岳鴻森是天津市的一名退休醫(yī)生，多年前她在天津中醫(yī)學第一附屬醫(yī)院接受眼部治療，后者使用了本院配制的“散結明目離子導入液”為她治療眼睛。因懷疑這款導入液是未經國家批準的假藥，她提起了訴訟，但法院沒有支持她的訴求，并駁回了再審請求。

2005年，岳鴻森發(fā)現(xiàn)，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的一份復函，可能是當初法院對她作出不利判決的原因。十年后，2015年9月25日，她向國家食藥監(jiān)總局提交申請，要求公開這份復函。國家食藥監(jiān)總局一個月后回復了她，表示沒有找到相關文件。岳鴻森無法認可這項回復，和丈夫一起向被申請方提起行政訴訟。

2016年5月5日，北京市第一中級人民法院審理了這起訴訟。法院支持了岳鴻森的訴求，并判決國家食藥監(jiān)局撤銷原回復，同時重新向原告作出答復。

這不是特例。“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政”，2008年，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）開始施行。公民可以通過政府政務公開通道，申請獲取信息。如果申請人對回復不滿，可以選擇起訴。

法律文書數(shù)據(jù)庫OpenLaw顯示，自2008年起，全國各級行政機關因信息公開爭議，被起訴了至少一萬三千多次（一審）。澎湃新聞（www.school126.cn）從中抽取了5000份裁判文書，進行分析。

勝訴案例不少，但明確要求公開的不多

或許很多人都沒想過，普通民眾能利用法律手段拿到政府抽屜里的一份文件。但從抽樣結果來看，這或許沒我們想象的那么困難。

5000份樣本中，原告得到法院支持或部分支持的案件，超過了三分之一。這里的支持是指，法院判定被告的回復違法、撤銷被告的回復，要求被告重新回復，或明確要求被告公開信息。

無論是以上哪種判決，對行政機關來講都屬于敗訴，上海政法學院肖衛(wèi)兵教授解釋道：“也就是被糾錯了，這對政府來講影響是比較大的?！彼l(fā)表過近50篇政府信息公開論文和三本相關專著，還在2014年開通了“信息公開”公眾號。

不過，原告勝訴不等于原告拿到了想要的信息。在近兩千條原告勝訴的訴訟中，法院僅在178份判決書上寫明，政府必須公開原告其所需的信息。

“受制于各種因素，這種判決比較少見”，肖衛(wèi)兵教授說道，“只有法官在過程中判斷（公開的）條件都成熟了，才可能這樣判決。但一般不會?！?/p>

此外，某些案例中會出現(xiàn)原告已從別處獲得信息，或被告在庭審過程中公開了信息的情況。這些情況下，法院已沒必要再要求行政機關公開信息。

值得注意的是，雖然《條例》并沒有規(guī)定什么罰款措施，但2015年的一份《高長江與天津市人力資源和社會保障局一審行政判決書》中寫道，若被告行政機關在規(guī)定期限內不公開相關信息，“從期滿之日起，對其法定代表人孔某個人按日處70元罰款”。這是5000份樣本中唯一加入罰款措施的判決書。

土地和房產，是被申請次數(shù)最多的信息

雖然判決書不能代表所有政府信息公開的申請記錄，因為這往往是申請人的最后一步。在此之前，申請人還可以通過行政復議、舉報投訴等方式解決糾紛。但也正因如此，判決書中反映出來的，可能是申請人心中最關心的信息。

樣本顯示，與土地和房產相關的信息，最常出現(xiàn)在政府信息公開的訴訟上。其中，拆遷、征地、征房這三項出現(xiàn)的次數(shù)尤為頻繁，所以我們將這三項單獨羅列了出來。排名第四的工程建設也或多或少和土地、房產掛鉤。比如，建設用地的批準文件、建設項目的環(huán)境影響評估文件，都意指這項工程建設對周圍土地、建筑的影響。

“在征地拆遷的訴訟中，作為被拆遷人的老百姓屬于弱勢群體，常常看不見、得不到有關國有土地、集體土地征收方面的政府信息。而政府信息公開則是獲取相關資料的有效途徑”，北京圣運律師事務所的董再國律師說，他曾代理過至少50起征地拆遷相關的政府信息公開訴訟。雖然早期該領域的案件比較困難，但“隨著相關法律法規(guī)的不斷完善，以及參考案例的增加等，近些年的勝訴越來越多?！?/p>

不過，這不應該成為政府信息公開的全部目的。

肖衛(wèi)兵教授在《論我國政府數(shù)據(jù)開放的立法模式》一文中指出，政府信息公開申請大多與房屋拆遷等基本建設相關，這不利于政府信息的再利用。

“像在美國，企業(yè)申請信息比較多......這些同意公開甚至開放的數(shù)據(jù)經過數(shù)據(jù)運營類公司加工利用，可最大化發(fā)揮商業(yè)價值”，肖衛(wèi)兵教授解釋道?！袄习傩账暾埖男畔?，更多的是和他們的切身利益相關，而這些很難跟加工利用的經濟價值聯(lián)系在一起。”

雖然土地和房產相關的訴訟量最高，但原告的勝訴率也算比較高的?？v觀訴訟總數(shù)最高的前十種信息，公安和人力資源與社會保障信息相關的訴訟完全失敗的幾率最高。這里的完全失敗是指，政府駁回了原告的所有訴求。

公安信息包括案件偵查的過程性文件、監(jiān)控錄像等。樣本顯示，很多人會用問題或描述性語句去申請公安信息，但這樣的問法不能讓行政機關理解他們真正想獲得的是什么，也無法判斷相關文件是否存在。因此，公安信息常常會因為“不屬于《條例》所指信息”或“信息不存在”被拒絕公開。

人社信息則和個人就業(yè)、養(yǎng)老金、醫(yī)保社保等掛鉤。有些信息因為年代久遠、行政機構變革等原因而丟失，有些則因為存儲于公司內部，政府部門沒有保存。因此，人社信息常常因為“信息不存在”和“政府不對口”被拒絕公開。

“信息不存在”是法院最常拒絕公開的理由

不僅上面兩項信息常因“信息不存在”被拒絕公開，很多信息都是。對于申請人來說，這條拒絕理由很難被推翻。

每一份認定“信息不存在”的判決書都會提到，因為政府部門不認為他們曾制作或存儲過此信息，而且原告也沒有證據(jù)證明這份信息的存在，故信息不存在?！靶畔⒉豢晒_”、“個人隱私”、“商業(yè)機密”、“政府不對口”等理由出現(xiàn)的判決書也同樣會寫道，因為原告無法證明信息可以公開，或證明被告政府是保存該信息的單位，故信息不可公開。

“客觀不存在的話，人家也沒辦法公開”，肖衛(wèi)兵教授說?！拔覀儾徽J可所申請的信息客觀存在卻故意答復不存在這種情形?！?/p>

所以樣本中能偶爾看到一些勝訴的案例。

庭審證明是一件事，但更重要的是，如何能讓申請人在填寫表格時，有效地找到準確的文件號和正確的申請部門？

“信息公開是個系統(tǒng)過程，絕對不是說光一個公開條例就可以解決”，肖衛(wèi)兵教授說，比如政府現(xiàn)在正推進的基層政務公開標準化規(guī)范化試點工作，政府部門梳理公開事項清單，并以一定形式對外發(fā)布。“老百姓通過瀏覽目錄和關鍵詞檢索，在申請之前就可看得見、看得懂想要的政府信息在哪個部門、能否公開、已公開了啥以及在哪公開，這樣在申請政府信息時就可少走很多彎路?！?/p>

但目前，我國的政府信息規(guī)范化還不夠有效。

中國政法大學法治政府研究院院長王敬波在《我國政府信息公開的問題、對策與前瞻》中提到，雖然很多地方政府設立了“信息公開”專欄，但進一步查看，就會發(fā)現(xiàn)其中的信息含量極其有限，公開的信息實用性不強，而且還缺乏對信息的合理分類，不能滿足公眾從中獲取有效信息的需求。

另外，多數(shù)政府信息公開網站只有查詢功能，但沒有設置“我要咨詢”、“百姓服務”等互動性欄目，這也削弱了政府信息公開的便民性。更別提有些政府網站年久失修，缺乏實際運營的管理和維護，導致公開的信息缺乏時效性，降低了公民獲取信息的效率，和信息公開的初衷相悖。

如果政府不回復申請，敗訴的可能性很高

那么，原告在什么情況下能勝訴呢？樣本數(shù)據(jù)顯示，政府逾期回復或拒絕回復，是最常見的原告勝訴情形。也就是說，無論信息是否應該公開，被申請方都必須回復。

下圖顯示了所有原告勝訴的判決結果組合，以及每類判決結果中最常見的三條理由?？梢钥闯?，“被告未在法定期限內回復”和“被告拒絕理由不充分”的出場率非常高，基本上是壓倒性地獲勝。

值得注意的是，以這兩條理由獲勝的原告，很可能依舊無法獲得他們想要的信息。只要被告行政機關重新回復得合理，哪怕依舊是拒絕公開，也算合法合規(guī)地完成了信息公開的職責。

開篇提到岳鴻森一審的勝訴，就是因為政府拒絕理由不充分。依照一審判決，2016年12月13日，行政機關重新作出了回復，“經查找我局保存的2004年原國家食品藥品監(jiān)督管理局藥品市場監(jiān)督司所有發(fā)文，以及2004年原國家食品藥品監(jiān)督管理局所有發(fā)文標題中或者主送單位名稱中包含‘天津’的相關發(fā)文，未查到您要求公開的相關內容?！敝匦禄貜偷慕Y果依然是，信息不存在。

岳鴻森沒有就此放棄。據(jù)OpenLaw搜索結果顯示，截至2018年1月10日，岳鴻森和老伴為了獲取和變更這份藥品的相關信息，一共參與了6場訴訟和7次行政裁定。然而，除了2016年的那場勝訴外，其余皆以訴求被駁回結尾，要么是因為行政機關已經盡到查找文件的義務，要么是其它訴求不屬于政府信息公開案件的討論范圍。

這和信息公開案件本身的性質相關。

“信息公開案件的特點是審查行政機關信息公開行為是否合法，而不是審查制作或者獲取政府信息的合法性”，在2016年的一份判決書中，天津市紅橋區(qū)人民法院寫道。因此，“行政機關公開的信息是否準確真實，應當根據(jù)行政機關所掌握的現(xiàn)有信息進行判斷……至于信息本身是否正確不是信息公開案件的審查范圍?！?/p>

董再國律師補充道：“一般而言，法院不應也不會過多地用司法權力去干預本應屬于行政機關自由裁量的事兒。政府信息本身是否合法、是否正確，法院不會過多干涉，也沒這精力和能力?！?/p>

如果公民質疑到手信息的真實性，可以另起訴訟，或是通過行政機關內部的舉報投訴、檢舉等渠道向上級部門反映。

“雖然政府信息公開案件在一些經濟欠發(fā)達的偏僻地區(qū)遇到的阻力依舊較大”，董再國律師提到，但是，“政府信息公開案件總體上講，還是呈現(xiàn)一個相對逐漸進步、發(fā)展、樂觀的態(tài)勢。”

數(shù)據(jù)篩選方法：

1. 在OpenLaw數(shù)據(jù)庫中，檢索出包含“中華人民共和國政府信息公開條例”的所有條目，并下載。OpenLaw數(shù)據(jù)庫的檢索結果總數(shù)時不時有波動，可能存在一定誤差。

2. 刪除與“政府信息公開”無直接關系的訴訟（有些可能只是提到了《條例》，但并不是行政訴訟案）。

3. 去重。如果幾份訴訟中的判決日期、原告、被告、法官、審判長、書記員全部一致，則只保留一份。

4. 刪掉內容不明或不完整的文書，比如《黃曉文與廣州市工商行政管理局具體行政行為2014行初866一審行政判決書》，開頭是政府信息公開申請，結尾卻是離婚案判決。裁判文書網上的原文書也是一樣的內容，應該是數(shù)據(jù)錄入時出錯。因為無法看出審判結果，這里做刪除處理。

5. 抽樣：將所有文書分為12份，在每1000條中抽取約300到500條，共5000條。

鳴謝：

崔子荃、丁紫琪、李易、梅嘉倍、沈欣、沈依寧、孫惠麗、王安寧、王妹、吳瀾（排名不分先后）參與數(shù)據(jù)整理工作。