隨著全球城市可持續(xù)發(fā)展投資缺口不斷擴大，城市亟需創(chuàng)新融資工具來拓寬可持續(xù)發(fā)展資金來源并彌補投資缺口。2023年11月，聯(lián)合國人居署發(fā)布了題為《釋放城市潛力：可持續(xù)城市發(fā)展的投資之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的研究報告（以下簡稱“報告”），深入洞察全球城市化的機遇、特點和挑戰(zhàn)，并探討實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展、增強城市可投資性的多元途徑。

該報告由聯(lián)合國人居署高級顧問章興泉博士擔任第一作者。章博士在英國、中國香港、新加坡等地擔任研究員、教授以及國際上多家學術刊物的編委、客座主編。自2004年起，他就職于聯(lián)合國人居署，目前擔任高級顧問一職。作為城市經(jīng)濟、金融和國際經(jīng)濟領域的資深專家，他對各類城市可持續(xù)發(fā)展議題具有深刻洞察，并具有與各級政府、金融機構、私營部門、社區(qū)和學術界合作的豐富經(jīng)驗。

近日，澎湃新聞（www.school126.cn）專訪了章興泉博士，從全球經(jīng)驗與中國現(xiàn)狀出發(fā)，圍繞“創(chuàng)新城市融資工具”的背景、目的、適用場景、政策配套等問題展開對話。

章興泉指出，在傳統(tǒng)全球金融體系下，發(fā)展中國家面臨更多融資障礙以及更高的融資成本，尤其是發(fā)展中國家的中小城市相較于大城市更加缺乏融資穩(wěn)定性與資金。因此，市政部門需要積極促進私營部門的融資參與，并與周邊地區(qū)的城市展開合作，以豐富和優(yōu)化稅收政策。此外，他還呼吁重視擴大社區(qū)參與度，以持續(xù)吸引優(yōu)秀人才并增加城市投資吸引力。

章興泉博士和聯(lián)合國前秘書長科菲·安南（Kofi Annan，1938——2018），章興泉提供

當前全球金融體系限制發(fā)展中國家城市建設融資能力

澎湃新聞：您在報告中指出“全球金融體系以短期為導向、脆弱且不公平”，認為它“不再適用于可持續(xù)城市發(fā)展”。這一局限性和不適應性具體體現(xiàn)在哪些方面，又導致了什么結果？

章興泉：全球金融體系始建于“二戰(zhàn)”結束后，由發(fā)達國家主導。這使發(fā)達國家在全球金融舞臺上擁有著與生俱來的“系統(tǒng)性”競爭優(yōu)勢。反觀發(fā)展中國家，它們卻面臨著諸多挑戰(zhàn)，包括較高的國家風險評級、高昂的融資成本，以及嚴苛的融資條件等，使它們在全球金融市場中處于系統(tǒng)性的劣勢。同時，發(fā)展中國家往往缺乏高水平金融人才，難以全面認識到這些不公平現(xiàn)象帶來的沖擊，因此也無法及時采取有效的應對措施。

資本供需不匹配以及成本的不公平日益加劇了發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的差距。這種趨勢在2021年國際貨幣基金組織進行的歷史性特別提款權（SDR）分配中得到了明顯體現(xiàn)。僅擁有7.72億人口的七國集團國家（G7）獲得了高達2800億美元的SDR，而擁有13億人口的整個非洲大陸只獲得了340億美元。以國民平均獲得資金來衡量，七國集團國家國民獲得的資金數(shù)額是非洲國家國民的139倍。

國家在全球金融體系中的地位對其城市經(jīng)濟產(chǎn)生深遠影響。以非洲為例，有些中等規(guī)模城市的全部財政收入甚至不足以支付一位西方高級工程項目專家的薪資，更加支撐不了投資城市建設的費用。

中小城市吸引長期投資，關鍵在改變城市化模式

澎湃新聞：報告第一章提到，全球范圍內(nèi)的城市化趨勢將由中小型城市主導。這些中小城市應該采用何種城市化模式，才能為其吸引長期投資？能否為中小城市的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展提些建議？

章興泉：中小城市在資金匱乏的情況下，可以考慮采取以下三個途徑來推動發(fā)展，吸引投資：

第一，發(fā)展創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)掘城市的優(yōu)勢，彌補產(chǎn)業(yè)短板，并鼓勵跨區(qū)合作。

首先，城市需要營造良好的創(chuàng)業(yè)投資環(huán)境和商業(yè)經(jīng)營環(huán)境，以支持企業(yè)落地發(fā)展。此外，應鼓勵企業(yè)家和其他本地杰出人士積極支持創(chuàng)新者，幫助其融入創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，并為其提供必要的技術支持與引導。同時，需要對創(chuàng)新型企業(yè)進行孵化培育?？山梃b美國愛荷華州費爾菲爾德市的成功經(jīng)驗，在優(yōu)化創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的過程中充分借助媒體、學校、協(xié)會以及基金會等組織力量。

其次，針對城市發(fā)展的短板，政府可以采取優(yōu)惠措施，提供資源便利，吸引企業(yè)家以最低成本開展投資。另外，中小城市還可以通過展示自身空間優(yōu)勢，吸引臨近大城市的大型企業(yè)、醫(yī)院、學校等前來設立業(yè)務點或產(chǎn)品、技術孵化中心。而平級城市間也可以共同確定優(yōu)先發(fā)展與融資事項，協(xié)調(diào)利用各方資源，實現(xiàn)資產(chǎn)配置效益倍增。中小城市要充分發(fā)揮大城市與農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展橋梁紐帶作用，鼓勵跨區(qū)合作與協(xié)同，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有利于健康的城市化結構體系的形成。

第二，匯集社會資本，培育強大而持久的社會結構，制定激勵措施，吸引優(yōu)質(zhì)人才。

城市活力來自于高質(zhì)量創(chuàng)新、教育和人力資源。因此，城市應該積極吸引優(yōu)質(zhì)人才，以實現(xiàn)長期的經(jīng)濟成長。例如，20世紀80年代，愛荷華州小城市迪比克通過大力投入高校建設來吸引眾多年輕人才，并與各行業(yè)商會合作，增加本地就業(yè)崗位，以留住人才。

同時，中小城市還需要挖掘本地的地方文化特色，加強市民的歸屬感，號召大學生回鄉(xiāng)發(fā)展。富有活力的市中心、高品質(zhì)的城市環(huán)境和地標建筑也能夠激發(fā)人們的向往。例如，意大利威尼斯的圣馬可廣場、紐約的時代廣場等地標空間是城市的向心力，對中小城市同樣適用，有利于打破年輕人對互聯(lián)網(wǎng)和虛擬世界的迷戀，提升他們對城市地理環(huán)境與社區(qū)的認同感與參與，并振興實體經(jīng)濟。

第三，堅持不斷進步和追求卓越的理念，充分利用外部資金，提升市民生活質(zhì)量。

城市應該以追求進步和卓越為理念，積極主動地抓住每一個小機會，推動城市發(fā)展。即便不那么引人注目的小項目或短期項目，還是可以作為試水大項目并創(chuàng)造推動力的關鍵。此外，申請少量的外部資金也能戰(zhàn)略性地支持本市以及社區(qū)的發(fā)展愿景，并刺激私人投資的增長。

良好的生活質(zhì)量是城市的競爭優(yōu)勢，也是人們追求的重要目標。中小城市貼近大自然往往具有大城市無法比擬的優(yōu)質(zhì)環(huán)境，隨著現(xiàn)代交通與通訊的高度發(fā)達，距離已不再是問題。因此，中小城市應該抓住這一機遇，展現(xiàn)自身的生活質(zhì)量優(yōu)勢，吸引更多人居住與投資。

中小城市普遍面臨融資困難，需要創(chuàng)新融資工具和策略

澎湃新聞：當前，中國大城市與中小城市政府在資源配置、人口穩(wěn)定、競爭力提升、債務償還等方面的能力差距尚較大。您認為不同規(guī)模、不同發(fā)展階段的城市在優(yōu)化創(chuàng)新融資工具組合及比例時，需考慮哪些因素？中小城市政府可以采取哪些策略或機制，以克服融資困難？

章興泉：不同規(guī)模、不同發(fā)展階段國家的城市在優(yōu)化創(chuàng)新融資工具組合和比例時，需要考慮以下因素：融資成本與條件、融資目的、城市財政收入結構與財政收入的可持續(xù)性、城市支出、合理的稅費種類與比例、對經(jīng)濟發(fā)展和城市競爭力的影響、社會接受度、企業(yè)與個人的稅費承受能力、融資工具實施的可行性和操作的難易程度。

中國中小城市與大城市在創(chuàng)新融資工具方面的差異主要表現(xiàn)在投資吸引力、經(jīng)濟活力、互補性以及選擇性的局限等方面。大城市由于擁有龐大的市場規(guī)模、豐富的人才和技術資源，在城市管理和運營效率方面具備顯著優(yōu)勢。其公共設施投資往往能夠通過市場機制實現(xiàn)，從而在一定程度上減輕城市財政負擔。此外，大城市在評估和管控融資風險方面具備更強的能力，地方法規(guī)也相對更完善，有助于增強投融資者的信心。

與此同時，中小城市還面臨著多方面的挑戰(zhàn)，包括產(chǎn)業(yè)普遍單一、稅種單一、稅基較小、金融管理能力薄弱等。過度依賴單一稅種容易增加財政收入的不確定性。目前，一部分中國城市過度依賴土地財政，這意味著當失去土地財政支柱后，地方政府可能不得不通過進一步發(fā)行再融資債券或其他舉債方式，來填補因土地出讓金收入減少而導致的財政收入不足，但這種做法容易導致地方政府陷入債務危機以及稀缺的土地資源浪費或不合理使用。

針對中小城市的融資難題，我認為可以采取特定的策略或機制來加以解決，包括減稅或增稅融資、減免公共項目的費用、與周邊城市合作開展集合融資項目、向上級政府申請配套資金、發(fā)展公私金融合作等。這些方法，能有效提升城市的信用水平，降低投資風險，并且以較少的政府資金引導更多的私人資金參與，從而解決中小城市面臨的資金短缺問題，促進其發(fā)展。

撬動私營部門投資，重點在于完善政策、法規(guī)與金融基礎設施

澎湃新聞：報告中列舉的“土地價值獲取”“政府轉(zhuǎn)移支付”“債務融資”等創(chuàng)新融資工具在中國也經(jīng)常被采用，而“私營部門投資”卻占比很少。在您看來，哪些因素制約了私營部門投資？應當采取哪些措施加以解決？

章興泉：通常，私營部門融資的主要制約因素在于需求。國家政策和城市政治經(jīng)濟決策直接影響著城市的財政收入水平，而這又直接決定了城市吸引私營部門融資的能力。此外，城市政府對資本支出的決策與執(zhí)行能力較弱，可能影響投資的效率和收益率，進而降低了私營部門對城市基礎設施融資的興趣。

第二個關鍵制約因素是調(diào)節(jié)金融供需的國家級監(jiān)管和政策因素。如果一個國家缺乏制度成熟的金融市場，將會限制資金的供應。同時，財務管理和信托績效也會變得十分薄弱。為了增加私營部門的融資，國家需要采取一系列措施來降低投資風險，如公共部門財務擔保、提供流動性付款等。

國家還可以通過完善政策、法規(guī)與金融基礎設施來促進融資渠道的暢通。然而，這一過程首先需要城市自身具備穩(wěn)定、可靠、可持續(xù)的財政收入，以承擔市場機制下的融資成本。只有確保量入為出，推行負責任的城市金融政策與管理實踐，城市才能避免債務擴張與失控的局面。

同時，城市政府需要提升管控金融風險的能力，增強建設融資的透明度，控制投融資總量，規(guī)范預算編制，防止碎片化、隨意性及隱蔽性開支的發(fā)生。只有在開源節(jié)流與科學管理并重的前提下，城市才能獲得更多融資。

改善低收入人群住房條件，同步提升勞動能力與收入水平

澎湃新聞：您所負責的聯(lián)合國全球貧民窟計劃已歷經(jīng)十年。請問該計劃為貧民窟和居民帶來了哪些變化？您認為哪些金融產(chǎn)品和創(chuàng)新工具能夠支持這些社區(qū)的發(fā)展？

章興泉：貧民窟改造是一項極具挑戰(zhàn)性的任務。自上世紀五六十年代開始的聯(lián)合國貧民窟改造計劃中，大部分項目都因受到改造成本的限制以及國家城市的經(jīng)濟實力問題而未能完成。主要原因在于，大多數(shù)貧民窟居民收入水平較低，導致他們即使獲得政府分配的住房，往往選擇出租而重新回到貧民窟居住。因此，提高貧民窟居民的就業(yè)能力至關重要，這樣他們的經(jīng)濟實力才能與改善后的住房條件相匹配。為此，國際上提出了“貧民窟改造+”計劃，從住房與經(jīng)濟綜合角度出發(fā)，旨在改善住房條件和社區(qū)環(huán)境的同時，也采取一定措施創(chuàng)造貧民窟居民工作機會，提升貧民收入水平。

低收入國家或發(fā)展中國家的貧民窟改造普遍面臨著困境。舉例來說，內(nèi)羅畢的基貝拉貧民窟是非洲最大的貧民窟之一，政府曾嘗試實施各種改造計劃，但由于受到所有權制度的制約，未能取得成功。其中一個主要問題是，貧民窟房屋的私人所有者不愿接受政府提供的回收補償金，而政府又沒有足夠的資金來為居民提供大量補貼或建造新房，令項目推進陷入僵局。

相對而言，一些靠近市中心或城市黃金地段的貧民窟改造更容易取得成功。這些地段的土地價值較高，容積率也較大，因此新建房屋的數(shù)量能夠遠遠超過原有的平房或低層房屋數(shù)量。同時，由于土地價值高，改造項目能夠為所有原住戶提供較好的安置方案，或者為他們的搬遷提供較充足的資金支持，通過項目本身的交叉補助或者發(fā)展權益置換方式達到貧民窟改造的目的。

美國的包容性規(guī)劃政策（在規(guī)劃區(qū)內(nèi)保障一定數(shù)量的低價住房）以及馬來西亞、印度尼西亞等國家要求開發(fā)商提供部分低價房源的做法，是通過調(diào)整局部微觀政策來解決低收入家庭住房問題的有效手段。這些政策鼓勵不同收入層次的家庭共同混合居住，從而促進了社會的公平和諧。

此外，美國等發(fā)達國家還采取住房補助的形式，通過發(fā)放住房代金券等方式補貼低收入家庭，并嚴格遵循使用規(guī)則，以確保政策真正落實到實處。而一些低收入國家也采取了居民互助、社區(qū)抵押貸款、居民自建等方式來改善住房條件。

然而，值得強調(diào)的是，推進貧民窟改造的各種手段和工具的使用前提是，居民本身必須有勞動意愿,鼓勵貧民積極工作并參與社會。住房改善和各項優(yōu)惠政策不能被濫用為“懶漢”的保護傘與福利。

上海需從“火車頭”向“火箭頭”升級促進城市可持續(xù)發(fā)展

澎湃新聞：您對上海在城市可持續(xù)發(fā)展方面作為有什么評價？對于上海未來的可持續(xù)發(fā)展，您認為其面臨著怎樣的挑戰(zhàn)？可否請您提幾點建議？

章興泉：自上世紀八十年代起，我見證了上海的發(fā)展歷程，不同年代上海的發(fā)展變化，結合我在不同國家以及聯(lián)合國的長期工作經(jīng)歷，能夠?qū)ι虾Ｅc其他國際大都市有一個非常直觀的比較。

作為中國城市的領軍者，上海肩負著巨大的使命。這就要求上海的城市經(jīng)濟發(fā)展不能僅僅依靠人口規(guī)模的擴大和城市土地供給的增加。盡管上海的城市建設在過去幾十年已經(jīng)實現(xiàn)了脫胎換骨式的變革，但是依然面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。其中最為突出的是，上海的生產(chǎn)率距離世界頂級水平還有很大差距。我們不僅要從城市的功能出發(fā)，將上海打造成五個世界級的功能中心，更要從城市的原發(fā)創(chuàng)造力出發(fā)去挖掘上海潛力，匯集中國智慧，引領世界級的科技創(chuàng)新突破。

作為中國經(jīng)濟實力最強、人口最多的城市之一，上海亟需解決的焦點并不在于應對低碳能源、公共衛(wèi)生、人口老齡化、環(huán)境污染、廢物管理等具體問題，而是要優(yōu)先解決如何提高經(jīng)濟生產(chǎn)率，實現(xiàn)質(zhì)的飛躍，與世界水平對齊的挑戰(zhàn)。引領上海未來城市經(jīng)濟發(fā)展的核心在于技術創(chuàng)新能力以及先進科學的管理力和領導力。

因此，我建議：首先，上海應懷著成為全球城市發(fā)展龍頭的雄心，深入分析世界最先進城市的發(fā)展模式，進而指導與制定上海城市發(fā)展戰(zhàn)略和政策。

其次，上海需要創(chuàng)造一個公平的教育環(huán)境，培養(yǎng)具備歷史使命感、敢于自我犧牲的研究型和創(chuàng)新型人才，能夠為國家利益與榮譽忘我奮斗與追求。這些人才將成為上海未來發(fā)展的動力，推動產(chǎn)業(yè)向著高技術、高質(zhì)量、高水平生產(chǎn)力方向發(fā)展。這不僅有助于提升經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展和城市的可持續(xù)發(fā)展能力，還將實現(xiàn)從“火車頭”向“火箭頭”的轉(zhuǎn)型升級，以提高上海在世界城市體系中的地位。

最后，上海擁有良好的科研基礎，但關鍵在于通過中央的戰(zhàn)略性指導，以及市政府的領導與統(tǒng)籌，挖掘具有高瞻遠矚、強烈民族自豪感和使命感的領導人才。這些人才將能夠統(tǒng)合高校、研究所和企業(yè)的力量，共同攻克科研難題、迎接科技挑戰(zhàn)。

（實習生施雪琦對本文亦有貢獻）

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