岳鴻森是天津市的一名退休醫(yī)生，多年前她在天津中醫(yī)學(xué)第一附屬醫(yī)院接受眼部治療，后者使用了本院配制的“散結(jié)明目離子導(dǎo)入液”為她治療眼睛。因懷疑這款導(dǎo)入液是未經(jīng)國家批準(zhǔn)的假藥，她提起了訴訟，但法院沒有支持她的訴求，并駁回了再審請求。

2005年，岳鴻森發(fā)現(xiàn)，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的一份復(fù)函，可能是當(dāng)初法院對她作出不利判決的原因。十年后，2015年9月25日，她向國家食藥監(jiān)總局提交申請，要求公開這份復(fù)函。國家食藥監(jiān)總局一個(gè)月后回復(fù)了她，表示沒有找到相關(guān)文件。岳鴻森無法認(rèn)可這項(xiàng)回復(fù)，和丈夫一起向被申請方提起行政訴訟。

2016年5月5日，北京市第一中級(jí)人民法院審理了這起訴訟。法院支持了岳鴻森的訴求，并判決國家食藥監(jiān)局撤銷原回復(fù)，同時(shí)重新向原告作出答復(fù)。

這不是特例?！?strong>為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政”，2008年，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）開始施行。公民可以通過政府政務(wù)公開通道，申請獲取信息。如果申請人對回復(fù)不滿，可以選擇起訴。

法律文書數(shù)據(jù)庫OpenLaw顯示，自2008年起，全國各級(jí)行政機(jī)關(guān)因信息公開爭議，被起訴了至少一萬三千多次（一審）。澎湃新聞（www.school126.cn）從中抽取了5000份裁判文書，進(jìn)行分析。

勝訴案例不少，但明確要求公開的不多

或許很多人都沒想過，普通民眾能利用法律手段拿到政府抽屜里的一份文件。但從抽樣結(jié)果來看，這或許沒我們想象的那么困難。

5000份樣本中，原告得到法院支持或部分支持的案件，超過了三分之一。這里的支持是指，法院判定被告的回復(fù)違法、撤銷被告的回復(fù)，要求被告重新回復(fù)，或明確要求被告公開信息。

無論是以上哪種判決，對行政機(jī)關(guān)來講都屬于敗訴，上海政法學(xué)院肖衛(wèi)兵教授解釋道：“也就是被糾錯(cuò)了，這對政府來講影響是比較大的?！彼l(fā)表過近50篇政府信息公開論文和三本相關(guān)專著，還在2014年開通了“信息公開”公眾號(hào)。

不過，原告勝訴不等于原告拿到了想要的信息。在近兩千條原告勝訴的訴訟中，法院僅在178份判決書上寫明，政府必須公開原告其所需的信息。

“受制于各種因素，這種判決比較少見”，肖衛(wèi)兵教授說道，“只有法官在過程中判斷（公開的）條件都成熟了，才可能這樣判決。但一般不會(huì)。”

此外，某些案例中會(huì)出現(xiàn)原告已從別處獲得信息，或被告在庭審過程中公開了信息的情況。這些情況下，法院已沒必要再要求行政機(jī)關(guān)公開信息。

值得注意的是，雖然《條例》并沒有規(guī)定什么罰款措施，但2015年的一份《高長江與天津市人力資源和社會(huì)保障局一審行政判決書》中寫道，若被告行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不公開相關(guān)信息，“從期滿之日起，對其法定代表人孔某個(gè)人按日處70元罰款”。這是5000份樣本中唯一加入罰款措施的判決書。

土地和房產(chǎn)，是被申請次數(shù)最多的信息

雖然判決書不能代表所有政府信息公開的申請記錄，因?yàn)檫@往往是申請人的最后一步。在此之前，申請人還可以通過行政復(fù)議、舉報(bào)投訴等方式解決糾紛。但也正因如此，判決書中反映出來的，可能是申請人心中最關(guān)心的信息。

樣本顯示，與土地和房產(chǎn)相關(guān)的信息，最常出現(xiàn)在政府信息公開的訴訟上。其中，拆遷、征地、征房這三項(xiàng)出現(xiàn)的次數(shù)尤為頻繁，所以我們將這三項(xiàng)單獨(dú)羅列了出來。排名第四的工程建設(shè)也或多或少和土地、房產(chǎn)掛鉤。比如，建設(shè)用地的批準(zhǔn)文件、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評估文件，都意指這項(xiàng)工程建設(shè)對周圍土地、建筑的影響。

“在征地拆遷的訴訟中，作為被拆遷人的老百姓屬于弱勢群體，常常看不見、得不到有關(guān)國有土地、集體土地征收方面的政府信息。而政府信息公開則是獲取相關(guān)資料的有效途徑”，北京圣運(yùn)律師事務(wù)所的董再國律師說，他曾代理過至少50起征地拆遷相關(guān)的政府信息公開訴訟。雖然早期該領(lǐng)域的案件比較困難，但“隨著相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，以及參考案例的增加等，近些年的勝訴越來越多?！?/p>

不過，這不應(yīng)該成為政府信息公開的全部目的。

肖衛(wèi)兵教授在《論我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法模式》一文中指出，政府信息公開申請大多與房屋拆遷等基本建設(shè)相關(guān)，這不利于政府信息的再利用。

“像在美國，企業(yè)申請信息比較多......這些同意公開甚至開放的數(shù)據(jù)經(jīng)過數(shù)據(jù)運(yùn)營類公司加工利用，可最大化發(fā)揮商業(yè)價(jià)值”，肖衛(wèi)兵教授解釋道。“老百姓所申請的信息，更多的是和他們的切身利益相關(guān)，而這些很難跟加工利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值聯(lián)系在一起。”

雖然土地和房產(chǎn)相關(guān)的訴訟量最高，但原告的勝訴率也算比較高的?？v觀訴訟總數(shù)最高的前十種信息，公安和人力資源與社會(huì)保障信息相關(guān)的訴訟完全失敗的幾率最高。這里的完全失敗是指，政府駁回了原告的所有訴求。

公安信息包括案件偵查的過程性文件、監(jiān)控錄像等。樣本顯示，很多人會(huì)用問題或描述性語句去申請公安信息，但這樣的問法不能讓行政機(jī)關(guān)理解他們真正想獲得的是什么，也無法判斷相關(guān)文件是否存在。因此，公安信息常常會(huì)因?yàn)椤?strong>不屬于《條例》所指信息”或“信息不存在”被拒絕公開。

人社信息則和個(gè)人就業(yè)、養(yǎng)老金、醫(yī)保社保等掛鉤。有些信息因?yàn)槟甏眠h(yuǎn)、行政機(jī)構(gòu)變革等原因而丟失，有些則因?yàn)榇鎯?chǔ)于公司內(nèi)部，政府部門沒有保存。因此，人社信息常常因?yàn)椤?strong>信息不存在”和“政府不對口”被拒絕公開。

“信息不存在”是法院最常拒絕公開的理由

不僅上面兩項(xiàng)信息常因“信息不存在”被拒絕公開，很多信息都是。對于申請人來說，這條拒絕理由很難被推翻。

每一份認(rèn)定“信息不存在”的判決書都會(huì)提到，因?yàn)檎块T不認(rèn)為他們曾制作或存儲(chǔ)過此信息，而且原告也沒有證據(jù)證明這份信息的存在，故信息不存在?！靶畔⒉豢晒_”、“個(gè)人隱私”、“商業(yè)機(jī)密”、“政府不對口”等理由出現(xiàn)的判決書也同樣會(huì)寫道，因?yàn)樵鏌o法證明信息可以公開，或證明被告政府是保存該信息的單位，故信息不可公開。

“客觀不存在的話，人家也沒辦法公開”，肖衛(wèi)兵教授說。“我們不認(rèn)可所申請的信息客觀存在卻故意答復(fù)不存在這種情形?！?/p>

所以樣本中能偶爾看到一些勝訴的案例。

庭審證明是一件事，但更重要的是，如何能讓申請人在填寫表格時(shí)，有效地找到準(zhǔn)確的文件號(hào)和正確的申請部門？

“信息公開是個(gè)系統(tǒng)過程，絕對不是說光一個(gè)公開條例就可以解決”，肖衛(wèi)兵教授說，比如政府現(xiàn)在正推進(jìn)的基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)工作，政府部門梳理公開事項(xiàng)清單，并以一定形式對外發(fā)布?！袄习傩胀ㄟ^瀏覽目錄和關(guān)鍵詞檢索，在申請之前就可看得見、看得懂想要的政府信息在哪個(gè)部門、能否公開、已公開了啥以及在哪公開，這樣在申請政府信息時(shí)就可少走很多彎路?！?/p>

但目前，我國的政府信息規(guī)范化還不夠有效。

中國政法大學(xué)法治政府研究院院長王敬波在《我國政府信息公開的問題、對策與前瞻》中提到，雖然很多地方政府設(shè)立了“信息公開”專欄，但進(jìn)一步查看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中的信息含量極其有限，公開的信息實(shí)用性不強(qiáng)，而且還缺乏對信息的合理分類，不能滿足公眾從中獲取有效信息的需求。

另外，多數(shù)政府信息公開網(wǎng)站只有查詢功能，但沒有設(shè)置“我要咨詢”、“百姓服務(wù)”等互動(dòng)性欄目，這也削弱了政府信息公開的便民性。更別提有些政府網(wǎng)站年久失修，缺乏實(shí)際運(yùn)營的管理和維護(hù)，導(dǎo)致公開的信息缺乏時(shí)效性，降低了公民獲取信息的效率，和信息公開的初衷相悖。

如果政府不回復(fù)申請，敗訴的可能性很高

那么，原告在什么情況下能勝訴呢？樣本數(shù)據(jù)顯示，政府逾期回復(fù)或拒絕回復(fù)，是最常見的原告勝訴情形。也就是說，無論信息是否應(yīng)該公開，被申請方都必須回復(fù)。

下圖顯示了所有原告勝訴的判決結(jié)果組合，以及每類判決結(jié)果中最常見的三條理由?？梢钥闯觯氨桓嫖丛诜ǘㄆ谙迌?nèi)回復(fù)”和“被告拒絕理由不充分”的出場率非常高，基本上是壓倒性地獲勝。

值得注意的是，以這兩條理由獲勝的原告，很可能依舊無法獲得他們想要的信息。只要被告行政機(jī)關(guān)重新回復(fù)得合理，哪怕依舊是拒絕公開，也算合法合規(guī)地完成了信息公開的職責(zé)。

開篇提到岳鴻森一審的勝訴，就是因?yàn)檎芙^理由不充分。依照一審判決，2016年12月13日，行政機(jī)關(guān)重新作出了回復(fù)，“經(jīng)查找我局保存的2004年原國家食品藥品監(jiān)督管理局藥品市場監(jiān)督司所有發(fā)文，以及2004年原國家食品藥品監(jiān)督管理局所有發(fā)文標(biāo)題中或者主送單位名稱中包含‘天津’的相關(guān)發(fā)文，未查到您要求公開的相關(guān)內(nèi)容?！敝匦禄貜?fù)的結(jié)果依然是，信息不存在。

岳鴻森沒有就此放棄。據(jù)OpenLaw搜索結(jié)果顯示，截至2018年1月10日，岳鴻森和老伴為了獲取和變更這份藥品的相關(guān)信息，一共參與了6場訴訟和7次行政裁定。然而，除了2016年的那場勝訴外，其余皆以訴求被駁回結(jié)尾，要么是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)已經(jīng)盡到查找文件的義務(wù)，要么是其它訴求不屬于政府信息公開案件的討論范圍。

這和信息公開案件本身的性質(zhì)相關(guān)。

“信息公開案件的特點(diǎn)是審查行政機(jī)關(guān)信息公開行為是否合法，而不是審查制作或者獲取政府信息的合法性”，在2016年的一份判決書中，天津市紅橋區(qū)人民法院寫道。因此，“行政機(jī)關(guān)公開的信息是否準(zhǔn)確真實(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)所掌握的現(xiàn)有信息進(jìn)行判斷……至于信息本身是否正確不是信息公開案件的審查范圍?！?/p>

董再國律師補(bǔ)充道：“一般而言，法院不應(yīng)也不會(huì)過多地用司法權(quán)力去干預(yù)本應(yīng)屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量的事兒。政府信息本身是否合法、是否正確，法院不會(huì)過多干涉，也沒這精力和能力?！?/p>

如果公民質(zhì)疑到手信息的真實(shí)性，可以另起訴訟，或是通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的舉報(bào)投訴、檢舉等渠道向上級(jí)部門反映。

“雖然政府信息公開案件在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏僻地區(qū)遇到的阻力依舊較大”，董再國律師提到，但是，“政府信息公開案件總體上講，還是呈現(xiàn)一個(gè)相對逐漸進(jìn)步、發(fā)展、樂觀的態(tài)勢?！?/p>

數(shù)據(jù)篩選方法：

1. 在OpenLaw數(shù)據(jù)庫中，檢索出包含“中華人民共和國政府信息公開條例”的所有條目，并下載。OpenLaw數(shù)據(jù)庫的檢索結(jié)果總數(shù)時(shí)不時(shí)有波動(dòng)，可能存在一定誤差。

2. 刪除與“政府信息公開”無直接關(guān)系的訴訟（有些可能只是提到了《條例》，但并不是行政訴訟案）。

3. 去重。如果幾份訴訟中的判決日期、原告、被告、法官、審判長、書記員全部一致，則只保留一份。

4. 刪掉內(nèi)容不明或不完整的文書，比如《黃曉文與廣州市工商行政管理局具體行政行為2014行初866一審行政判決書》，開頭是政府信息公開申請，結(jié)尾卻是離婚案判決。裁判文書網(wǎng)上的原文書也是一樣的內(nèi)容，應(yīng)該是數(shù)據(jù)錄入時(shí)出錯(cuò)。因?yàn)闊o法看出審判結(jié)果，這里做刪除處理。

5. 抽樣：將所有文書分為12份，在每1000條中抽取約300到500條，共5000條。

鳴謝：

崔子荃、丁紫琪、李易、梅嘉倍、沈欣、沈依寧、孫惠麗、王安寧、王妹、吳瀾（排名不分先后）參與數(shù)據(jù)整理工作。