行政執(zhí)法檢查制度在廣東云浮落地立法。4月27日，清華大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合廣東省云浮市司法局舉行《云浮市“綜合查一次”聯(lián)合執(zhí)法檢查實(shí)施辦法》課題座談會，并發(fā)布研究報(bào)告。

行政檢查是依法享有行政職權(quán)的行政主體，為實(shí)現(xiàn)行政管理職能，達(dá)成行政目的，對行政利害關(guān)系人履行法律文本規(guī)定的義務(wù)或履行行政活動方式確定的義務(wù)情況，所進(jìn)行的強(qiáng)制檢查、了解的行政活動。

前述《辦法》明確，“綜合查一次”聯(lián)合執(zhí)法檢查，是指行政執(zhí)法主體在日常檢查中通過整合行政檢查事項(xiàng)、優(yōu)化部門協(xié)同與層級聯(lián)動等方式，在同一時(shí)段對同一檢查對象依法開展的聯(lián)合檢查。

澎湃新聞注意到，作為一項(xiàng)地方立法的《云浮市“綜合查一次”聯(lián)合執(zhí)法檢查實(shí)施辦法》已于2024年4月23日起正式施行。云浮市副市長梁東海在座談會上表示，希望通過這次的立法，完善綜合查一次聯(lián)合執(zhí)法檢查機(jī)制，努力把這項(xiàng)工作成果打造成為云浮深入推進(jìn)法治政府建設(shè)、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的特色。

首部規(guī)范涉企聯(lián)合執(zhí)法行為規(guī)章

近兩年，云浮市的營商環(huán)境建設(shè)在廣東省的考核中進(jìn)步明顯，排名持續(xù)躍升。梁東海介紹，這一《辦法》系全國首部規(guī)范涉企聯(lián)合執(zhí)法行為的政府規(guī)章。

“我國現(xiàn)行法律法規(guī)中對行政檢查的程序規(guī)定并不完備，當(dāng)前也未有地方出臺地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章規(guī)范聯(lián)合執(zhí)法程序?！闭n題組調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，程序規(guī)范對于保障相對方的基本權(quán)利和法律權(quán)益、維護(hù)社會公平公正、嚴(yán)格公正文明執(zhí)法、確保行政執(zhí)法的合理性與公信力、促進(jìn)法治建設(shè)具有重要意義。

澎湃新聞觀察到，從地方層面來看，有關(guān)“綜合查一次”的規(guī)范通常散見于推進(jìn)跨部門綜合監(jiān)管改革工作方案、行政檢查辦法、“雙隨機(jī)、一公開”檢查機(jī)制實(shí)施意見以及優(yōu)化營商環(huán)境條例等地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或者規(guī)范性文件。

2018年3月，為破解綜合執(zhí)法領(lǐng)域交叉執(zhí)法、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、隨意檢查等問題，浙江嘉興在全國首創(chuàng)“綜合查一次”執(zhí)法模式。此后，這一模式在全國范圍內(nèi)逐漸得到推廣與深化。

2021年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》中明確提出，要逐步完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，復(fù)制推廣“綜合查一次”經(jīng)驗(yàn)，探索推行多個(gè)行政機(jī)關(guān)同一時(shí)間、 針對同一執(zhí)法對象開展聯(lián)合檢查、調(diào)查，防止執(zhí)法擾民。

為著力解決涉企現(xiàn)場檢查事項(xiàng)多、頻次高、隨意檢查等問題，2022年5月，云浮市在全國率先啟動“綜合查一次”聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新探索。同年11月，云浮市人民政府辦公室印發(fā)《云浮市推進(jìn)“綜合查一次”聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制實(shí)施方案》，公布了第一批“綜合查一次”聯(lián)合執(zhí)法檢查企業(yè)清單。

云浮市司法局局長黃志輝介紹，第一批清單涵蓋了食品生產(chǎn)企業(yè)、娛樂服務(wù)企業(yè)、危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸企業(yè)、礦山企業(yè)等4類檢查對象，囊括食品生產(chǎn)監(jiān)督檢查、企業(yè)消防安全檢查、排放污染物檢查等17個(gè)檢查事項(xiàng)，涉及市場監(jiān)管局、市消防救援支隊(duì)、市生態(tài)環(huán)境局等12個(gè)檢查部門。

根據(jù)回訪反饋，“綜合查一次”聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制提升了行政執(zhí)法效率，縮短企業(yè)迎檢時(shí)間，受到企業(yè)主體歡迎和支持。調(diào)研組報(bào)告顯示，以危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸行業(yè)檢查為例，每個(gè)部門檢查一家企業(yè)需要45分鐘至一小時(shí)，采用傳統(tǒng)的檢查方式，一家企業(yè)需數(shù)個(gè)小時(shí)應(yīng)對多個(gè)部門的不同檢查。實(shí)行“綜合查一次”聯(lián)合執(zhí)法后，交通運(yùn)輸、公安、應(yīng)急管理、市場監(jiān)管等四個(gè)部門同時(shí)檢查，約45分鐘即可對一家企業(yè)提供38項(xiàng)“診斷報(bào)告”和綜合“治療意見”，相當(dāng)于將檢查時(shí)間縮短為四分之一，檢查次數(shù)也減少為四分之一，從而減少行政執(zhí)法對企業(yè)正常營業(yè)活動的干擾，實(shí)現(xiàn)對營商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化。

在過去，對市場主體的執(zhí)法事項(xiàng)多、程序繁雜，所涉部門繁多，往往需要耗費(fèi)大量的人力物力，不僅影響市場主體的正常生產(chǎn)經(jīng)營，更是加劇了行政機(jī)關(guān)的壓力和負(fù)擔(dān)。課題組報(bào)告還認(rèn)為，“綜合查一次”聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的實(shí)施在很大程度上整合了行政執(zhí)法力量，節(jié)約行政執(zhí)法資源，提高了行政執(zhí)法效率。

應(yīng)遵循比例、必要、適當(dāng)原則

如今，制度已經(jīng)上升為規(guī)章。前述辦法立足云浮市地方立法權(quán)限，以地方政府規(guī)章規(guī)范行政檢查聯(lián)合執(zhí)法的程序，為構(gòu)建云浮市法治營商環(huán)境示范區(qū)提供規(guī)范保障。

根據(jù)《辦法》，市、縣（市、區(qū)）司法行政部門具體負(fù)責(zé)“綜合查一次”聯(lián)合執(zhí)法檢查工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督。參與“綜合查一次”聯(lián)合執(zhí)法檢查的行政執(zhí)法主體分為牽頭單位和聯(lián)合單位。

“在實(shí)際工作中，牽頭單位可以提出檢查，聯(lián)合單位也可以提出檢查，由牽頭單位統(tǒng)一組織?！秉S志輝表示，“綜合查一次”不僅可以解決各行政部門檢查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，還能極大減少企業(yè)受檢次數(shù)，同時(shí)有效提高執(zhí)法效果。此外，各行政部門之間互相監(jiān)督，促進(jìn)更為嚴(yán)格、規(guī)范、公正地執(zhí)法。

黃志輝強(qiáng)調(diào)，“綜合查一次”應(yīng)該區(qū)分誠信企業(yè)和不誠信的企業(yè)，對誠信企業(yè)少檢查甚至不檢查，對不誠信企業(yè)要加強(qiáng)監(jiān)督。同時(shí)，根據(jù)不同的行業(yè)領(lǐng)域特征，劃定不同的檢查頻率。鼓勵(lì)非現(xiàn)場執(zhí)法，在安全生產(chǎn)、環(huán)保等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)科技賦能。

為此，《辦法》第三條特別明確，開展“綜合查一次”聯(lián)合執(zhí)法檢查應(yīng)當(dāng)遵循依法實(shí)施、協(xié)調(diào)聯(lián)動、公開公正、高效便民、權(quán)利保障的原則，防止隨意檢查、檢查擾企、執(zhí)法擾民。

“檢查應(yīng)當(dāng)合乎必要的原則，這是‘綜合查一次’最大的價(jià)值。”中國政法大學(xué)法治政府研究院教授楊偉東建議，要以需求、合規(guī)、權(quán)利保障為導(dǎo)向，以觸發(fā)式為起點(diǎn)，非必要不檢查。同時(shí)，以信用、數(shù)據(jù)為支撐，支持信用好的企業(yè)，信用不好的企業(yè)要多查。此外，可以不現(xiàn)場檢查的，就遠(yuǎn)程檢查。

對此，《辦法》第十六條作出了明確：“綜合查一次”聯(lián)合執(zhí)法檢查任務(wù)清單涉及的檢查事項(xiàng)，可以通過信息共享以及遙感監(jiān)控、在線監(jiān)測、衛(wèi)星定位等非現(xiàn)場檢查方式達(dá)到檢查目的的，原則上不再進(jìn)行現(xiàn)場檢查。

“政府部門在確定檢查對象、檢查事項(xiàng)、檢查范圍、檢查方式、檢查頻次時(shí)，要遵循比例原則，把握必要、適當(dāng)和成本效益的‘度’，對可通過非現(xiàn)場檢查方式達(dá)到檢查目的的事項(xiàng)，盡量不要納入現(xiàn)場檢查范圍?！北本┐髮W(xué)憲法與行政法研究中心名譽(yù)主任姜明安建議稱，聯(lián)合執(zhí)法檢查要根據(jù)對象的生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)、規(guī)模決定參檢行政部門及參檢人員的規(guī)模，跨領(lǐng)域、跨部門和跨層級都不能“一刀切”，對非常規(guī)問題和非常規(guī)事項(xiàng)選擇檢查對象，不能完全采用“隨機(jī)”選取的方式，要根據(jù)各方面的信息來源決定檢查的對象，“在該規(guī)章施行一年以后，應(yīng)該進(jìn)行立法后評估，根據(jù)評估結(jié)果對該規(guī)章進(jìn)行修改完善”。

澎湃新聞還注意到，在權(quán)利救濟(jì)上，前述《辦法》第六條明確，行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)平等對待檢查對象，保障檢查對象的合法、正當(dāng)權(quán)益，不得妨礙檢查對象正常的生活和生產(chǎn)經(jīng)營活動。檢查對象對“綜合查一次”聯(lián)合執(zhí)法檢查過程中存在違法違紀(jì)情況的，有權(quán)向有關(guān)單位投訴、舉報(bào)。

“執(zhí)法檢查很容易變成尋租、腐敗的工具?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授王錫鋅提醒，如何規(guī)制這種合法傷害的權(quán)力？未來如何具體實(shí)施值得關(guān)注，“檢查行為通過賦權(quán)式的制約很重要，當(dāng)遭遇違法檢查時(shí)能否賦予企業(yè)抵抗、制約的手段和權(quán)利，要用法律治理違法檢查”。

中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任莫于川也提醒，行政檢查行為長期被認(rèn)為沒有產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系，要破除認(rèn)識上的障礙，行政檢查是人民內(nèi)部的矛盾，檢查對象也是我們的服務(wù)對象，要以人為本，保護(hù)他們的合法權(quán)益，“懲教結(jié)合、依法救濟(jì)、監(jiān)督行政，這是立法建制的目的和原則”。