近年來(lái)， 中國(guó)正嘗試與多種國(guó)際規(guī)則對(duì)接，積極探索適應(yīng)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的數(shù)據(jù)合規(guī)辦法。

2023年12月31日，國(guó)家數(shù)據(jù)等17部門聯(lián)合印發(fā)《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動(dòng)計(jì)劃（2024—2026年）》，明確提到：推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域高水平對(duì)外開放，加強(qiáng)國(guó)際交流互鑒，促進(jìn)數(shù)據(jù)有序跨境流動(dòng)。完善培育數(shù)據(jù)商的支持舉措。促進(jìn)數(shù)據(jù)有序跨境流動(dòng)，對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，持續(xù)優(yōu)化數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管措施，支持自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開展探索。

上海作為中國(guó)對(duì)外開放的高地，也在試點(diǎn)建設(shè)高水平國(guó)際數(shù)據(jù)港，并在實(shí)踐過(guò)程中形成經(jīng)驗(yàn)。但現(xiàn)有辦法及經(jīng)驗(yàn)仍然無(wú)法較好滿足企業(yè)數(shù)據(jù)跨境需求，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域需要更高水平的對(duì)外開放。對(duì)此，一方面，政府應(yīng)豐富監(jiān)管手段，提升監(jiān)管效率，以安全促發(fā)展；另一方面，政府也應(yīng)擴(kuò)大數(shù)據(jù)跨境試點(diǎn)范圍，促進(jìn)更廣泛的國(guó)際交流與合作發(fā)展。 

一、中國(guó)數(shù)據(jù)跨境面臨的主要問(wèn)題

1、數(shù)據(jù)跨境評(píng)估流程長(zhǎng)、靈活度低，不利于企業(yè)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)。

按照《數(shù)據(jù)跨境安全評(píng)估辦法》的流程，企業(yè)申報(bào)數(shù)據(jù)跨境審批后，每次審核需要近兩個(gè)月，每隔兩年要審核一次，如果有較為緊急的數(shù)據(jù)跨境需求，例如法務(wù)公司需跨國(guó)調(diào)取證據(jù)，極為不便。在企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)下，相對(duì)嚴(yán)格的數(shù)據(jù)跨境審批流程會(huì)削弱上海對(duì)跨國(guó)企業(yè)的吸引力，影響營(yíng)商環(huán)境，阻礙新一輪高水平對(duì)外開放。

2、重要數(shù)據(jù)認(rèn)定困難，企業(yè)進(jìn)退兩難。

目前重要數(shù)據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍然模糊。在《數(shù)據(jù)跨境安全評(píng)估申報(bào)指南》中，唯一確切的判定指標(biāo)為“100萬(wàn)人”“10萬(wàn)人”這一類定量指標(biāo)，而其他影響數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的因素并未納入考慮。面對(duì)此種情況，企業(yè)相當(dāng)忐忑，雖有大膽發(fā)掘數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的進(jìn)取之心，卻又擔(dān)憂不能充分把握政策意圖，如若數(shù)據(jù)跨境后出現(xiàn)問(wèn)題，則有被監(jiān)管部門追責(zé)之虞。除此之外，現(xiàn)存的管理和各類執(zhí)行辦法并未給企業(yè)提供可靠參考，以致企業(yè)在面對(duì)相關(guān)問(wèn)題時(shí)躊躇不前。

3、正面清單較少，爭(zhēng)議數(shù)據(jù)多。

現(xiàn)存辦法對(duì)于數(shù)據(jù)跨境的限制均以負(fù)面清單形式公布，但礙于重要數(shù)據(jù)認(rèn)定困難、負(fù)面清單邊界不清晰，種種辦法并未幫助企業(yè)提升數(shù)據(jù)跨境的審批效率。因此，部分?jǐn)?shù)據(jù)跨境管理企業(yè)和數(shù)字貿(mào)易平臺(tái)開始嘗試探索“白名單”，通過(guò)正面清單和負(fù)面清單的雙向結(jié)合，縮小風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)混沌區(qū)域。然而，就上海市的實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)階段，正面清單的效用有限：無(wú)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)占據(jù)白名單內(nèi)容的絕大部分，而那些真正存在爭(zhēng)議的用戶個(gè)人數(shù)據(jù)和先進(jìn)制造業(yè)數(shù)據(jù)尚未被合理列入，因此，白名單建設(shè)也難以解決企業(yè)和平臺(tái)面臨的實(shí)際問(wèn)題。

4、現(xiàn)有試點(diǎn)缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

上海是國(guó)際海光纜在中國(guó)大陸的最主要登陸點(diǎn)，擁有產(chǎn)業(yè)生態(tài)、數(shù)字空間的優(yōu)勢(shì)，具備“國(guó)際數(shù)據(jù)港”建設(shè)的卓越條件和強(qiáng)大的數(shù)據(jù)跨境服務(wù)發(fā)展?jié)摿?。然而，在?guó)際層面，其他國(guó)家和地區(qū)具有更深厚的探索歷史與更高的開放水平。例如，新加坡已經(jīng)融通不同國(guó)際規(guī)則，建成亞太地區(qū)最具吸引力的數(shù)據(jù)中心樞紐，吸引多家頭部數(shù)字企業(yè)入駐。與之相比，上海難以搶占龍頭，缺乏足夠的后續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力。 

二、數(shù)據(jù)跨境遭遇堵點(diǎn)的原因分析及其影響

1、中國(guó)對(duì)于數(shù)據(jù)跨境態(tài)度謹(jǐn)慎，監(jiān)管手段單一，數(shù)據(jù)跨境后，監(jiān)管難度增加，數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)增加。

中國(guó)雖重視數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但也強(qiáng)調(diào)在保障安全的前提下促進(jìn)發(fā)展，態(tài)度非常謹(jǐn)慎，因此需要重重審批。另一方面，除去企業(yè)自主申報(bào)后的審批，中國(guó)目前對(duì)于數(shù)據(jù)跨境的監(jiān)管方法仍依賴“事后”追責(zé)，缺乏長(zhǎng)期的、動(dòng)態(tài)的“事前”和“事中”監(jiān)管手段與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。單一的監(jiān)管手段無(wú)法有效降低數(shù)據(jù)跨境的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步致使中國(guó)謹(jǐn)慎對(duì)待數(shù)據(jù)跨境需求。

2、數(shù)據(jù)分級(jí)仍需細(xì)化。

影響數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的因素很多，除卻數(shù)量，還包括發(fā)出者、接收者身份、拷貝次數(shù)、數(shù)據(jù)保留時(shí)間、預(yù)期訪問(wèn)量等等。中國(guó)缺乏數(shù)據(jù)分級(jí)經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)有辦法也缺少實(shí)踐支撐。重要數(shù)據(jù)識(shí)別及數(shù)據(jù)評(píng)估難以憑借理論設(shè)想一蹴而就，需要結(jié)合更多實(shí)例和具體場(chǎng)景不斷完善。

3、數(shù)據(jù)類型多、體量大、開口小。

現(xiàn)有數(shù)據(jù)跨境管理的機(jī)構(gòu)與企業(yè)體量小，人員少，服務(wù)對(duì)象影響力小，涉及領(lǐng)域少，因此經(jīng)驗(yàn)積累有限。試點(diǎn)區(qū)整體探索還需加速，以滿足完善數(shù)據(jù)管理辦法的效率需求。 

三、對(duì)試點(diǎn)區(qū)數(shù)據(jù)流動(dòng)發(fā)展的政策建議

上海作為數(shù)據(jù)要素改革排頭兵，為避免數(shù)據(jù)跨境傳輸壁壘阻礙更高水平的對(duì)外開放，需要鼓起闖關(guān)的勇氣，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下使數(shù)據(jù)充分流動(dòng)，服務(wù)更高水平的對(duì)外開放。

1、豐富監(jiān)管手段，提升監(jiān)管效率，以安全促發(fā)展。

一是指導(dǎo)企業(yè)建立覆蓋全數(shù)據(jù)生命周期的安全管理制度。讓企業(yè)自主探索含爭(zhēng)議數(shù)據(jù)的分管辦法，減輕政府審核負(fù)擔(dān)。同時(shí)，企業(yè)應(yīng)建立數(shù)據(jù)安全保護(hù)能力評(píng)估認(rèn)證、數(shù)據(jù)流通備份審查、跨境數(shù)據(jù)流通和交易風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制，還應(yīng)明確授權(quán)可操作系統(tǒng)的特定人員，對(duì)于數(shù)據(jù)進(jìn)行保密存儲(chǔ)并嚴(yán)格規(guī)定過(guò)期數(shù)據(jù)的銷毀流程。

二是建立“數(shù)據(jù)交易合規(guī)守信評(píng)級(jí)”制度。在現(xiàn)有的“事前評(píng)估備案、事中備份存證、事后核查抽查”的靜態(tài)機(jī)制之外，還可以將企業(yè)數(shù)據(jù)跨境合規(guī)評(píng)估情況與企業(yè)信用評(píng)級(jí)關(guān)聯(lián)，結(jié)合行政處罰、負(fù)面報(bào)道、交易投訴等手段構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)交易的動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效靈活監(jiān)管。

2、擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，提升數(shù)字服務(wù)企業(yè)集聚度。

一是深化制度創(chuàng)新。上海在國(guó)際數(shù)據(jù)港建設(shè)方面已有長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策規(guī)劃，也在初期實(shí)踐中提供了探索數(shù)據(jù)合規(guī)辦法的“臨港模式”，接下來(lái)應(yīng)繼續(xù)完善數(shù)字評(píng)估辦法，探索更多國(guó)際互認(rèn)方式，爭(zhēng)取后續(xù)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的制定權(quán)和發(fā)言權(quán)。

二是建立更多數(shù)字貿(mào)易交易平臺(tái)、數(shù)據(jù)跨境管理公司。數(shù)據(jù)要素登記存證、數(shù)據(jù)分類評(píng)估等工作需要大量人財(cái)物力的支持，也需要更多掌握數(shù)據(jù)追蹤、整合能力的企業(yè)形成技術(shù)支撐，因此需要擴(kuò)大開口，讓更多企業(yè)加入國(guó)際數(shù)據(jù)港的創(chuàng)建工作中。

三是引進(jìn)更多有國(guó)際影響力的跨國(guó)企業(yè)，尤其是先進(jìn)制造業(yè)中的龍頭企業(yè)。形成跨國(guó)企業(yè)生態(tài)圈，豐富數(shù)據(jù)跨境場(chǎng)景、積累多元化數(shù)據(jù)跨境處理經(jīng)驗(yàn)，讓數(shù)據(jù)分級(jí)分類落到實(shí)處、發(fā)揮更大實(shí)效。

3、鼓勵(lì)跨區(qū)域、跨國(guó)交流合作。

聯(lián)系北京數(shù)據(jù)特區(qū)、深圳數(shù)據(jù)交易所、海南數(shù)據(jù)港等同樣嘗試建設(shè)數(shù)據(jù)跨境流通高地的區(qū)域，通過(guò)舉辦數(shù)據(jù)跨境流通合規(guī)論壇等方式互通有無(wú)，互學(xué)互鑒，引領(lǐng)中國(guó)“國(guó)際數(shù)據(jù)港”建設(shè)。同時(shí)也要加強(qiáng)國(guó)際合作，與新加坡、美國(guó)等走在數(shù)據(jù)規(guī)則融通前列的國(guó)家和地區(qū)建立長(zhǎng)期的交流機(jī)制，打造“數(shù)字絲路”。

4、推進(jìn)人才隊(duì)伍建設(shè)。

試點(diǎn)區(qū)需要吸納更多政策分析和法規(guī)研究人才，準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)政府意圖，緊跟改革步伐，強(qiáng)化政企協(xié)同。同時(shí)，可以與高校聯(lián)合培養(yǎng)融通國(guó)際政治、數(shù)字貿(mào)易和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等領(lǐng)域的復(fù)合型人才，為數(shù)據(jù)跨境試點(diǎn)提供堅(jiān)強(qiáng)人才保障和智力支撐，為數(shù)字化時(shí)代更高水平的對(duì)外開放儲(chǔ)備力量。 

（作者李之端來(lái)自復(fù)旦大學(xué)，本文系《城市數(shù)字治理安全與發(fā)展的平衡：上海跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理》報(bào)告成果之一，報(bào)告主編：姚旭、江天驕，課題組成員包括：李之端、徐沁芃、吳思杰、高?。?/strong> 

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澎湃新聞“申論”專欄延續(xù)《東方早報(bào)·上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論》同名專欄風(fēng)格，聚焦上海命題，在細(xì)節(jié)中觀察戰(zhàn)略，在現(xiàn)實(shí)中建設(shè)理想之城。