中國失業(yè)保險制度已正式實施25年。

截至2022年，中國失業(yè)保險覆蓋率上升至51.8%（數(shù)據(jù)來源見圖1），失業(yè)保險基金結(jié)余達(dá)2891億元。但與此同時，失業(yè)保險收益率一直低位徘徊，“限制條件卡得太嚴(yán)”“領(lǐng)取難度大”的討論在社交網(wǎng)絡(luò)中時有發(fā)生。

中國失業(yè)保險制度呈現(xiàn)何種特點？失業(yè)保險制度是否充分發(fā)揮其應(yīng)有價值？從公共政策角度，失業(yè)保險及救濟制度和執(zhí)行，是否能回應(yīng)失業(yè)群體的社會需求？

澎湃研究所研究員收集、整理了近 12 年來中國失業(yè)保險基金數(shù)據(jù)，并結(jié)合失業(yè)人口、失業(yè)率等公開數(shù)據(jù)，計算相應(yīng)指標(biāo)，試圖總結(jié)中國失業(yè)保險制度不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟社會形勢的方面，亟待改善的方向。

失業(yè)保險覆蓋率逐步攀升，受益率低位徘徊

失業(yè)保險覆蓋率指失業(yè)保險參保者在城鎮(zhèn)就業(yè)人群中的比例，是衡量失業(yè)保險制度的首要指標(biāo)。根據(jù)《失業(yè)保險條例》，中國失業(yè)保險基金主要由城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工繳納的失業(yè)保險費，及其利息收入、財政補貼構(gòu)成。只有簽訂勞動合同、建立正式勞動關(guān)系，才會繳納失業(yè)保險。

21世紀(jì)前十年，失業(yè)保險覆蓋率基本在40%左右徘徊。進入第二個十年（圖1），失業(yè)保險覆蓋率從2010年的38.6%，逐步升至2022年的51.8%，覆蓋面增長幅度達(dá)34%。雖然相對發(fā)達(dá)國家，該數(shù)據(jù)仍較低，但在靈活就業(yè)、非正規(guī)就業(yè)擴張的經(jīng)濟社會環(huán)境下，失業(yè)保險覆蓋率提升，也保證了失業(yè)保險基金的充盈。

此兩項指標(biāo)由相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出。原始數(shù)據(jù)來源為2010年-2022年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》、2010年《勞動統(tǒng)計年鑒》、國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。澎湃研究所研究員周燕玲制。

澎湃研究所研究員梳理近12年中國失業(yè)保險基金數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，失業(yè)保險收益率和失業(yè)保險受益/參保人數(shù)比都顯示出，失業(yè)保險的受益面不充分問題。

失業(yè)保險收益率反映了失業(yè)人口中領(lǐng)取失業(yè)保險金維持生活的人群比例。按《失業(yè)保險條例》，領(lǐng)取失業(yè)保險金的條件是：第一，按照規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費義務(wù)滿１年的；第二，非因本人意愿中斷就業(yè)的；第三，已辦理失業(yè)登記，并有求職要求的。

本文中的失業(yè)保險受益率為，年末失業(yè)保險領(lǐng)取人數(shù)除以年末失業(yè)人口數(shù)。其中失業(yè)人口數(shù)由國家統(tǒng)計局公布的每年12月城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率和城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)計算得出。如圖1所示，中國自2017年至今的失業(yè)保險受益率，雖總體略有上漲，但仍在10%左右的低位徘徊。這意味著城鎮(zhèn)失業(yè)群體中，僅十分之一能通過失業(yè)保險援助維持失業(yè)后的基本生活。

原始數(shù)據(jù)來源為2010年-2022年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》、國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。澎湃研究所研究員周燕玲制。

失業(yè)保險受益/參保人數(shù)比也能反映受益群體過窄問題。在失業(yè)保險覆蓋至城鎮(zhèn)就業(yè)人口一半，2.4億人參保的同時，失業(yè)保險受益率在近十余年基本處于200-300萬人區(qū)間。2010年到2022年13年間，失業(yè)保險受益者占參保人數(shù)比例，也就是參保者中的被動失業(yè)且成功申領(lǐng)失業(yè)保險者比率，處于1.1%-1.6%之間，且總體略呈下降趨勢，近6年僅1.1%-1.2%。然而，調(diào)查失業(yè)率自公布以來均在5%左右，近年還有上升趨勢。

失業(yè)保險基金結(jié)余下降，穩(wěn)崗返還政策效益不高

過去13年，失業(yè)保險基金規(guī)模大致以2018-2019年為界，分為兩個階段：收支方面，2019年前，中國失業(yè)保險基金收入大于支出，而2019年后，支出大于收入或大致相當(dāng)；結(jié)余方面，2018年前，失業(yè)保險基金結(jié)余持續(xù)增加，最高達(dá)5817億元（2018年），此后近5年，結(jié)余下降較快，2022年為2891億元。但與養(yǎng)老保險不同，作為“現(xiàn)收現(xiàn)付”的基金，2891億元的規(guī)模也并不小。2013年《中國青年報》就曾用“全國失業(yè)保險基金累計結(jié)存超過2000億元 居高不下”作為標(biāo)題報道。

那么，近年失業(yè)保險基金收支逆轉(zhuǎn)和結(jié)余下降的原因有哪些？

首先，基于失業(yè)保險基金結(jié)余過多現(xiàn)實，政府減輕企業(yè)繳費負(fù)擔(dān)。2015年起，經(jīng)失業(yè)保險費率“三降五延”，總費率由 3% 降至 2019年至今的1%。個別城市可能更低。

其次，因新冠疫情給企業(yè)經(jīng)營和國民就業(yè)帶來挑戰(zhàn)，政府開展階段性發(fā)放穩(wěn)崗補貼、緩繳社會保險費、失業(yè)補助金等紓困措施，增加了失業(yè)保險基金的用度。

使用失業(yè)金作為穩(wěn)崗政策，實際效益是否明顯？失業(yè)保險穩(wěn)崗返還政策規(guī)定：參保企業(yè)上年度未裁員或裁員率，不高于上年度全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率控制目標(biāo)（如2022年為5.5%），30人（含）以下的參保企業(yè)裁員率不高于參保職工總數(shù)20%的，中小微企業(yè)按不超過企業(yè)及其職工上年度實際繳納失業(yè)保險費的60%返還，大型企業(yè)按不超過30%返還[1]。2022年，失業(yè)保險基金全年向787 萬戶企業(yè)發(fā)放穩(wěn)崗返還497 億元，占全年基金支出的1/4，平均每戶企業(yè)返還6315元。

從企業(yè)角度，返還數(shù)額小，難以緩解人工成本，更難改變用工決定。而同樣是數(shù)千元，對企業(yè)來說微不足道，如若發(fā)放給失業(yè)者，卻可實實在在地支撐其數(shù)月生計。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾指出：“要讓制度回歸本源，讓制度回歸初衷。失業(yè)就應(yīng)該拿失業(yè)保險金，不應(yīng)該再讓主管部門拿錢進行穩(wěn)崗補貼，這樣對企業(yè)也不折騰?！?/p>

彰顯失業(yè)保險制度保障功能，應(yīng)首要關(guān)注對個人支持

失業(yè)保險受益率持續(xù)徘徊低谷，折射出失業(yè)保險制度并未完全發(fā)揮作用。澎湃研究所研究員認(rèn)為，要高效使用資金，彰顯失業(yè)保險制度的保障功能，應(yīng)首要關(guān)注、強化對失業(yè)者的直接支持。

當(dāng)前政策存在一定程度的“失焦”或重點錯置。例如近期全國多地人力社保局公布“打擊違規(guī)領(lǐng)取失業(yè)保險待遇行為”專項行動，以及上述返還企業(yè)穩(wěn)崗保險金等方面，都未直接指向?qū)κI(yè)者的支持。

而失業(yè)金領(lǐng)取難，不僅因為領(lǐng)取門檻高，還有未考慮到中國非正規(guī)、靈活就業(yè)群體龐大，被裁退書面證明難獲取等問題。另外，各地方執(zhí)行政策時另設(shè)諸多“隱形門檻”，或受戶籍制度掣肘也時有發(fā)生。公眾認(rèn)知也成為阻擋個人領(lǐng)取失業(yè)保險金的障礙之一，民眾對失業(yè)保險仍有很多誤解和混淆，從而“不知道”或“不敢”領(lǐng)。由此可見，政府和企業(yè)充分履行政策告知、宣傳義務(wù)亦很關(guān)鍵。

隨著社會發(fā)展，諸多基礎(chǔ)性問題仍需厘清與解決，讓其發(fā)揮真正的社會作用，就像《失業(yè)保險條例》第一條所開宗明義的：保障失業(yè)人員失業(yè)期間基本生活，促進再就業(yè)。這是失業(yè)保險存在的根本。

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