作為國內金融行業(yè)數(shù)量最多、分布地區(qū)最廣的群體，農村商業(yè)銀行、農村合作銀行、農村信用合作社有一個獨特的體制，就是“二元領導”。一方面農商行、農合行、農信社是獨立法人機構（農商行、農合行均在農信社基礎上改制而來，以下為行文方便合稱“農商行”），有自己的董事會、股東大會，按照公司法進行治理；另一方面全省有一個農村信用社聯(lián)合社（下文簡稱省聯(lián)社），對轄區(qū)內的農商行、農信社負有管理、指導職責。

股東大會享有公司法規(guī)定的權力，但是省聯(lián)社卻經(jīng)常架空股東大會，對農商行的人事和經(jīng)營進行干涉。

比如在2017年，就曾發(fā)生常熟銀行董事會投票未通過省聯(lián)社提名的兩名副行長候選人的情況。董事們反對的理由是，常熟農商行剛上市，一次性交流進多名外部人員擔任副行長，對管理層影響較大，不利于常熟農商行經(jīng)營管理的穩(wěn)定；新增副行長來源于域外，對常熟經(jīng)濟社會發(fā)展情況缺少了解，對常熟銀行的戰(zhàn)略、經(jīng)營模式等不熟悉，難以傳承常熟銀行的文化，不利于保證常熟銀行原有經(jīng)營模式的延續(xù)。

被否決的兩位候選人，都由省聯(lián)社從下轄非常熟區(qū)域的法人社（海門農商行、江南農商行）委派常熟銀行行長提名至董事會決選。當時這一事件被認為是農商行與省聯(lián)社對于人事權矛盾公開化的一個典型。半年之后事件出現(xiàn)了翻轉，2017年10月26日，常熟銀行第六屆董事會第四次會議，審議通過了上述兩人擔任副行長的議案。

其他地區(qū)關于省聯(lián)社和農商行的權力斗爭的新聞也屢見不鮮。

在央行等五部門1月29日聯(lián)合印發(fā)的《關于金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見》（簡稱“《指導意見》”）中，對省聯(lián)社和農商行之間的關系做了一次界定。《指導意見》指出，積極探索農村信用社省聯(lián)社改革路徑，理順農村信用社管理體制，明確并強化農村信用社的獨立法人地位，完善公司治理機制，保障股東權利，提高縣域農村金融機構經(jīng)營的獨立性和規(guī)范化水平，淡化農村信用社省聯(lián)社在人事、財務、業(yè)務等方面的行政管理職能，突出專業(yè)化服務功能。

概言之，省聯(lián)社在人事、財務、業(yè)務等行政管理職能將淡化，農信社的獨立法人地位將強化。雖然如此，農信省聯(lián)社改革將面對什么樣的挑戰(zhàn)？

省聯(lián)社諸多管制惹怨言

一位中部地區(qū)農商行人士告訴澎湃新聞，省聯(lián)社控制了全省農商行的人事權，讓他們開展業(yè)務的自由受到了很大的影響?！拔覀兿胍腥?，必須要給省聯(lián)社報計劃，他要批準了可以招，他要不批準就不能招，不能像市場化的銀行一樣，可以自主決定挖一些優(yōu)秀的人才過來。所有想要加入我們銀行的人，必須參加省聯(lián)社組織的全省統(tǒng)一或者地區(qū)統(tǒng)一招聘?！?/p>

他舉例說，之前他們銀行發(fā)展得比較迅速，信用卡業(yè)務和外匯業(yè)務獲批，想要招聘一些這方面的專業(yè)人才。但是由于人事權在省聯(lián)社那里，所以始終沒法自主招聘。報批也要很長的流程，往往會影響新業(yè)務的搭建和開展速度。“如果我們不通過省聯(lián)社招聘，那么我們沒法解決雇傭對象的編制問題，始終是勞務派遣性質，這一點會影響別人不愿意來這邊工作?！?/p>

除了人事權，在業(yè)務的發(fā)展方面，省聯(lián)社對農商行也處于領導地位。“省聯(lián)社去年搞全省公車改革，一個縣的農商行只許留三輛車，這些車都要統(tǒng)一貼標識。我們的信貸員平時要下鄉(xiāng)跑業(yè)務、現(xiàn)場調查，銀行車不夠用，沒辦法只能開自己的車?！鄙鲜鋈耸空f到?！笆÷?lián)社是一個政府機關，把政府機關的那一套搬到企業(yè)來了，但是我們會感覺到受了很多限制?！?/p>

浙江全省的農商行共同使用浙江農信統(tǒng)一開發(fā)的電子銀行，對此，一位浙江某農商行人士表示，“我們也想建自己的系統(tǒng)，根據(jù)我們當?shù)氐奶厣_發(fā)適用我們當?shù)氐南到y(tǒng)，形成差異化發(fā)展，但是省聯(lián)社不同意?！?/p>

另據(jù)一位中部農商行人士對澎湃新聞記者舉例，他們2016年就獲批了信用卡業(yè)務，想要自建信用卡系統(tǒng)，沒有得到省聯(lián)社的同意。直到一年半以后省聯(lián)社的信用卡系統(tǒng)建成之后，他們才發(fā)行了第一張信用卡。而中間這段時間信用卡業(yè)務只能停滯。

“我們在柜面上辦離掛失業(yè)務，需要柜員把身份證、掛失單據(jù)，掃描上傳到掛失中心，手續(xù)完整，省聯(lián)社授權通過，才能在柜臺上辦理。審核的權限全部在省聯(lián)社?！痹撊耸拷榻B道。

多位農商行人士向澎湃新聞表示，其對省聯(lián)社、銀保監(jiān)局、人民銀行的三重管理感到“頭很大”。一位農商行人士坦言，政府機構和監(jiān)管部門的會議精神，省聯(lián)社會下發(fā)給各縣農商行、農信社，然后省聯(lián)社接到銀保監(jiān)局的文件，再下發(fā)一次。銀行服務鄉(xiāng)村振興的材料，要報給省聯(lián)社一份，報給人民銀行一份，報給銀監(jiān)局一份?！般y保監(jiān)局覺得我們是獨立法人，應該有自己的規(guī)定、方案、政策，但是省聯(lián)社要求我們按照省里的統(tǒng)一規(guī)定、方案、政策執(zhí)行，我們只能按照不同的要求匯報不同的材料?！?/p>

省聯(lián)社的支持和橋梁作用不可小覷

也有一些農商行對于省聯(lián)社的意義和作用有著不同的看法。

一位沿海地區(qū)農商行人士告訴澎湃新聞，省聯(lián)社對農商行的支持是非常重要的?！拔覀兪褂檬÷?lián)社統(tǒng)一搭建的信息系統(tǒng)，比較方便，也很專業(yè)，小型農商行能夠靠自己的力量建立更完善的電子系統(tǒng)嗎？這幾乎是不可能的，目前沒有這個條件。即使要做，也要耗費巨大的成本?！?/p>

他表示，農商行自身的研究能力有限，省聯(lián)社可以起一個業(yè)務風險的指引作用，告訴大家全行業(yè)出現(xiàn)了怎樣的環(huán)境變化，或者對于宏觀經(jīng)濟形勢和基本面的判斷，省聯(lián)社在這方面的作用非常重要，這是單獨的小銀行無法完成的事情?！拔覀儾荒苤活欀耦^走路，那么抬頭看天的時候，就需要省聯(lián)社幫我們提供一些周圍的信息?！?/p>

另一位沿海地區(qū)農商行人士認為，省聯(lián)社的信息集合和橋梁功能非常重要?！案鶕?jù)省聯(lián)社公布的全省不良率水平，我們可以有個參考，是下降還是上升，自己處于行業(yè)里什么樣的水平，從而做出科學的決策。而靠自己單獨去收集這些信息，成本比較高，也很難全面?！彼f?！拔覀兪葏^(qū)域農商行之間發(fā)展水平不平衡，有的已經(jīng)上市，省聯(lián)社可以給我們提供一些全省先進的經(jīng)驗、模式，起到一個引領的作用?！?/p>

上述人士表示，就拿最近大熱的理財子公司為例，單獨的農商行沒有實力去成立的話，省聯(lián)社可以想辦法組織和協(xié)調轄區(qū)內的農商行共同出資組建理財子公司。

而關于省聯(lián)社和農商行人事權的矛盾，農商行也有自己的看法。

一名中部地區(qū)農商行人士告訴澎湃新聞，由于省聯(lián)社可以在全省各個農商行內部進行人事調動，某種程度上給了他們一些發(fā)展的空間?！拔以贏縣農商行干得好了，被省聯(lián)社看到了，認可了，有可能調到B縣給予更高的職位，因為全省農商行數(shù)量非常多，這方面給了我們一些發(fā)展的機會。但是如果省聯(lián)社不再有這種權力，我只能在當?shù)剞r商行一直干，職位有限，越往上越難，想升職得等其他銀行有招聘需求才可以。”

一位沿海地區(qū)農商行人士對于是否要讓省聯(lián)社放權交由各個農商行自行決定高管人選也有不同的看法。他說，目前省聯(lián)社是對高管提出建議，由董事會投票。如果完全交由股東大會來提名，對于某些發(fā)展比較落后、治理水平較低的農商行來說，非金融行業(yè)的企業(yè)股東和個人，能不能選出懂業(yè)務的管理層？這點是值得懷疑的。

“對于一些經(jīng)營管理不善的農商行，或者已經(jīng)暴露出風險的農商行，省聯(lián)社可以從全省范圍內選拔調動一些高管去接任或者處理，并不是每個縣域都儲備有足夠的可以勝任銀行管理、風險處置的人才，這并不能算插手?！鄙鲜鲅睾５貐^(qū)農商行人士說。

一名沿海地區(qū)農商行人士提到，由于農商行的特殊性，股東大多來自本地，董事會成員也大多來自本地，股東和高管層之間的關系比較密集，有可能會帶來一些風險。某些地區(qū)的農商行是非常排外的，如果省聯(lián)社可以提名一些外地的高管，其實有利于加強交流，避免圈子文化出現(xiàn)。

省聯(lián)社改革將往何處去

對于省聯(lián)社未來的發(fā)展方向，上述沿海地區(qū)農商行人士表示，他認為省聯(lián)社應當更像一個行業(yè)協(xié)會，是一個服務型、自律型、監(jiān)督型的組織。

而目前省聯(lián)社還是對農商行的管理經(jīng)營不善要負一定的責任。2018年1月15日，張家港農商行、常熟農商行涉嫌違法違規(guī)，江蘇銀保監(jiān)局對兩家銀行董事長被合計處以71萬元罰款。對全省農商行、農信社負有管理、指導責任的江蘇省農村信用聯(lián)社理事長吳萬善被罰款50萬元。江蘇銀保監(jiān)局認為，江蘇省農村信用社聯(lián)合社對員工大規(guī)模違規(guī)辦理農商行授信業(yè)務問題，未能通過有效的內部控制措施及時發(fā)現(xiàn)并予以糾正。

作為我國農村金融改革和農信社體制改革的特殊產物，省聯(lián)社的成立依據(jù)是2003年國務院制定的《深化農村信用社改革方案》，目的在于推動農信社體制改革，代表省級政府對轄內信用社行使“管理、指導、協(xié)調、服務”職能。2月11日，人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、財政部、農業(yè)農村部聯(lián)合印發(fā)《關于金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見》中提出，積極探索農村信用社省聯(lián)社改革路徑，理順農村信用社管理體制，明確并強化農村信用社的獨立法人地位，完善公司治理機制，保障股東權利，提高縣域農村金融機構經(jīng)營的獨立性和規(guī)范化水平，淡化農村信用社省聯(lián)社在人事、財務、業(yè)務等方面的行政管理職能，突出專業(yè)化服務功能。

“相對來說，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農商行比較強勢，自主性很強，上市的農商行更希望按照公司法來獨立治理和經(jīng)營，不想在人事、財務、業(yè)務、戰(zhàn)略上受到太多干預，但是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)或者是治理水平較低的農商行，對省聯(lián)社的依賴還是比較高的，現(xiàn)階段讓他們脫離省聯(lián)社的管理也不太現(xiàn)實?！币晃谎睾５貐^(qū)金融監(jiān)管部門人士表示。

此前也有一些省聯(lián)社已經(jīng)率先開始嘗試改革，如吉林省聯(lián)社，多年前就開始簡政放權，取消各地級辦事處，給轄內農商行和聯(lián)社更大的自主空間，并在全國首家嘗試成立信息系統(tǒng)平臺公司，由轄內機構自行決定是否加入該平臺，加入后完全按公司化運作，突出服務職能。

中央財經(jīng)大學中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇認為，省聯(lián)社最初成立是為了解決農商行群龍無首的問題，省聯(lián)社并不從事具體的銀行業(yè)務，主要還是管理和服務的職能?！暗悄壳笆÷?lián)社的管理的確是多了一些，相應服務的職能弱一些。這里面有個辯證關系，如果純粹定位為服務功能，也不一定能夠服務到位，如果不擁有一些權力約束的話，容易出現(xiàn)農商行一盤散沙、各自為政的情況。但是管理職能過強，就會形成僵化，導致農村金融官僚化的局面?！惫镉卤硎?，未來省聯(lián)社還是要在管理和服務中尋找一個平衡，核心職能是服務農村金融，為農商行發(fā)展保駕護航。淡化管理優(yōu)化服務，是未來省聯(lián)社的發(fā)展方向。

西北農林科技大學羅劍朝教授認為，省聯(lián)社應當起到管理和統(tǒng)籌全局的作用。不同區(qū)域的農商行的需求、是不是應該區(qū)別對待，而不是用一套拳法對付所有不同發(fā)展階段的、處于不同經(jīng)濟帶的農商行？這一點值得思考。同時，省聯(lián)社對于防范和化解農商行系統(tǒng)性風險也起著比較重要的作用。督促農商行提高治理水平，幫助轄區(qū)內農商行更加平穩(wěn)順利的發(fā)展，或許是省聯(lián)社未來重點要做的。