日本是一個極易遭受多種自然災(zāi)害侵襲的國家，在與各類自然災(zāi)害斗爭和共生的漫長歷史中，日本政府、社會和民眾逐漸培養(yǎng)出適應(yīng)災(zāi)害和通過災(zāi)害學(xué)習(xí)的能力。

作為全球人口最多的城市，日本首都東京總?cè)丝诩s3800萬，人口密度是北京的5倍之多。東京是人與財富集聚之地，又是自然災(zāi)害高發(fā)之地。其安全避險之道，正在于城市“強(qiáng)韌化”（韌性）和防災(zāi)治災(zāi)水平提升。

以下，本文基于對日本國和東京都兩個層面的“強(qiáng)韌化”和防災(zāi)減災(zāi)治災(zāi)實踐的梳理，對災(zāi)害風(fēng)險識別，吸取災(zāi)害經(jīng)驗教訓(xùn)，“強(qiáng)韌化”地方規(guī)劃目標(biāo)與重點的確定，法規(guī)、條例和計劃的擬定，全民防災(zāi)教育與應(yīng)急演練等8大亮點加以引介，據(jù)此為中國韌性城市建設(shè)提供建議。

當(dāng)?shù)貢r間2024年7月2日，熱浪來襲，日本東京銀座街頭開啟水霧系統(tǒng)為行人降溫。

就具體城市而言，需放大時空尺度，回顧和梳理本地和周邊地區(qū)常見自然災(zāi)害類型，結(jié)合氣候變化背景，對自然災(zāi)害的頻次和劇烈程度加以合理擴(kuò)增，列為韌性規(guī)劃的重點防范災(zāi)害。還應(yīng)汲取國內(nèi)外城市罕見災(zāi)難的教訓(xùn)，分門別類制訂相關(guān)應(yīng)急預(yù)案。這一工作應(yīng)常態(tài)化開展，專人負(fù)責(zé)各部分流程。

由于轄區(qū)人口密集，防患于未然至關(guān)重要。其基礎(chǔ)在于扎實開展基礎(chǔ)性研究。對該地區(qū)災(zāi)害的種類、發(fā)生頻率、破壞力強(qiáng)度等信息有翔實的認(rèn)知，才能為后續(xù)切實有力的防災(zāi)和應(yīng)急方案提供科學(xué)依據(jù)。這是韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)。

城市遭遇的災(zāi)害，正是人們學(xué)習(xí)鍛煉和凝聚意志和共識的機(jī)會。有鑒于此，有待把城市過往自然災(zāi)害和人為災(zāi)害事件分類列出，著重分析：①因何發(fā)生；②產(chǎn)生何種后果；③當(dāng)時如何應(yīng)對；④如何防范再次發(fā)生；⑤若為不可抗拒力，下次如何應(yīng)對此類情況。

目的在于，不浪費每一次突發(fā)事件，要從中吸取經(jīng)驗與教訓(xùn)，并用于未來災(zāi)害的防范和應(yīng)對上。對災(zāi)害事件系統(tǒng)全面回顧分析的過程，也是識別本城韌性城市建設(shè)合作伙伴和參與者的過程。借此明確有哪些機(jī)構(gòu)和人員，是城市韌性提升和防災(zāi)減災(zāi)的利益相關(guān)方，并能成為積極的參與者，各自貢獻(xiàn)力量。

如前文提及，“建議從編制一本韌性手冊著手”，本條所列災(zāi)害事件梳理信息，也應(yīng)一并納入韌性手冊中。

就城市提出建議如下：

①有待識別確定面臨的主要災(zāi)害類型；

②有待確立韌性城市建設(shè)的基本目標(biāo)；

③有待明確重大災(zāi)害發(fā)生時的具體推進(jìn)目標(biāo)；

④有待明確必須規(guī)避的若干嚴(yán)重事態(tài)，并提出具體規(guī)避措施，落實到各個部門；

⑤有待結(jié)合前期開展的全部工作，著手編制基于本城具體情況的韌性專項規(guī)劃；

⑥有待在韌性專項規(guī)劃和韌性城市建設(shè)中，利用已有協(xié)作平臺，明確各部門如何發(fā)揮作用，細(xì)化韌性城市建設(shè)和規(guī)劃機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員責(zé)任。

此外，提高各項基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管理水平，加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施與應(yīng)急體系的穩(wěn)定性和抗風(fēng)險能力，保障其在災(zāi)害和極端氣候條件下平穩(wěn)安全運行，確保生命線系統(tǒng)基本滿足防御大災(zāi)的要求。

就具體城市而言：

①梳理與韌性提升和防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)的國家層面相關(guān)法律；

②梳理與韌性提升和防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)的城市層面的法規(guī)、條例和計劃；

③基于前述梳理，結(jié)合所開展的韌性城市建設(shè)工作，具體城市有待視情況擬訂條例、規(guī)定，作為對上位法律和條例的對接和補(bǔ)足，以指導(dǎo)韌性建設(shè)和防災(zāi)減災(zāi)工作。

防災(zāi)減災(zāi)必須依靠民眾的防災(zāi)意識、防災(zāi)習(xí)慣和防災(zāi)知識。單憑“自上而下”的政府之力無法實現(xiàn)韌性城市建設(shè)，“自下而上”的群眾之力才能讓城市韌性長足提升。

就具體城市而言：

①應(yīng)當(dāng)就轄區(qū)內(nèi)從幼兒園到大學(xué)的各級教育機(jī)構(gòu)的危機(jī)管理和應(yīng)急教育制訂計劃，并準(zhǔn)備材料和提供資源；

②結(jié)合多種宣傳日的設(shè)立，開展市民防災(zāi)和應(yīng)急教育和演習(xí)；

③督促轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、機(jī)關(guān)開展常態(tài)化防震、防火演習(xí)；

④結(jié)合宣傳促成轄區(qū)居民日常生活習(xí)慣的養(yǎng)成，嚴(yán)格遵守防災(zāi)規(guī)定，檢查室內(nèi)家具的安全性和穩(wěn)固性，并在家中儲備必要的應(yīng)急食品、用品和藥品；

⑤正如之前的建議，將編制一本《韌性手冊》作為起點，這本手冊可作為應(yīng)急和防災(zāi)宣傳教育的材料匯編；

⑥應(yīng)急與防災(zāi)信息，應(yīng)當(dāng)以中英雙語提供，以適應(yīng)轄區(qū)居民和游客國際化的需求。

上海曹楊公園，公園是常見的應(yīng)急避難場所。澎湃新聞記者 周平浪 圖

應(yīng)急與防災(zāi)信息的整理與提供，需要盡可能完善。就具體城市而言：

①審視現(xiàn)有規(guī)劃中已有的避難路線，并檢查是否已在城市空間中提供明確清晰的指引；

②結(jié)合對本城自然災(zāi)害和人為災(zāi)難情景的預(yù)估，審核當(dāng)前避難路線是否完整合理；

③預(yù)估災(zāi)害發(fā)生的情景，確定居民避難出行采用何種交通方式；

④不同災(zāi)害情境下，避難路線和場所可能有所不同，應(yīng)反映在相關(guān)規(guī)劃之中；

⑤以清晰明確有力的方式，把避難路線和避難場地告知轄區(qū)居民和企事業(yè)單位；

⑥根據(jù)重點設(shè)防的災(zāi)害種類和災(zāi)害歷史，遵循防巨災(zāi)理念，綜合確定抗災(zāi)設(shè)防水準(zhǔn)和防御體系，超前規(guī)劃和設(shè)計，應(yīng)對未來無法預(yù)知的突發(fā)性重大災(zāi)害，保障避難場所自身抗災(zāi)能力。 

災(zāi)害發(fā)生時，民間自救能力極為重要。這取決于民間力量的組織、救災(zāi)物資的儲備和協(xié)作平臺的搭建。

就具體城市而言：

①有待培育民間救災(zāi)之力，引導(dǎo)組織居民的應(yīng)急自助行動并提升其能力；

②有必要在轄區(qū)內(nèi)合理位置進(jìn)行應(yīng)急救災(zāi)物資的合理儲備；

③重視與周邊城區(qū)應(yīng)急協(xié)作關(guān)系的建立，并定時演練。

為應(yīng)對緊急情況發(fā)生，必須有嚴(yán)密的防災(zāi)組織體系，并確定政府牽頭的防災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。 

此外，應(yīng)確保：

①建立最高級別行政官員負(fù)責(zé)制的危機(jī)管理機(jī)制；

②重視最基礎(chǔ)的防災(zāi)減災(zāi)和安全標(biāo)準(zhǔn)的建立，尤其應(yīng)關(guān)注市民危機(jī)意識和防災(zāi)避險能力教育，讓居民掌握防災(zāi)自護(hù)基本技能和必要的知識；

③建立應(yīng)急管理與防災(zāi)減災(zāi)專家?guī)?/strong>，進(jìn)行人才培養(yǎng)，定期訓(xùn)練和演習(xí)，并持續(xù)開展組織建設(shè)。

（說明：本系列提及的國際城市實踐，都已在澎湃新聞市政廳欄目引介；相關(guān)建議和啟發(fā)，也已在多篇政策建議中提交）