開票經(jīng)濟，是一些地方通過違規(guī)返稅招引空殼企業(yè)，以相互循環(huán)開票制造銷售收入從而虛假做大地區(qū)生產(chǎn)總值的經(jīng)濟亂象。這種脫離業(yè)務(wù)真實性背景純粹以開發(fā)票套利的行為，又成了滋生虛開增值稅發(fā)票騙取進項稅抵扣、出口退稅、財政補貼等違法犯罪行為的土壤。中央經(jīng)濟工作會議指出，開票經(jīng)濟是虛假政績工程的新變種。

一、開票經(jīng)濟的形成

作為一種扭曲的經(jīng)濟現(xiàn)象，開票經(jīng)濟也不是什么新生事物。增值稅發(fā)票是開票企業(yè)記載銷售收入的法定依據(jù)，也是受票企業(yè)進項稅抵扣和成本扣除的權(quán)益憑證。能否開具和取得增值稅發(fā)票，均關(guān)系供應(yīng)鏈上各關(guān)聯(lián)企業(yè)的切身利益。

但作為商事憑證，發(fā)票開具和取得均應(yīng)以交易發(fā)生真實性為前提，否則，皮之不存，毛將焉附。沒有真實交易背景的空開虛開發(fā)票，如果作為銷售收入乃至GDP的統(tǒng)計依據(jù)，那就成了虛假經(jīng)濟泡沫。

然而，由于外部利益驅(qū)使，沒有真實交易的開票現(xiàn)象仍時有發(fā)生。除了屢禁不止的發(fā)票違法虛開行為，也有為虛假政績、套取信貸利差或財政獎勵的空開現(xiàn)象。

早在本世紀初，一些地方就在區(qū)域GDP攀比競爭中，為鼓勵企業(yè)做大做強，設(shè)立了按企業(yè)銷售規(guī)模為基礎(chǔ)的財政獎補政策，但實施中就有企業(yè)走偏，在沒有真實交易也不走貨的情況下，用相互對開、環(huán)開發(fā)票的方式增加銷售收入，一些集團或總部企業(yè)則以增加中間實體，在總分機構(gòu)之間層層流轉(zhuǎn)、連環(huán)開票做大銷售規(guī)模。由于企業(yè)間等額對開增值稅發(fā)票可互相抵稅，除了一點點印花稅沒有其他稅收負擔(dān)，卻能做大企業(yè)規(guī)模得到更多利益，何樂不為。也因為區(qū)域間財政獎補力度不同，就有一些總部企業(yè)背離業(yè)務(wù)發(fā)生地原則在各分支機構(gòu)之間調(diào)度銷售收入和稅金，以實現(xiàn)外部收益最大化，并以此作為爭取更多政府資源的要價砝碼。

供應(yīng)鏈金融，給一些企業(yè)利用發(fā)票套取信貸利差帶來可乘之機。如銀行為支持實體經(jīng)濟，常以企業(yè)銷售規(guī)模授信定率，或按企業(yè)應(yīng)收賬款作為經(jīng)營能力指標(biāo)，而將發(fā)票作為其最可信的權(quán)益憑證。于是，就有企業(yè)背離實際甚至無中生有，以對開、環(huán)開發(fā)票形式做大銷售，又以發(fā)票為背書向銀行申請低率融資，融到的資金也不投入生產(chǎn)經(jīng)營，而是轉(zhuǎn)貸、投資房地產(chǎn)或購買理財產(chǎn)品套利，銀企之間明面上是產(chǎn)融結(jié)合，實際上是違規(guī)融資，埋下金融安全風(fēng)險隱患。

平臺經(jīng)濟的興起，在極大地提高交易效率的同時，其虛擬性、高移動性和強滲透性特征，又讓開票經(jīng)濟衍生出許多新花樣。由于跨時空交易且邊界不清晰，平臺經(jīng)濟的業(yè)務(wù)真實性更難以穿透核實，開票手法增多，性質(zhì)也開始變味。

一是平臺主導(dǎo)型開票，該模式以網(wǎng)絡(luò)平臺為載體，利用其集聚和擴散功能強、跨時空交易覆蓋范圍廣、虛擬業(yè)務(wù)難以穿透核實的特點，放任甚至縱容平臺內(nèi)空殼企業(yè)虛構(gòu)交易虛開發(fā)票，并以信息服務(wù)費的名義抽取高額傭金，如南京某網(wǎng)絡(luò)貨運平臺就以虛構(gòu)運輸業(yè)務(wù)、虛假匹配貨主、虛造司機信息和運輸單據(jù)形式大量虛開抵扣發(fā)票套利。

二是空殼企業(yè)主導(dǎo)型開票，如不法分子在稅收洼地或財政補貼高地多處設(shè)立空殼企業(yè)架構(gòu)黑色產(chǎn)業(yè)鏈，通過虛假采購、虛假生產(chǎn)、虛假銷售、虛假運輸?shù)炔僮?，明知虛開發(fā)票是違法犯罪行為，仍以身試法“暴力虛開”發(fā)票，賣給下游企業(yè)抵扣稅款、虛增成本、騙取退稅和財政補貼，在違法獲得多重套利后又迅速注銷后走逃。

三是實體企業(yè)套利型開票，指少數(shù)有進項富余票的企業(yè)，因為開票不繳稅且可供下游企業(yè)抵扣而采取的無業(yè)務(wù)虛開套利行為。開票方式有，虛構(gòu)交易向下游企業(yè)開票并收取稅點，通過平臺等第三方撮合下家開票，向平臺抽取賣點。實體企業(yè)進項稅富余票成因很復(fù)雜，有很多進項稅余額是其隱匿銷售收入形成的，這種偷逃稅還虛開發(fā)票套取非法稅點的行為，已經(jīng)違法。

四是中介主導(dǎo)代辦型開票，一些財稅咨詢中介受托為園區(qū)招商引資，打著代辦注冊、資質(zhì)掛靠、地址（IP）托管、代理記賬和財稅籌劃的旗號，招引網(wǎng)絡(luò)平臺、MCN機構(gòu)夾帶大量空殼企業(yè)入駐，形成以虛構(gòu)銷售套取財政獎補，虛開發(fā)票索取開票返點，虛造信息服務(wù)費偷逃個稅的虛假產(chǎn)業(yè)鏈條，從中非法牟取高額中介費用。

五是個體企業(yè)利用減免稅政策套利性開票，如利用國家對月營收10萬以下（起征點）增值稅免稅、小規(guī)模納稅人征收率減按1%、“六稅兩費”減半征收等優(yōu)惠政策，將免稅開票、低征收率開票作為一種額度性福利，以虛構(gòu)交易形式開票賣票套利，在開票額即將達到額度標(biāo)準后，又拆分成多個主體換個馬甲繼續(xù)開，更有甚者直接就收購身份證大肆開票。該群體基數(shù)大，開票規(guī)模不容小覷。

由于不正確的政績觀誤導(dǎo)，又被少數(shù)企業(yè)和個人作為套利工具利用，開票經(jīng)濟的負面影響很大，如南京某網(wǎng)絡(luò)貨運平臺以虛假匹配貨主、司機信息手段虛開運輸發(fā)票9.8億元，涉及全國15省277家物流公司，這些開票金額，理論上均可統(tǒng)計為產(chǎn)值（GDP）成為政績，但對實際經(jīng)濟增長毫無貢獻。

二、開票經(jīng)濟的成因和危害

開票經(jīng)濟也是一些地方政績工程被放大和利用的產(chǎn)物，無論有意無意，均有百害而無一利。

一是開票經(jīng)濟虛構(gòu)交易收入將導(dǎo)致企業(yè)主業(yè)退化、資產(chǎn)負債表虛假膨脹。關(guān)聯(lián)企業(yè)間無實際業(yè)務(wù)的對開和連環(huán)開票，開票金額被滾雪球式計入銷售收入，又納入產(chǎn)值統(tǒng)計成為GDP的一部分，企業(yè)因此獲得財政獎勵而使利潤表、資產(chǎn)負債表亮麗出彩，更無心經(jīng)營主業(yè)導(dǎo)致實體經(jīng)濟虛化退化。

二是沒有貿(mào)易背景的虛假融資潛藏金融安全隱患。那些通過關(guān)聯(lián)企業(yè)連環(huán)開具的發(fā)票金額、以發(fā)票為證的應(yīng)收賬款和空轉(zhuǎn)的貨權(quán)憑證，向銀行多重質(zhì)押后又循環(huán)得到融資，再被編織成加杠桿的套利游戲，造成信貸資金流入實體企業(yè)的假象。而沒有真實貿(mào)易支撐的權(quán)益憑證抵押貸款，一旦違規(guī)套利和信用膨脹導(dǎo)致規(guī)模性資金鏈斷裂，就可能導(dǎo)致金融體系失控。

三是績效考核中的形式主義環(huán)生數(shù)據(jù)造假亂象。許多地方在推動區(qū)域發(fā)展中將招商引資作為抓手，將引資金額、引進企業(yè)產(chǎn)值稅收作為考核指標(biāo)，并層層加碼。為避免零和游戲，重點考核“省外資金”。而對區(qū)縣而言，省外資金確實有些遙不可及，為完成任務(wù)只能編造包裝，如以“先出去，再進來”的形式兜轉(zhuǎn)資金，對空殼企業(yè)空開發(fā)票報產(chǎn)值睜眼閉眼等，統(tǒng)計數(shù)據(jù)嚴重失真失實。如河南某縣上報到位省外資金78億元，實際到位僅為1億多元。既誤導(dǎo)決策，又透支公信力，危害不容小覷。

四是違背公平競爭規(guī)則，以“政策洼地”招引空殼企業(yè)開票引稅。如某省一工業(yè)園區(qū)以無門檻注冊、零費用入駐、高額返稅為旗號招商，園區(qū)新注冊企業(yè)占比高得異常，絕大多數(shù)為空殼企業(yè)，空殼企業(yè)完全靠虛構(gòu)交易開票返稅套利，園區(qū)財政除了賺個吆喝什么也沒得到，還留下以鄰為壑的隱患。有些地方為爭奪上市公司個人股東限售股轉(zhuǎn)讓所得個稅稅源，將其扣繳的個稅地方留成部分幾乎全額返還，并承諾其在購房、就醫(yī)、子女教育方面的種種優(yōu)惠特權(quán)，一些上市公司也把這種優(yōu)惠特權(quán)作為總部入駐討價還價的砝碼。

五是空開虛開發(fā)票造成稅收流失、財政倒貼雙重損失。稅收是最誠實的數(shù)據(jù)，發(fā)票是企業(yè)記載交易價值最真實的載體，但一旦被作為虛開套利工具，其反映的收入和“應(yīng)交稅金”也是虛假的。地方將稅收留成加上上級轉(zhuǎn)移支付資金超額返還給開票企業(yè)，開票企業(yè)虛開發(fā)票供下游企業(yè)虛抵稅款，顛來倒去交叉套取非法利益，造成有時虛假稅收收入很高財政倒貼空轉(zhuǎn)，有時又當(dāng)期增值稅收入都不足以覆蓋高額留抵退稅需求，造成稅款無端流失。

六是破壞經(jīng)濟秩序、割裂國內(nèi)統(tǒng)一大市場。開票經(jīng)濟本質(zhì)是脫離經(jīng)濟事實以走單、走票、不走貨形式完成虛假交易，空殼企業(yè)以其虛開增值稅發(fā)票騙取增值稅進項抵扣、出口退稅，虛列成本偷逃企業(yè)所得稅，本身是一項嚴重破壞經(jīng)濟秩序的違法犯罪行為。實體企業(yè)以空開發(fā)票謀取多重套利獲得競爭優(yōu)勢，挫傷其他企業(yè)深耕實業(yè)、創(chuàng)新發(fā)展的積極性，割裂全國統(tǒng)一大市場，也給地方留下發(fā)展隱患，如以財政損失為代價的經(jīng)濟數(shù)據(jù)注水形成虛假繁榮泡沫，會導(dǎo)致地方政府急功近利而忽視產(chǎn)業(yè)培育，錯失經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時機。

三、齊抓共管標(biāo)本兼治開票經(jīng)濟

實事求是是做好各項工作的根本，經(jīng)濟需要實實在在的增長。脫離業(yè)務(wù)真實性的開票，開不出實際產(chǎn)值，開不出經(jīng)濟繁榮，開出的只是虛假政績泡沫和經(jīng)濟亂象。那么，我們又該如何徹底糾治開票經(jīng)濟呢？

首先要摒棄發(fā)票無所不能的拜物教思維，回到實則課稅本源。從以票管稅上升到以數(shù)治稅，這也是對傳統(tǒng)工商稅制和稅收治理手段的新挑戰(zhàn)，數(shù)字文明時代需要有一套與新經(jīng)濟業(yè)態(tài)相適應(yīng)的新稅制和穿透性更強的智慧稅務(wù)治理技術(shù)。

二是要在國內(nèi)統(tǒng)一大市場框架下勾勒新的財稅分配關(guān)系。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，壓減專項轉(zhuǎn)移支付項目金額，有效避免地方將區(qū)域之間差異化的稅收留成和轉(zhuǎn)移支付財力，又用作區(qū)域間內(nèi)卷式競爭的砝碼。

三是要清理規(guī)范稅收優(yōu)惠制度和各類地方財政補貼。如國務(wù)院已實施地方財政補貼負面清單管理制度，明確禁止各地招商引資中可能招致內(nèi)卷式競爭、割裂全國統(tǒng)一大市場的各類財政補貼，前期減稅降費中實施的各類稅收優(yōu)惠制度也得到了清理規(guī)范。

四是要反對形式主義，完善經(jīng)濟績效考核制度。如統(tǒng)計指標(biāo)不應(yīng)唯GDP論英雄，地方不考核稅費收入指標(biāo)，財政專項資金要更注重使用效率和效益等，考核目標(biāo)應(yīng)實事求是，不層層加碼，謹防數(shù)字注水，虛假冒泡。

五是要標(biāo)本兼治久久為功。開票經(jīng)濟之害已非一日之寒，徹底糾治需要齊抓共管。如稅務(wù)系統(tǒng)通過深入糾治違規(guī)招商引資涉稅問題，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，明令稅務(wù)人員“四個不得”違規(guī)參與招商引資。實施網(wǎng)絡(luò)平臺定期報送涉稅信息，打破線上線下的信息壁壘，實地核查平臺內(nèi)經(jīng)營者物理地址，穿透性識別線上開票業(yè)務(wù)真實性等，已初見成效，一季度重點關(guān)注的六大行業(yè)開票金額下降4.7%。金融機構(gòu)也轉(zhuǎn)變授信模式，穿透性核實授信對象業(yè)務(wù)真實性，信貸質(zhì)量有效提升。司法部門加大了對虛開增值稅發(fā)票違法犯罪行為打擊力度，各地對開票經(jīng)濟危害性的認識明顯提高，但要標(biāo)本兼治還需久久為功。

（作者嚴才明為上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院研究員，中國自貿(mào)區(qū)協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，浙江省稅務(wù)學(xué)會常務(wù)理事。著有《增值稅的效率分析》，《競爭與合作：自貿(mào)區(qū)功能拓展與跨境稅收治理》等）