開征以資產(chǎn)為稅基的財產(chǎn)稅在政治上已經(jīng)基本形成共識，并作為改革的目標寫入中央文件。筆者認為，鑒于中國居民財產(chǎn)最主要的部分是住房，在到期的土地使用權(quán)續(xù)期時試行這一稅收可能是一個最好時機。

任何直接稅開征面對的首要難題，就是社會承受力。因直接稅而導致社會動蕩甚至革命的現(xiàn)象不絕于史。由于土地使用權(quán)是分別到期的，可以將對社會的一次性巨大沖擊化解為局部、連續(xù)的小型沖擊。這種局部、小型的轉(zhuǎn)變，也為在實施過程中不斷完善留下了空間。待到大部分土地使用權(quán)漸次到期，財產(chǎn)稅制度將隨之水到渠成。

這樣做可以將間接稅轉(zhuǎn)財產(chǎn)稅（作為一種直接稅）的巨大制度阻力，分散到一個長周期里逐步形成。但相應的缺點是，在長過渡期中，現(xiàn)金流生成較慢。特別是在初期，很難起到替代賣地收入成為地方財政主體稅種的作用。增長轉(zhuǎn)型期的“現(xiàn)金流缺口”會迫使政府繼續(xù)依賴以一次性的土地收益覆蓋經(jīng)常性的公共服務成本。

一、稅收制度與地方政治議程

本文要提醒的是另一個更大但卻被廣泛忽視的難點：稅收制度與政治制度的匹配問題。

在美國，財產(chǎn)稅是直接稅，不是針對財富的增量而是財富的存量，納稅人能明顯感受到遠大于其他稅負的痛苦。財產(chǎn)稅的稅基由政府評估，在評估技術(shù)低下的條件下，常造成評估價值與市場價值差異較大并放大稅負不公。所以財產(chǎn)稅在美國是“曾經(jīng)被納稅人公認為最壞的稅種”。

西方國家解決這一問題的辦法，是通過自治（民主）程序決定用什么價格購買那些公共服務?？梢哉f，民主制度一開始，就是一個尋找稅率的機制。一旦尋找“集體自愿”為目的民主制度缺位，財產(chǎn)稅很容易成為社會動蕩的根源。實際上，美國的獨立戰(zhàn)爭就是因為英國對北美征稅卻不讓北美參與稅率生成而引發(fā)的戰(zhàn)爭。盡管獨立后的美國政府征收的稅負遠高于殖民地當局打算在北美征收的稅負，但由于這些稅負是自治程序決定的，反而被社會所接受。盡管如此，美國歷史上仍然屢次爆發(fā)針對財產(chǎn)稅的抗稅運動。其中最為著名的是加州的“13號提案”（Proposition 13）和馬薩諸塞州的“2.5%提案”（Proposition 2 1/2）。

作為加州州憲的一條修正案，1978年通過的“13號提案”，其正式官方名稱是《人民限制財產(chǎn)稅動議》（People’s Initiative to Limit Property Taxation），主要內(nèi)容包括：對房產(chǎn)征收的任何從價稅的最大量不應超過該房產(chǎn)現(xiàn)金價值的1%；將房產(chǎn)評估價值增長上限定為2%，以限制通脹帶來的稅基增長；對房地產(chǎn)征稅，須獲得議會三分之二以上多數(shù)同意等。簡言之，這一提案意在大幅削減財產(chǎn)稅并限制稅收增長，標志著保守主義思潮重新開始活躍，也標志著羅斯福新政標榜的自由主義開始終結(jié)。其財政上的結(jié)果之一是，導致加州這一美國最富的州的州政府一度于2009年面臨破產(chǎn)的危險。

“2.5%提案”是馬薩諸塞州財產(chǎn)稅限制令的俗稱，主要內(nèi)容是限制本州各自治市的房地產(chǎn)稅收增長，具體內(nèi)容包括對當?shù)刎敭a(chǎn)稅實行稅率最高封頂（2.5%）、財產(chǎn)稅總量限制（年增長率不能超過2.5%）等。該法令之所以被叫做“2.5%提案”，當與以上兩個2.5%有關(guān)。1982年正式生效。

美國財產(chǎn)稅的實踐表明，如果沒有類似的納稅人決策機制（議會），財產(chǎn)稅的稅率就無法獲得。這就引出了我們今天要討論的稅收與現(xiàn)有制度匹配的問題。如果我們不能在稅收改變的同時改變地方政治議程，就會因缺少基于民主程序的地方自治，如加州那樣的限稅機制的形成，而最終引發(fā)美國獨立戰(zhàn)爭那樣的激烈社會沖突。

二、如何將對直接稅的依賴降低到最小

不論是考慮到中國歷史上的制度傳統(tǒng)還是征諸現(xiàn)實中的政治制度資源，近期內(nèi)在中國基層普遍實行競爭性公共服務供給的條件都不成熟。制度匹配難題決定了財產(chǎn)稅等直接稅完全替代間接稅是不現(xiàn)實的。

這就迫使我們必須考慮更現(xiàn)實、能與現(xiàn)有制度匹配的獲取現(xiàn)金流的方式。這個方式同目前財政界鼓吹的轉(zhuǎn)向直接稅的稅制改革正好相反，不是要增加直接稅的比重，而是將政府對直接稅的依賴降低到最小。事實上，同在美國，地方政府對財產(chǎn)稅的依賴程度大不相同。比如在馬薩諸塞州，位于坎布里奇（Cambridge）的麻省理工學院（MIT），其下設醫(yī)藥和創(chuàng)投企業(yè)帶來巨大稅收，但該地財產(chǎn)稅收入不到一河之隔的波士頓地區(qū)的一半。這給我們以啟發(fā)：如何利用間接稅與直接稅稅、非稅收入與稅收收入的替代性，減少直接稅（特別是房地產(chǎn)稅）的征收強度，從而將政治改革的必要性降到最低。

如果能夠設計一個機制，通過土地使用權(quán)續(xù)期來降低企業(yè)的成本，其效果也等同于為企業(yè)減稅。企業(yè)競爭力增加如果轉(zhuǎn)化為地方政府稅賦的增加，就可以間接為城市公共服務提供持久的稅源。本文建議可以考慮通過所謂的“第三財政”——國企，在不加稅的情況下，幫助政府獲得更多的現(xiàn)金流收入。

一個可參考的模式是新加坡。在新加坡，所有住宅均按當年價值繳納10%的附加捐，但房屋所有人若為新加坡公民、永久居民或在新加坡登記并營業(yè)的公司，則可免納。如果住宅是6樓以上的公寓建筑，其所有人不論是何種身份，均可免納附加捐。如果我們將新加坡視作一個城市，其收入來源對財產(chǎn)稅的依賴遠小于美國和其他發(fā)達國家的城市政府。

新加坡政府之所以可以較少依賴財產(chǎn)稅，一方面是可以依賴一般國家的中央稅種即消費稅和個人所得稅，更主要的是依賴最大的收入來源即公司稅。由于新加坡高達87%的居民居住在政府組屋，自住住宅免稅，所以可以極大地降低本地企業(yè)最主要的成本支出項——勞動力。較低的成本，又吸引更多的企業(yè)來新加坡發(fā)展。從以下表中可以看出，新加坡政府稅收中，對直接稅的依賴遠小于其他發(fā)達國家，這使得新加坡政府得以成為效率極高的威權(quán)政府。

強大的國有企業(yè)和主權(quán)基金（如淡馬錫）在減少政府對直接稅的依賴方面也起到很大作用。由于其不對外公布企業(yè)盈虧，我們無從得知淡馬錫投資中的直接紅利，但可從其巨大的規(guī)模管窺一二。該公司以控股方式管理著23家國聯(lián)企業(yè)（可視為其子公司），其中14家為獨資公司，7家為上市公司，2家為有限責任公司。下屬各類大小企業(yè)約2000多家，員工總?cè)藬?shù)達14萬人，總資產(chǎn)超過420億美元，占全國DGP的8%左右。作為對政府投資的回報，公司稅后利潤的一半上交財政部。

1989年，新加坡發(fā)展水平和我國今天一線城市處在類似階段時，新加坡國立大學的三位經(jīng)濟學家曾對全新加坡500家最大企業(yè)（包括國有和私有）進行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)、外國跨國公司和本地私有企業(yè)的平均利潤率分別28.8%、7.3%和2%。國有企業(yè)的效益明顯高于私有企業(yè)。國企利潤（紅利）成為政府稅收之外的另一項現(xiàn)金流來源。顯然，這部分收入越高，政府對稅收的依賴就越小，政治上需要讓渡的權(quán)利（民主）也就越少。

三、設立代表全民利益的“公眾基金”

正是基于間接稅為主的收益模式，新加坡得以保持市場經(jīng)濟國家最低的民主水平和最高的市場效率。中國的存量制度和新加坡類似，自治傳統(tǒng)缺失和強政府習慣，使得間接稅模式很容易和壟斷性政治模式兼容。只要能設計出“用腳投票”而不是“用手投票”的政府間競爭機制，就可以避開“直接稅+民主政治”的傳統(tǒng)模式，走出一條適合中國的經(jīng)濟道路。

間接稅模式在中國最大的問題是城市間人口的自由流動。如果不能將公共服務免稅對象同間接稅貢獻掛鉤，這個模式就會像發(fā)達的福利國家那樣走向破產(chǎn)。一個可行的思路，是將城市土地使用權(quán)免費續(xù)約（無償享受城市公共服務）同自住且在本地繳交“五險一金”（養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險及住房公積金）掛鉤，由于“五險一金”同稅收掛鉤，土地所包含的公共服務也隨之與稅收掛鉤，凡是不符合這一條件的，土地使用權(quán)續(xù)期就采用財產(chǎn)稅模式直接繳交公共服務費用。而凡是參與本地企業(yè)經(jīng)濟活動（標準是“五險一金”而非戶籍）又沒有其他住房的，均可享受土地使用權(quán)無償續(xù)約。按這樣的模式續(xù)期，和現(xiàn)有制度兼容性好，社會風險小。

為了減少對稅收的依賴，地方政府可以借鑒新加坡“第三財政”的做法，通過資產(chǎn)性收入而不是直接稅收支持城市日常運營成本。這個模式中的“國企”并非傳統(tǒng)意義上的“國企”，甚至不是和淡馬錫類似的“國企”。而是大眾具有直接個人賬戶，可以通過股份參與分紅，私人企業(yè)也可以視為廣義國企的一種。筆者曾在一項與他人合作進行的研究中提出設立代表全民利益的“公眾基金”的方案。

具體而言，“公眾基金”可以獨立設立，也可以依托養(yǎng)老基金、社?；?、醫(yī)療保險等有個人賬戶、可以覆蓋“全體國民”的機構(gòu)。初始資本可來自壟斷行業(yè)“國有”變?yōu)椤懊裼小?，即將國有企業(yè)的資產(chǎn)直接劃歸養(yǎng)老或社?；?。應當有多個“公眾基金”在資本市場上競爭，這些機構(gòu)最好不受政府管轄，而應成為市場上的職業(yè)經(jīng)理人管理的獨立機構(gòu)。所有上市企業(yè)都應由此類“公眾基金”充當終身保薦人；與此同時，“公眾基金”對所保薦的企業(yè)終身負責，享有優(yōu)先收益，維持保薦人權(quán)利、義務與責任的平衡，并將部分原始股的“租值”歸于公眾。設立“公眾基金”的目標是公眾資產(chǎn)的保值增值，同時建立起直接向大眾分配財富的渠道。（詳見：趙燕菁、周穎剛，《中國資本市場再設計：基于公平效率、富民強國的思考》，載《財經(jīng)智庫》2016年第2期。）

簡言之，該方案將城市化1.0階段國家壟斷土地一級市場的做法移植到了資本市場， 既可以避免對企業(yè)加稅（政府甚至可以對有公眾股的企業(yè)定向減稅），也可以減少對財產(chǎn)稅的依賴。通過這一制度，可以重建政府-企業(yè)-居民間的關(guān)系。讓全民擁有資本，可體現(xiàn)中國經(jīng)濟制度的“社會主義特色”，極大地減少法國經(jīng)濟學家皮凱蒂（Thomas Piketty）在《21世紀資本論》中發(fā)現(xiàn)的那種由于資本分布不均所必然帶來的社會分化。

美國的實踐也表明，通過資本市場獲得現(xiàn)金流，可能是比財產(chǎn)稅更加“無痛”且與現(xiàn)有體制相匹配的收益來源。美國管理學大師彼得?德魯克（Peter Drucker，1909—2005）曾對二戰(zhàn)期間擔任通用汽車公司執(zhí)行副總裁的查爾斯?威爾遜（Charles Edward Wilson，1886—1972）說：“如果養(yǎng)老金賬戶里的錢被投資到股票市場，那么過幾年之后，這些工人將成為美股企業(yè)的擁有者?！蓖栠d答道：“正應該如此?！钡?960年，養(yǎng)老金賬戶和工會擁有數(shù)以十億計的資金，成為華爾街的大玩家。這些資本收入的增加，可以極大減少政府稅收中的福利性支出（現(xiàn)代政府稅收支出的最大項）。

如果中國能借鑒新加坡和美國的實踐，將財產(chǎn)稅的稅率降低到象征性水平，則這一稅種與現(xiàn)有體制的匹配難度就可能大幅降低。