，但仍然只將難民問(wèn)題視作眾多“問(wèn)題”里的一項(xiàng)，而不是“危機(jī)”。直到2015年4月難民在地中海里沉船死亡的事件連續(xù)發(fā)生，震動(dòng)了歐洲社會(huì)，歐盟決策者才意識(shí)到難民的涌入已經(jīng)從“問(wèn)題”演變成了一場(chǎng)“危機(jī)”。自此之后，歐盟決策才啟動(dòng)危機(jī)決策的程序，開(kāi)始較為密集地研討相關(guān)的政策方案。

特點(diǎn)之三:“超國(guó)家”的決策機(jī)制越來(lái)越難以獲得普通民眾的支持。

隨著難民危機(jī)的加劇，越來(lái)越多的歐洲民眾認(rèn)同疑歐主義思潮，反感和抵觸歐盟的“超國(guó)家”特性。受其影響，民眾對(duì)歐盟處理難民危機(jī)的政策的認(rèn)可度相當(dāng)?shù)停绹?guó)民意調(diào)查機(jī)構(gòu)“皮尤研究中心”在2017年6月15日公布的一份調(diào)查報(bào)告顯示，在希臘、瑞典、意大利、西班牙、匈牙利、波蘭、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和荷蘭，不認(rèn)可歐盟對(duì)難民問(wèn)題的處理的民眾占該國(guó)受訪(fǎng)民眾總數(shù)的比例都在52%以上，平均達(dá)到66%，最高達(dá)到90%）。

歐洲民眾的反感心態(tài)源于兩點(diǎn)原因:一方面，“超國(guó)家”特性蘊(yùn)含著宏大敘事的“政治正確”的理念體系，歐盟決策層執(zhí)著于這樣的理念，無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地收集和處理基層民眾的利益訴求，難接“地氣”。雖然歐盟多年來(lái)推動(dòng)“多層治理體系”的建設(shè)，但其決策層級(jí)繁多、組織架構(gòu)龐雜的狀況難以改變，與歐洲基層社會(huì)之間仍然距離遙遠(yuǎn)，溝通不暢，最終使歐盟領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)難民危機(jī)這樣的復(fù)雜問(wèn)題的認(rèn)知嚴(yán)重偏離民意。

另一方面，歐盟“超國(guó)家”體系從歐洲民族國(guó)家體系不斷汲取資源和權(quán)力，建立起各成員國(guó)難以直接控制的“利維坦”式架構(gòu)，還試圖不斷拓展自身權(quán)力的邊界，這使歐洲民眾感到自己正在受到疏離于本國(guó)主權(quán)與文化體系之外的“布魯塞爾官僚機(jī)器”的操縱，日益反感和厭惡。再加上全球化和地區(qū)一體化累積的矛盾近年來(lái)進(jìn)入集中爆發(fā)的階段，激進(jìn)民粹政黨迅速崛起，在其推波助瀾之下，疑歐主義的思潮大行其道，歐洲草根階層對(duì)精英主導(dǎo)的歐盟“超國(guó)家”體系越來(lái)越不信任，對(duì)歐盟難民政策也就越來(lái)越不認(rèn)同。（布魯塞爾，是歐盟總部所在地?！幾ⅲ?/p>

特點(diǎn)之四:“國(guó)家間”特性使歐盟難民政策卷入成員國(guó)間的“東西矛盾”與“南北對(duì)立”。

2004 至2007年歐盟東擴(kuò)以后，西歐老成員國(guó)和中東歐新成員國(guó)在文化傳統(tǒng)、歷史經(jīng)驗(yàn)、意識(shí)形態(tài)和政策偏好等觀(guān)念層面的差異逐漸凸顯，形成了“東”“西”之間的矛盾沖突。

2009至2010年歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，德國(guó)通過(guò)控制歐洲中央銀行，強(qiáng)迫希臘等南歐國(guó)家實(shí)施財(cái)政緊縮政策，并操縱歐元區(qū)的共同貨幣政策為自身的出口提供便利，致使德國(guó)相對(duì)于南歐的貿(mào)易順差持續(xù)擴(kuò)大，導(dǎo)致“南”“北”之間分化嚴(yán)重。

2015年下半年以來(lái)，隨著難民危機(jī)的加劇，在德國(guó)默克爾政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，歐盟開(kāi)始在“歐洲共同避難體系”構(gòu)想的框架之內(nèi)強(qiáng)力推行“歐洲安置項(xiàng)目”，以接近硬性攤派的方式向各成員國(guó)分配難民安置配額，并試圖說(shuō)服各成員國(guó)接受新一輪“都柏林體系”改革計(jì)劃，引起各成員國(guó)的反感和抵制，引發(fā)了中東歐和南歐的成員國(guó)與德國(guó)和歐盟之間的尖銳矛盾。歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的決策使內(nèi)部原本已存在的“東西對(duì)立”與“南北矛盾”有愈演愈烈之勢(shì)。

從2015年7月至8月德國(guó)默克爾政府決定歡迎難民之時(shí)起，德國(guó)與維謝格拉德集團(tuán)（Visegrad，即波蘭、匈牙利、捷克和斯洛伐克四個(gè)國(guó)家）之間就一直爭(zhēng)執(zhí)不斷，并迅速升級(jí)為后者與歐盟之間的對(duì)抗。波蘭和匈牙利始終拒絕接納任何難民，捷克從2017年初開(kāi)始也堅(jiān)決停止接納難民。匈牙利和斯洛伐克兩國(guó)早在2015年12月就向歐洲法院起訴歐盟理事會(huì)，要求其廢除攤派難民的相關(guān)決定。歐盟委員會(huì)則在2017年6月14日宣布對(duì)波蘭、匈牙利和捷克三國(guó)正式啟動(dòng)制裁程序。維謝格拉德集團(tuán)四國(guó)的強(qiáng)硬抵制，最終迫使歐盟在2017年9月底暫停了硬性攤派難民接收數(shù)額的做法。

與此同時(shí)，地中海北岸的西班牙、意大利、希臘、塞浦路斯和馬耳他五國(guó)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的歐盟成員國(guó)，處在承受難民潮的第一線(xiàn)，卻并未得到歐盟強(qiáng)有力的支持，而“都柏林體系”的新一輪改革計(jì)劃里一些武斷的“甩包袱”式的規(guī)定，反而可能加重這五國(guó)的負(fù)擔(dān)。2018年5月，上述五國(guó)聯(lián)合發(fā)表立場(chǎng)意見(jiàn)書(shū)，表達(dá)了強(qiáng)烈不滿(mǎn)。在2018年6月28日至29日召開(kāi)的歐盟峰會(huì)上，意大利由民粹政黨掌控的新政府對(duì)歐盟難民政策意向采取強(qiáng)硬的否決立場(chǎng)，迫使此次峰會(huì)進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)10小時(shí)的徹夜談判，才勉強(qiáng)達(dá)成決議。

總之，“歐洲共同避難體系”的推行已遇到嚴(yán)重阻力，前景難料。

四、結(jié)語(yǔ)

上至羅馬教皇方濟(jì)各，下至歐洲媒體，都將2014至2015年集中爆發(fā)的難民危機(jī)稱(chēng)為“二戰(zhàn)以來(lái)歐洲面臨的最大的悲劇”。

確實(shí)，難民危機(jī)強(qiáng)烈沖擊了歐洲現(xiàn)有的社會(huì)秩序，改變了歐盟在對(duì)外戰(zhàn)略、邊界管控和內(nèi)部治理等領(lǐng)域的形勢(shì)認(rèn)知和決策方向，甚至催生了歐盟內(nèi)部的分歧與裂痕，抑制了歐洲一體化的推進(jìn)速度，可謂影響深遠(yuǎn)。實(shí)際上，只要中東北非地緣政治格局的碎片化趨勢(shì)仍在持續(xù)，難民危機(jī)就難以徹底平息，歐盟應(yīng)對(duì)這一危機(jī)的決策活動(dòng)也將持續(xù)下去。

同時(shí)，歐盟所具有的“超國(guó)家”實(shí)體和“國(guó)家間”組織的雙重特性，決定了歐盟的難民政策隱含著結(jié)構(gòu)性的內(nèi)在矛盾，這些矛盾將隨著相關(guān)決策的持續(xù)進(jìn)行而逐漸凸顯，今后歐盟內(nèi)部圍繞難民政策產(chǎn)生的分歧與裂痕仍會(huì)繼續(xù)加深。對(duì)歐盟難民政策的決策機(jī)理的分析，有助于人們更加深刻而系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)歐盟決策體系的結(jié)構(gòu)特征與運(yùn)作規(guī)律。

（本文原刊于《德國(guó)研究》2018年第3期，原題“歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的決策機(jī)理分析”。略去注釋?zhuān)穆约泳庉?，編注由澎湃新聞編者所加。?jīng)授權(quán)刊用。）