貿(mào)易救濟(jì)措施

二戰(zhàn)后，美國一方面推動《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）和《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）等降低全球貿(mào)易壁壘的協(xié)議，另一方面不斷強(qiáng)化自己使用強(qiáng)硬貿(mào)易救濟(jì)措施的能力，尤其是“反傾銷稅”（AD）和“反補(bǔ)貼稅”（CVD）。這兩種措施在世貿(mào)組織規(guī)則中原本是作為“例外”的存在，現(xiàn)在卻被廣泛用作保護(hù)主義工具。在所有行業(yè)中，美國鋼鐵行業(yè)是使用這些工具最頻繁的，甚至到了濫用的地步，導(dǎo)致法律和監(jiān)管的異化，使原本用于“救濟(jì)”的制度變成了打壓進(jìn)口的武器。

按美國反傾銷法的定義，如果外國企業(yè)在美國市場上的售價低于所謂的“公平價格”，就構(gòu)成傾銷。從1916年起，美國法律不斷修改，建立了一整套反傾銷機(jī)制，用來保護(hù)那些因低價進(jìn)口而已經(jīng)受損、或可能受損的國內(nèi)企業(yè)。

要征收反傾銷稅，必須通過兩道關(guān)：

第一，美國商務(wù)部下屬的國際貿(mào)易管理局（ITA）要認(rèn)定，某種進(jìn)口產(chǎn)品在美國正在或可能以低于公平價格銷售；

第二，美國國際貿(mào)易委員會（USITC，一個獨(dú)立的兩黨機(jī)構(gòu)）要認(rèn)定，這種低價進(jìn)口已經(jīng)或可能對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)性傷害。

只有兩邊都點(diǎn)頭，才會正式認(rèn)定“傾銷成立”，進(jìn)口替代產(chǎn)業(yè)才有資格獲得保護(hù)。

反傾銷稅的稅率，通常是通過比較出口國國內(nèi)售價和美國售價來算的。如果出口國本土銷量不足，商務(wù)部就會改用第三國價格，或者干脆人為計算一個價格——把生產(chǎn)成本、費(fèi)用和合理利潤加在一起。

反補(bǔ)貼稅（CVD）最早出現(xiàn)在19世紀(jì)90年代，原本是用來抵消外國政府對出口產(chǎn)品的補(bǔ)貼。后來法律多次修改，不斷擴(kuò)大“可處罰補(bǔ)貼”的范圍，并調(diào)整執(zhí)法程序。和反傾銷一樣，反補(bǔ)貼也要過兩關(guān)：

第一，商務(wù)部判斷外國政府是否在補(bǔ)貼出口到美國的產(chǎn)品；

第二，USITC判斷這些補(bǔ)貼進(jìn)口是否對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成或可能造成傷害。

兩項(xiàng)都成立后，商務(wù)部會為被調(diào)查的出口商和生產(chǎn)商分別計算補(bǔ)貼稅率，作為征稅依據(jù)。

多年來，美國鋼鐵行業(yè)成功游說國會，多次修改反傾銷和反補(bǔ)貼法律，使商務(wù)部和USITC更容易做出“肯定裁定”，而且稅率越來越高。一旦法律改完，鋼鐵行業(yè)就積極、頻繁地動用這些工具，而用鋼企業(yè)的利益卻在法律上根本不能被USITC考慮。

數(shù)據(jù)顯示，在全部721項(xiàng)反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查中，鋼鐵相關(guān)的就有310項(xiàng)，超過四成。2016到2023年間，美國對來自34個國家的鋼鐵產(chǎn)品實(shí)施了140多項(xiàng)反傾銷或反補(bǔ)貼措施。也就是說，鋼鐵行業(yè)越來越依賴AD/CVD來擋住外國競爭。

更值得警惕的是，鋼鐵行業(yè)及其在國會中的保護(hù)主義支持者，長期影響商務(wù)部在這些案件中的判斷。負(fù)責(zé)鋼鐵反傾銷案件的商務(wù)部官員，經(jīng)常與國會“鋼鐵核心小組”成員及其幕僚會面，討論尚在進(jìn)行中的案件。有時，商務(wù)部甚至在正式公布前，就把調(diào)查草案分享給該小組，讓其提前“提意見”。

此外，高層官員還多次向一線調(diào)查人員施壓，要求他們重新計算數(shù)據(jù)、調(diào)整方法，從而推高反傾銷和反補(bǔ)貼稅率。也就是說，鋼鐵行業(yè)不僅大量使用這些工具，還和國會盟友一起，不斷“創(chuàng)新”辦法，把稅率抬得更高。

歸零法

“歸零法”（Zeroing）是反傾銷調(diào)查中常用的一種技術(shù)性操作，看起來很專業(yè)，實(shí)際作用是把關(guān)稅算得更高。

在反傾銷調(diào)查中，美國商務(wù)部會先計算被調(diào)查產(chǎn)品在美國的平均銷售價格，再拿它去和所謂的“正常價值”比較。這個“正常價值”，理想情況下，是該產(chǎn)品在出口國本國市場上最相似產(chǎn)品的加權(quán)平均凈售價。為了算出一個最終的傾銷幅度，往往要進(jìn)行成千上萬次價格對比。

所謂“歸零法”，就是商務(wù)部在處理這些價格對比時的做法：

如果出口國本土價格高于美國售價，這個差額就被計為正的傾銷幅度；

如果美國售價高于本土價格，按理說這應(yīng)該抵消前面的結(jié)果，成為負(fù)值，但商務(wù)部不計負(fù)數(shù)，直接把它算成零。

最后，商務(wù)部把所有“正數(shù)”加起來，再除以出口總額，算出最終的傾銷稅率。由于所有本該起抵消作用的負(fù)值都被“抹掉了”，算出來的傾銷幅度就被人為放大。

鋼鐵行業(yè)是“歸零法”的最大受益者之一，在反傾銷調(diào)查中尤其明顯。實(shí)際上，美國是唯一一個仍然系統(tǒng)性使用“歸零法”的國家。

這種做法多次在世貿(mào)組織（WTO）被其他國家起訴，而且大多數(shù)裁決都認(rèn)定它違反了美國在WTO下的義務(wù)。

“特定市場情況”與2015年改革

2015年，在奧巴馬政府推進(jìn)《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）談判的同時，美國國會通過了《2015年貿(mào)易優(yōu)惠延期法》（TPEA）。這部法律雖然續(xù)簽了“快速授權(quán)”（TPA），但也加入了一些鋼鐵行業(yè)長期要求的“新工具”，讓反傾銷稅更容易被算得很高。

其中最關(guān)鍵的一項(xiàng)就是所謂的“特定市場情況”（PMS）。在此之前，商務(wù)部只有在非常有限的情況下，才能否定外國企業(yè)申報的成本數(shù)據(jù)，比如賬目對不上、企業(yè)不配合調(diào)查，或交易不獨(dú)立。如果真有問題，商務(wù)部一般要找第三國市場做對比；如果找不到，才用企業(yè)自己的成本數(shù)據(jù)來“算一個合理價格”。

但TPEA改變了這一點(diǎn)。只要商務(wù)部認(rèn)定出口國存在“特定市場情況”，就不再需要第三國價格，可以直接改用“成本推算”的方式，而且怎么推算，幾乎完全由商務(wù)部自己決定。這等于放開了原有約束，給了商務(wù)部極大的自由裁量權(quán)，從而大幅抬高傾銷幅度和關(guān)稅。

這項(xiàng)權(quán)力第一次被使用是在2017年，對象是來自韓國的油氣用鋼管。商務(wù)部認(rèn)定韓國存在“特定市場情況”，理由包括：政府補(bǔ)貼熱軋卷板、上下游企業(yè)“戰(zhàn)略聯(lián)盟”、鋼鐵行業(yè)重組、電力市場干預(yù)，以及從中國進(jìn)口熱軋卷板等。結(jié)果是，韓國企業(yè)的成本被整體上調(diào)，美國進(jìn)口商要交的關(guān)稅大幅增加。

此后，商務(wù)部又在11起案件中使用了PMS條款，顯示出這項(xiàng)權(quán)力的適用范圍極其寬泛。在實(shí)踐中，PMS對鋼鐵等保護(hù)主義行業(yè)尤其有利。商務(wù)部往往把多個因素“打包”使用，即便單個因素并不足以構(gòu)成問題，也能據(jù)此認(rèn)定PMS、抬高關(guān)稅。

至此，美國反傾銷法已經(jīng)從“糾偏工具”變成了激進(jìn)的保護(hù)主義手段。行政部門可以按自己的判斷“重寫”外國企業(yè)的成本數(shù)據(jù)，使反傾銷越來越遠(yuǎn)離客觀經(jīng)濟(jì)分析，越來越接近主觀甚至政治化的決策。其結(jié)果是產(chǎn)生了一個更容易被操控、卻缺乏有效監(jiān)督的貿(mào)易壁壘體系。美國貿(mào)易政策整體上正轉(zhuǎn)向更具進(jìn)攻性的單邊主義。

“不利可得事實(shí)”

在反傾銷和反補(bǔ)貼（AD/CVD）調(diào)查中，美國商務(wù)部并不擁有傳票權(quán)，無法強(qiáng)制調(diào)取信息，只能依賴各方自愿提交材料。如果當(dāng)事方提交的信息不完整，商務(wù)部會用“可得事實(shí)”來填補(bǔ)信息缺口，這種做法在 WTO 規(guī)則下是被認(rèn)可的。

在 2015 年國會通過《貿(mào)易促進(jìn)與執(zhí)法法案》（TPEA）之前，商務(wù)部可以適用“不利可得事實(shí)”（AFA），采用對不配合一方不利、通常由申訴方提供的數(shù)據(jù)，但這一權(quán)力受到法院審查和司法監(jiān)督的明顯約束。商務(wù)部需要在鼓勵企業(yè)配合調(diào)查與維護(hù)公平貿(mào)易之間取得平衡，而不是把 AFA 當(dāng)作懲罰工具、甚至變相搞保護(hù)主義。

但《貿(mào)易促進(jìn)與執(zhí)法法案》徹底摧毀了這些約束標(biāo)準(zhǔn)：它取消了商務(wù)部必須估算“如果當(dāng)事方配合調(diào)查，真實(shí)的傾銷或補(bǔ)貼幅度本應(yīng)是多少”的要求，也不再要求證明AFA 稅率是否符合企業(yè)的商業(yè)現(xiàn)實(shí)。結(jié)果就是極端夸張的高稅率的出現(xiàn)，例如，在一宗鋼鐵案件中，商務(wù)部竟然適用了高達(dá) 700% 的傾銷幅度，這一數(shù)字顯然與任何正常的商業(yè)現(xiàn)實(shí)都毫無關(guān)系。

這對外國應(yīng)訴企業(yè)造成了極其沉重的負(fù)擔(dān)。它們必須在極短的期限內(nèi)——往往只有幾周——回答極其復(fù)雜、細(xì)致的調(diào)查問卷，并提交海量信息。對中小企業(yè)來說，這簡直是不可能的任務(wù)，因?yàn)樗鼈兺鶝]有完善的會計系統(tǒng)，也缺乏將數(shù)據(jù)整理成指定格式的資源。在這種情況下，即便只是無心的小錯誤或遺漏，哪怕并不會實(shí)質(zhì)性影響調(diào)查結(jié)果，也可能觸發(fā)“強(qiáng)化版”的 AFA 適用。

AFA 造成的連帶傷害并不限于那些被認(rèn)定為“不配合”的企業(yè)。在涉及“其他所有企業(yè)稅率”的案件中，即便是積極配合調(diào)查的企業(yè)，也可能因?yàn)槠渌髽I(yè)的不配合而被征收高額關(guān)稅。在反補(bǔ)貼調(diào)查中，如果外國政府被認(rèn)定為不配合，整個行業(yè)都可能被施加高額反補(bǔ)貼稅，即使相關(guān)企業(yè)本身完全配合。而最終，美國進(jìn)口商往往要承擔(dān) AFA 關(guān)稅帶來的大部分成本，盡管他們根本無法左右外國企業(yè)或政府的配合程度。而美國鋼鐵行業(yè)正是當(dāng)前這種AFA 做法的主要受益者。

結(jié)語

上世紀(jì)60年代以來，美國通過各種手段——包括但不限于進(jìn)口配額、外國出口限制、反傾銷和反補(bǔ)貼稅、國安關(guān)稅等等，對其鋼鐵行業(yè)進(jìn)行了強(qiáng)力保護(hù)?？梢哉f，美國沒有哪個行業(yè)能像鋼鐵產(chǎn)業(yè)那樣，享受如此之多的政府優(yōu)惠、補(bǔ)貼和保護(hù)。然而幾十年過去，這個行業(yè)仍然羸弱不前。

在2015年到2024 年的十年間，美國國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)量僅略微增長1.4%，從7880萬噸小幅增加到 7990 萬噸；總體鋼鐵需求（“表觀消費(fèi)量”）則下降了約7%， 從1.052億噸降至9810萬噸。2024年國內(nèi)鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能利用率為70.5%，略低于 2015年的71.9%；就業(yè)人數(shù)也從2015年的8.92萬人下降到2024年的8.57萬人。鋼鐵產(chǎn)出高度集中在少數(shù)幾家企業(yè)手中，這些企業(yè)商業(yè)模式陳舊，普遍財務(wù)狀況不佳，為保障盈利，一味呼吁加強(qiáng)貿(mào)易保護(hù)。

與此同時，美國消費(fèi)者卻要承受全球最高水平的鋼鐵價格。截至2025年7月底，美國熱軋鋼平均價格為 每噸962美元，而西歐約為635美元，全球市場均價僅466美元。也就是說，美國鋼鐵價格分別比西歐和世界市場高出327美元和496美元，高出幅度約51%和106%。而美國鋼鐵價格長期高于國際水平的結(jié)果就是，抬高了美國制造企業(yè)的投入成本，削弱了其產(chǎn)品在全球市場上的競爭力。

總之，美國雜糅在一起的各種鋼鐵保護(hù)措施，在削弱了來自國外的競爭壓力的同時，也抹除了推動國內(nèi)鋼鐵企業(yè)創(chuàng)新所需的外部刺激。而人為抬高的制造業(yè)投入成本，最終也推高了消費(fèi)者價格，損害了美國整體經(jīng)濟(jì)。即使短期內(nèi)看起來“明智”，鋼鐵保護(hù)主義終究只會是一場皮洛士式的勝利——據(jù)說在一場對羅馬慘勝后，這位古希臘國王感嘆道：再這樣贏下去，我們就徹底完蛋了。